對取消公文上行文“簽發(fā)人”要素的可行性研究

田煜

摘 要：《黨政機關公文處理工作條例》自2012年頒布實施以來，在規(guī)范公文管理方面發(fā)揮了很大作用，但強行在上行文標注簽發(fā)人也給公文處理工作帶來不少困擾。文章從在公文上行文標注簽發(fā)人的歷史演變、必要性和弊端三個方面，探討取消公文上行文中“簽發(fā)人”要素的可行性，以尋求解決此問題的對策。

關鍵詞：簽發(fā)人；公文格式；公文處理

《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）自2012年頒布實施以來，在規(guī)范黨政機關及參照執(zhí)行單位公文處理工作方面發(fā)揮了很大作用，但強行在公文上行文中標注“簽發(fā)人”，也給實際工作帶來不少困擾。筆者從在公文上行文標注簽發(fā)人的歷史演變、必要性和弊端三個方面，對取消公文上行文中的“簽發(fā)人”要素的可行性進行分析探討，以求教于各位同行和專家。

1 從標注簽發(fā)人的歷史演變分析

國務院辦公廳1981年2月27日發(fā)布的《國家行政機關公文處理暫行辦法》第6條規(guī)定：“公文格式一般包括：標題、主送機關、正文、附件、機關印章、發(fā)文年月日、抄送單位、公文編號、機密等級、緩急程度等。” 此時的公文格式中并未包括“簽發(fā)人”要素。國務院辦公廳1987年2月18日發(fā)布的《國家行政機關公文處理辦法》第8條規(guī)定：“公文一般由標題、發(fā)文字號、簽發(fā)人等部分組成?！蠄髧鴦赵旱墓?，應注明簽發(fā)人?！边@是我國首次將“簽發(fā)人”作為公文的一個要素予以規(guī)定，但僅限于上報國務院的公文。國務院辦公廳1993年11月21修訂的《國家行政機關公文處理辦法》第10條規(guī)定：“公文一般由發(fā)文機關、秘密等級、緊急程度、發(fā)文字號、簽發(fā)人等部分組成?！蠄蟮墓模瑧斣谑醉撟⒚骱灠l(fā)人姓名。”這里再次將“簽發(fā)人”作為公文的一個要素予以規(guī)定，但限于“上報的公文”而非“上行文”，不過二者的含義已經比較接近。國務院辦公廳2000年8月24日發(fā)布的《國家行政機關公文處理辦法》第10條規(guī)定：“公文一般由秘密等級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關標識、發(fā)文字號、簽發(fā)人等部分組成?！闲形膽斪⒚骱灠l(fā)人、會簽人姓名”。這是我國首次在官方文件中明確規(guī)定在上行文中標注“簽發(fā)人”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2012年4月16日印發(fā)的《黨政機關公文處理工作條例》第9條規(guī)定：“公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關標志、發(fā)文字號、簽發(fā)人等組成。……上行文應當標注簽發(fā)人姓名?！痹俅未_認了“簽發(fā)人”是公文上行文的必備要素之一。

從30多年來我國公文處理“大法”的五次歷史演變來看，在公文上行文標注簽發(fā)人不是從來就有，并經歷了一個不斷演變的復雜過程，但并沒有任何權威部門對此演變的原因進行闡釋。依筆者愚見，簽發(fā)人從無到有，從“上報國務院的公文”擴展到“上報的公文”，再到“上行文”的演變軌跡來看，從一個側面反映了一些上級單位對下級單位上報公文質量不認可，并通過增加“簽發(fā)人”的方式，在一定程度上提高了上報公文的質量，并將此種公文格式作為上行文的必備格式固化下來。事實上，提高公文質量的途徑很多，比如培訓、追責、激勵等，既對上行文、平行文、下行文一視同仁，又簡化公文格式，確保公文的權威性。通過在上行文標注簽發(fā)人的做法，不但增加辦文負擔，反倒會給人一種不重視平行文和下行文的錯覺，并非解決公文上行文質量問題的最佳方案或唯一途徑。

2 從標注簽發(fā)人的必要性分析

2.1從公文與底稿的構成要素分析。公文的內容取決于底稿，公文底稿記載了公文的形成過程，二者在內容上完全一致，但屬于公文處理工作的不同階段。公文和底稿因擔負的使命不同，二者構成要素并不完全一致，都有自己固定的格式。也就是說，公文的構成要素是由公文自身的性質決定的，既不要求全部體現出公文底稿的構成要素，比如擬稿人、核稿人、校對人、份數等過程信息，也有符合自身需要的新元素，如印發(fā)日期、公章等公文底稿沒有的要素。因此，從公文與底稿的關系分析，在上行文重復標注簽發(fā)人，只是人為賦予了“以示重視”的特殊使命，并非行文所必需。

