關于行政問責法治化的思考

張慈娟 張笑天

摘要行政問責法治化是我國行政體制改革的重要內(nèi)容。本文在分析現(xiàn)階段我國行政問責法治化所存問題的基礎上，提出建設新型的問責文化、制定統(tǒng)一性的《行政問責法》、完善問責主體、明確問責客體、擴大問責范圍、規(guī)范問責程序、健全行政問責的相關配套制度等方面的對策，以期對全面實現(xiàn)行政問責法治化有所助益。

關鍵詞行政問責 異體問責 問責文化 法治化

近年來，隨著一些社會大型公共突發(fā)事件的不斷曝光，“行政問責”逐漸成為社會各界關注的熱點，一些地方政府發(fā)布了一系列行政問責法規(guī)，將行政問責機制納入行政管理之中，但我國各地在行政問責主體、客體、范圍、標準以及程序上仍然缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。行政問責法治化在我國行政體制改革中發(fā)揮著至關重要的作用，因此，如何更好地完善行政問責機制，實現(xiàn)行政問責法治化，是我國法治建設的必經(jīng)之路。

行政問責，是指一級政府對現(xiàn)任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為進行的內(nèi)部監(jiān)督和責任追究制度。

一、現(xiàn)階段我國行政問責法治化存在的問題

（一）缺失問責法治化的文化

馬克斯·韋伯認為：在任何一項事業(yè)背后，必然存在著一種無形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量與該項事業(yè)的社會文化情境有密切的淵源。。我國高度集中的封建君主專制的中央集權制源遠流長，“官本位”的傳統(tǒng)觀念影響太深，難以向以“民本位”為核心的問責觀念轉變，良好的法治化的問責環(huán)境難以形成。

（二）缺乏統(tǒng)一性、專門性的成文法

目前我國行政問責主要的法律依據(jù)是《中華人民共和國公務員法》第八十二條、《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。其中只有《公務員法》屬于法律，另外兩個規(guī)范文件僅僅是黨在內(nèi)部實行的紀律規(guī)范。此外，雖然一系列的行政問責法規(guī)陸續(xù)在各地被頒布，但是這些行政問責法規(guī)在問責主體、客體、范圍、標準以及程序上仍然缺乏統(tǒng)一性、程序性和規(guī)范性，導致爭議不斷。

（三）問責主體過于單一

我國的行政問責目前主要是黨內(nèi)的同體問責，紀律檢查委員會是主要的問責主體。各地對于行政問責主體的規(guī)定不一，但主要還是由黨委、政府的紀檢監(jiān)察部門實行同體問責，而關于人大、民主黨派、司法機關、輿論和公眾等的異體問責仍然很薄弱，存在異體問責的定位不當或者缺位，造成問責不真實或者問責不公正的現(xiàn)象。

（四）問責的客體難以界定

一是我國不同層級的政府以及各政府部門之間的職責混沌、權限不明，在問責的時候各政府部門相互推卸責任，出現(xiàn)有權力的無責任，無權力的有責任的情況，導致在問責中，被問責的對象難以明確。二是我國的黨政關系比較復雜，二者關系往往交織在—起，黨委責任與行政責任常常不能劃清，在我國的體制中，行政負責人通常受制于黨委負責人，當出現(xiàn)問題時，僅僅追究行政負責人的責任顯然有失公平。三是無法準確劃分直接責任人與間接責任人，經(jīng)常出現(xiàn)無法確定間接責任人的情況。四是很難區(qū)分個人責任與集體責任，集體決定的事情很難將責任落到個人。

（五）問責范圍較為狹窄

我國行政問責的適用范圍較窄，通常重于追究重、特大安全責任事故的事后責任，而忽視對其他領域產(chǎn)生不良影響的情況進行問責，通常只針對行政人員的亂作為進行問責，而不針對行政不作為的行政行為進行問責。而且，在行政問責的整個過程中，通常只對執(zhí)行環(huán)節(jié)進行問責，對于其他諸如審核、批準、監(jiān)管以及決策等重要環(huán)節(jié)很少進行問責。

（六）問責的程序不夠完善

我國對于如何啟動行政問責在程序上并無明確的規(guī)定。問責程序的啟動通常是由于行政領導的意思表示，并沒有可供遵守的統(tǒng)一規(guī)范。對行政問責的一系列具體程序也沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，如沒有對問責程序的提起、受理、質(zhì)詢、調(diào)查、決定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的規(guī)定，也沒有規(guī)定問責對象的申辯、聽證、復議等程序。程序上缺失統(tǒng)一明確的規(guī)定使得操作困難，還給出可以暗箱操作的空間，難以達到預期的效果。此外，問責程序不夠公開透明，極易造成信息不對稱的現(xiàn)象。

（七）行政問責的配套制度不夠健全

第一，官員的復出機制存在漏洞。在西方很多國家，官員被行政問責后其政治生涯基本終結。在我國，行政問責領域有著避重就輕的問題，即使是引咎辭職的官員，待民怨消退后也很快能在異地任職或升遷。第二，干部考核機制不健全。我國現(xiàn)階段的干部考核方式單一，缺乏公眾的參與，且多流于形式。第三，救濟制度不完善。缺乏對被問責的官員后續(xù)追蹤制度，而且沒有賦予被問責官員申辯、聽證、復議、申請仲裁等救濟權利。

二、實現(xiàn)我國行政問責法治化的對策

（一）建設新型的問責文化

建設以權利為本位的新型問責文化，增強公眾的參與，為行政問責法治化的推進奠定深厚的群眾基礎。另外，加強對公務員的問責教育，積極組織公務員學習行政問責制的相關文件，讓他們謹記自己所擔負的責任，做到認真自律，面對公眾合理的訴求時要積極迅速的予以回應。同時要加強對行政問責的宣傳，讓群眾真正了解行政問責的目的和意義，讓法治化的問責理念深入人心。