2.2 從公文制發(fā)程序分析。從公文制發(fā)程序來看，簽發(fā)是根據領導分工或授權，在公文底稿的簽發(fā)欄內親自簽署發(fā)文意見、簽發(fā)人姓名和簽發(fā)日期，只有簽署同意發(fā)文的意見后，方可進入公文制發(fā)工作的下一個流程，并表示公文已經生效，即是行使權力的象征，也是承擔責任的環(huán)節(jié)。[1]而簽發(fā)人是在公文印制過程中，由印制人在上行文首頁的版頭區(qū)域按照規(guī)定的格式進行印制，不是由簽發(fā)人本人簽署，其作用也不是為了公文的生效或作為進入下一個制發(fā)流程的前提，而是重視公文上行文的一個標志。從上述分析來看，簽發(fā)是必需步驟，不可或缺，不可逾越，不可程序顛倒，否則就無法完成公文的制發(fā)工作。標注簽發(fā)人并非公文制發(fā)的一個程序，取消簽發(fā)人標識既不影響公文的制發(fā)，也不影響公文的法律效力。

2.3 從標注簽發(fā)人的目的分析。在公文上行文標注簽發(fā)人的目的，官方文件中并沒有權威的解釋，但從專家學者有關簽發(fā)人的解讀來看，大體可以歸納為以下幾種情況：一是明確公文責任人；二是便于聯(lián)系工作；三是提高公文質量。下面就從這三個方面的目的分析一下是否有必要標注簽發(fā)人。

2.3.1 明確公文責任人。我國內地的黨政機關、社會團體和企事業(yè)單位按憲法和《組織法》等法律規(guī)定，實行的是首長負責制、法人負責制，即一把手負全責。[2]由于上行文設置簽發(fā)人的目的之一，是為了表明誰對公文內容負責，依照法律規(guī)定能對公文內容負全部責任的只有一把手。因此，無論公文是否由一把手簽發(fā)，也無論是否標注公文的簽發(fā)人，作為單位一把手都應該為公文的內容負責，為上報事項負責。另外，從法律地位來看，《條例》的有關規(guī)定應服從于上位法《憲法》和《組織法》等有關規(guī)定。因此，既然從法律地位上已經明確了公文的責任人是行文單位的一把手，再通過標注簽發(fā)人來明確公文責任劃分只能是畫蛇添足，多此一舉。

2.3.2 便于聯(lián)系工作。標注簽發(fā)人是為了“讓上級單位的領導人了解下級單位誰對上報事項負責，為直接聯(lián)系工作、迅速有效地詢問和答復有關問題提供方便”[3]。誠然，公文作為上情下達，下情上報的重要橋梁之一，離不開暢通的溝通渠道和多樣的溝通方式，但不必通過標注簽發(fā)人的方式來進行，原因如下：一是目前的聯(lián)系方式多樣，請示類公文一般標注聯(lián)系人及聯(lián)系電話；上下級單位之間的辦公通信錄、公務郵件等；領導人向社會公布的手機、QQ、微信號碼等聯(lián)系方式。二是不是所有工作都需要由單位一把手親自解決，可以聯(lián)系分管該項工作的領導，或者具體經辦人。三是平行文和下行文同樣需要有暢通的溝通渠道，在未標注簽發(fā)人的情況下，溝通聯(lián)系并未受到影響。由此可見，通過標注簽發(fā)人來實現便于直接聯(lián)系工作的目的并非不可或缺。

2.3.3 提高公文質量。在公文上行文標注簽發(fā)人的目的之一是為了“表明公文的具體負責者，督促有關領導人認真嚴肅地履行權利義務，強化公文質量”。[4]誠然，公文質量的高低與行文單位對公文的重視程度密不可分，與簽發(fā)人對公文的審核把關息息相關，但公文質量的高低更取決于擬稿人、核稿人、審核人的政策水平、文字功底、業(yè)務素養(yǎng)以及對公文格式、公文語體等的準確把握。因此，提高公文質量亦應通過綜合施策加強管理和引導，僅通過在上行文標注簽發(fā)人提升公文質量恐將事與愿違，此項重任并非標注簽發(fā)人所能承載。

3 從公文上行文標注簽發(fā)人的弊端分析

3.1 增加領導人辦文負擔，影響辦文效率。《條例》第二十二條規(guī)定“公文應當經本機關負責人審批簽發(fā)。重要公文和上行文由機關主要負責人簽發(fā)。……聯(lián)合發(fā)文由所有聯(lián)署機關的負責人會簽” 。說明凡是上行文，無論是一般業(yè)務問題還是涉及全局性的重大問題，都應該由單位主要負責人簽發(fā)。也就是說“在任何情況下，行政機關上行文的簽發(fā)人署名只能是行政機關的一把手或者事實上的一把手”[5] ，聯(lián)合發(fā)文由所有聯(lián)署機關的負責人會簽。那么，如果一把手出差，外出學習，或因特殊原因暫時空缺，在未明確主持全面工作的“準一把手”的情況下，是不能由副職或授權代表代為行使上行文的簽發(fā)權的，即使在副職領導分管工作權限內，也必須由一把手簽發(fā)。當然也要履行簽發(fā)者對公文內容、格式等的審核權，必然增加單位“一把手”的辦文負擔，影響上行文的辦文效率，甚至影響行文單位的決策效率。