（二）制定統(tǒng)一性的《行政問責法》

“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者”，行政問責法治化的目的是為了更好地保護公民的權利，我國迫切需要制定一部具有全國統(tǒng)一性和規(guī)范性的《行政問責法》，將問責的主體、客體、范圍、標準、程序等各方面統(tǒng)一規(guī)范化，為行政問責的法治化奠定良好的法律基礎。

（三）實行問責主體的多元化

問責主體應當囊括同體問責以及異體問責，而且從行政問責法治化的角度來看，異體問責顯然更加科學、民主，更具有公信力。其中，人民代表大會是問責的核心主體，要充分運用人大質(zhì)詢、責令辭職、罷免等監(jiān)督職能，深化行政問責的法治化。民主黨派是問責的有力主體，其可以依據(jù)法律權限設立專門的機構實行問責和監(jiān)督的職能，并明確問責權利、形式、途徑和程序，讓民主黨派的問責更加具備權威性。最后，要加強媒體問責與公眾問責，通過加強政府信息公開透明化、加強媒體監(jiān)督、完善公益訴訟制度、健全人民舉報制度等渠道培育公民的參與意識，充分調(diào)動公民問責的積極性。

（四）明確問責客體

第一，要將行政問責的客體范圍從各行政首長，拓寬到所有行政公務人員。第二，明確公務員的分工的同時，針對我國復雜的黨政關系，還應當向公眾公開黨委負責人分工的名單，在出現(xiàn)問題時，黨委負責人要和行政官員一樣承擔相應的問責與追究。第三，要劃分清楚直接與間接責任人，直接責任人承擔主要責任，但也不能忽視對間接責任人的問責。第四，要依據(jù)權責一致的原則厘清集體責任與個人責任，如果出現(xiàn)是通過集體決定的事通常難以將責任落實到個人的情況，則在問責時應將集體作為一個整體進行問責。

（五）擴大問責的適用范圍

不僅要追究重、特大安全責任事故的事后責任，對其他諸如決策失誤、用人不當?shù)犬a(chǎn)生不良影響的情形也要進行問責；不僅要針對行政人員的亂作為進行問責，也要針對行政不作為的行政行為進行問責。而且，在行政問責的整個環(huán)節(jié)中，不僅只對執(zhí)行環(huán)節(jié)進行問責，對于其他諸如審核、批準、監(jiān)管以及決策等重要環(huán)節(jié)也要進行問責。

（六）嚴格規(guī)范行政問責程序

不但要對問責程序的提起、受理、質(zhì)詢、調(diào)查、決定、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進行統(tǒng)一具體規(guī)定，也要規(guī)范問責對象的申辯、聽證、復議等程序。具體操作如下：（1）行政問責程序的啟動方面，可以是由人大、司法機關、同級或者上級行政部門依職權啟動，也可以是由公眾、媒體或者其他組織依申請啟動。（2）在調(diào)查取證階段，應收集與被問責行為相關的證據(jù)，并聽取被問責對象的陳述和申辯。（3）在處理決定的時候，在權責一致原則的指導下，要做到依據(jù)已經(jīng)被認定的事實和法律的規(guī)定進行處理決定。（4）在通知公告方面，要將問責決定送達至問責對象，并告知其救濟渠道和享有的救濟權利。同時，要將具體的決定公開透明，讓公眾知悉。

（七）健全行政問責相關的配套制度

1.完善官員的進退機制

首先，要嚴格對被問責官員的復出條件，要囊括復出限期的限制、工作表現(xiàn)、程序要求等，并且要確保付諸實施。其次，對被問責官員的主觀過錯程度進行區(qū)分，對待一時失誤或能力不足的官員，允許適當考慮復出的問題，但如果有故意或重大過失的，則禁止復出。再次，對官員所應承擔的責任實行分類管理，如果官員被問責的原因是道義責任，但其自身有良好的政治和道德品質(zhì)，則應該給這類官員一個改過的機會；如果官員被問責的原因是工作過失，可以在績效考核、道德評價和其他程序后進行復出；如果官員被問責的原因是嚴重違反了倫理道德、職業(yè)道德或者承擔重大政治責任和法律責任的，則不允許復出。同時，建立后續(xù)追蹤監(jiān)測制度，在通過嚴格的考核審查程序以及公示后，將根據(jù)實際情況適當考慮恢復原職或委派擔任其他符合其能力的職位。

2.完善問責信息公開制度

問責信息公開透明化是行政問責法治化的重要表現(xiàn)。依照《中華人民共和國政府信息公開條例》進行問責信息公開。同時，要保障新聞媒體的報道權、監(jiān)督權以及公民的知情權，讓社會公眾能及時獲得相關的問責信息。

3.改善干部考核制度

建立—個綜合考評機構，該機構的考評主體由紀檢、組織人事部門、相關職能部門以及公眾代表組成，實行領導評價、紀檢與組織人事部門評價、綜合部門評價、公眾評價以及實績評價等多渠道、多層次、多元化的評價方法，尤其是要讓公眾積極參與進來，讓干部接受公眾與社會各界的監(jiān)督。

4.設置問責救濟機制

建立被問責人員的后續(xù)追蹤制度，在問責的同時也要保障社會公眾和被問責對象的知情權，充分聽取被問責主體的意見，賦予被問責對象申辯、聽證、復議、申請仲裁等救濟權利。