3.2 導致領導工作分工、公文處理權限、公文格式相互沖突。我國各級單位一般由一把手負責全局性或重要性的工作，副職分別協(xié)助一把手分管不同專業(yè)或領域的工作。工作實踐中，公文的簽發(fā)權限一般依據領導人員的分工進行確定，而不是依據行文關系進行選擇。根據簽發(fā)和簽發(fā)人的相互關系，上行文所標注的簽發(fā)人，務必和公文底稿簽發(fā)欄中行使簽發(fā)權的領導為同一人。而公文處理實踐中，往往會出現以下情況：一是公文底稿簽發(fā)欄中的簽發(fā)人是由分管該項工作的副職領導簽發(fā)，公文上標注的簽發(fā)人卻是單位主要負責人，公文底稿與上行文上標注的簽發(fā)人姓名不一致，從而造成公文制發(fā)程序有悖于條例規(guī)定，甚至影響公文的合法性；二是公文底稿和正文的簽發(fā)人都為單位一把手，但公文涉及事項為其他副職領導人分管，不是單位一把手親自分管，這樣必然導致單位領導工作分工與公文處理權限不一致；三是公文底稿和正文均為分管副職領導人，與上行文標注的簽發(fā)人必須為單位一把手的要求相悖，不符合上行文公文格式要求。

3.3 助長唯上思想。盡管公文在內容上有輕重緩急之分，在文種上各取所需，在行文方向上有上行文、下行文和平行文，但公文作為一種具有規(guī)范體式和法定效力的履職工具，不應該在標注簽發(fā)人的問題上因行文方向不同而有所區(qū)別。單獨在上行文標注簽發(fā)人，客觀上將助長唯上思想和漠視下級的不正之風，與黨和國家創(chuàng)造良好政治生態(tài)的努力背道而馳。

從重視程度分析，對于上行文我們理應給予高度重視，但對于下行文我們也沒有理由怠慢。事實上，黨中央、國務院等上級單位的下行文更具政策導向和指導作用，更應該引起辦文機關的高度重視。對于平行文而言，盡管行政級別相同或不相隸屬，但由于單位職責、審批權限、協(xié)商事宜的重要程度不同，行文單位間確實存在一定“請示”的成分，甚至出現不標注簽發(fā)人而被迫退回修改的怪象，[6]這也迫使行文單位引起高度重視。僅局限于在上行文標注簽發(fā)人來凸顯對上行文的重視，同樣是唯上思想在作祟。

3.4 上行文標注簽發(fā)人與特殊文種存在沖突。令、議案作為特殊文種，應在落款處標注簽發(fā)人，使用簽發(fā)人簽名章。盡管此處的簽發(fā)人無論格式、標注要求、法律效力和作用都和上行文標注的簽發(fā)人大不相同，但這種規(guī)定還是容易造成簽發(fā)人使用的混亂。況且從行文關系分析，令作為下行文是文秘工作中的普遍共識，一些專家學者認為議案主要適用于各級人民政府與同級人民代表大會或其常務委員會之間，屬于不相隸屬機關之間的行文，應作為平行文對待 [7] ，這些都與《條例》規(guī)定的僅在上行文標注簽發(fā)人的要求不一致。也有人將議案的行文單位視作“同級關系的領導與被領導關系”，議案應作為上行文對待。但議案作為一個特殊文種，并未按照上行文的公文格式在規(guī)定的位置標注簽發(fā)人。上述現象表明在上行文版頭處標注簽發(fā)人與令、議案等特殊文種在落款處標注簽發(fā)人存在一定的沖突。

4 結語

綜上所述，從公文上行文標注簽發(fā)人的歷史演變、必要性和弊端來看，在上行文標注簽發(fā)人既無必要，又存在一定弊端，并在客觀上給公文處理工作造成不少困擾。依據精簡高效的原則，取消上行文中的簽發(fā)人要素，將有助于解決公文上行文、平行文、下行文體例不統(tǒng)一、格式不一致等問題，有利于進一步簡化公文處理，提高工作效率。

參考文獻：

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[7]孫百臣.議案究竟是平行文還是上行文[J].秘書，2010（10）：9-10.

（作者單位：中國聯(lián)通河南省分公司 來稿日期：2018-06-20）