對《論檔案治理的內(nèi)涵、特征和功能》的質(zhì)疑

陳紅

摘 要：分析了“檔案”與“檔案事務(wù)”這兩個(gè)概念，認(rèn)為它們是不同的概念。對“檔案部門”進(jìn)行辨析，認(rèn)為“檔案部門”包括檔案行政管理部門（檔案局）、檔案館和檔案室等機(jī)構(gòu)。它們的職能是不同的，管理的對象也不同，在檔案治理中所承擔(dān)的任務(wù)也是不同的。三者不能混為一談。

關(guān)鍵詞：檔案治理；檔案管理；檔案事務(wù)；檔案部門

《檔案管理》2017年第4期發(fā)表了晏秦的《論檔案治理的內(nèi)涵、特征和功能》一文（以下簡稱《晏文》），文中探討了檔案治理的內(nèi)涵定義，“對檔案治理的特征進(jìn)行概括；并揭示檔案治理的功能，包括提升社會公眾檔案意識、積聚檔案部門社會資本、增加檔案公共服務(wù)供給、提高檔案事務(wù)管理效能以及培育社會公共倫理精神等功能”。[1]《晏文》的探討對我國檔案治理體系和治理能力建設(shè)是有益的，文中的一些觀點(diǎn)也是值得肯定的。但是，縱觀其全文，其有些內(nèi)容和觀點(diǎn)卻存在一些問題，不敢茍同，值得商榷。

1 檔案治理對象概念混亂

《晏文》認(rèn)為：“從檔案作為公共治理功能發(fā)揮的場域來定義檔案治理，即對檔案事務(wù)的治理，與檔案管理相對。從這層意義上看，檔案是治理的對象?！盵2]這里《晏文》明確指出“檔案是治理的對象”，也就是檔案治理的對象是檔案。同時(shí)，這里已經(jīng)對檔案治理對象概念開始混亂了。前面說是“對檔案事務(wù)的治理”，后面又說“檔案是治理的對象”。接著《晏文》又認(rèn)為：“結(jié)合對公共治理的理解，檔案治理可以定義為：‘檔案部門、社會組織和公民等多個(gè)主體協(xié)同合作，基于一定的行動(dòng)規(guī)則，共同對檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動(dòng)和過程?！盵3]而這里的檔案治理對象顯然指的是“檔案事務(wù)”，而絕對不是“檔案”。《晏文》在接下來的論述中，經(jīng)常是兩者混用，如《晏文》中論述：“傳統(tǒng)檔案管理活動(dòng)主要是為國家統(tǒng)治服務(wù)，價(jià)值追求主要體現(xiàn)為國家利益，因而導(dǎo)致社會利益在一定程度上被忽視。治理作為一種新型的公共事務(wù)管理模式，其旨在尋找一條有效平衡各種價(jià)值的道路，在治理目標(biāo)上體現(xiàn)出強(qiáng)烈的包容性?！薄皞鹘y(tǒng)的檔案管理模式中，檔案部門由于自身的勢單力薄，人力、物力和財(cái)力資源都十分有限，并且各個(gè)部門之間聯(lián)系、合作較少，導(dǎo)致檔案事務(wù)管理的效率不高。”[4]這里的檔案治理對象又是“檔案”，又是“檔案事務(wù)”。

《晏文》中的檔案治理對象概念使用明顯很混亂?；靵y不是最主要的問題，問題的關(guān)鍵是“檔案”等不等于“檔案事務(wù)”？如果等于，那么這種混亂只是檔案術(shù)語的使用不統(tǒng)一的問題，并不很影響其觀點(diǎn)的正確性。而如果不等于，那么問題就不簡單了，它直接影響到其觀點(diǎn)的正確性。那么，“檔案”等不等于“檔案事務(wù)”呢？顯然不等于。如果“檔案”等于“檔案事務(wù)”，那么在“檔案”后面再加上“事務(wù)”兩字，豈不是畫蛇添足？再說“檔案”指的是檔案實(shí)體，也就是具體的檔案。而對“檔案事務(wù)”來說，雖然沒有比較清晰的解釋，但是，有一點(diǎn)可以肯定，它指的不是具體的檔案實(shí)體。對“檔案事務(wù)”涵義，可以從對“檔案行政管理”的解釋上間接地得到一些答案。陳智為等主編的《檔案行政管理概論》中認(rèn)為，“檔案行政管理是以國家各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的需要為目標(biāo)，對全國以及地方的檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度、監(jiān)督和指導(dǎo)的活動(dòng)”“檔案行政管理是從宏觀上、整體上管理國家檔案事務(wù)，不斷調(diào)節(jié)檔案事業(yè)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系，促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展，為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)的一項(xiàng)工作”。[5]這就是說檔案行政管理的“管理對象不是具體的檔案，而是檔案事務(wù)”。[6]而“檔案管理的對象是檔案，服務(wù)對象是檔案利用者，所要解決的基本矛盾即是檔案的分散、零亂、質(zhì)雜、量大、孤本等狀況與社會利用檔案要求集中、系統(tǒng)、優(yōu)質(zhì)、專指、廣泛之間的矛盾”。[7]也就是說“檔案”是檔案管理的對象，“檔案事務(wù)”是檔案行政管理的對象，從這方面看，“檔案”絕不等于“檔案事務(wù)”。

《晏文》不僅混用“檔案”與“檔案事務(wù)”，而且還混用“檔案管理”與“檔案事務(wù)管理”，其中提到“檔案事務(wù)管理”11次，提到“檔案管理”7次。例如，《晏文》認(rèn)為：“在傳統(tǒng)的檔案管理活動(dòng)中，檔案部門主要對體制內(nèi)的檔案事務(wù)進(jìn)行管理，對于體制外的檔案事務(wù)很少涉及?！盵8]顯然，是在混用“檔案管理”與“檔案事務(wù)管理”，而“檔案管理”絕不等于“檔案事務(wù)管理”。

2檔案治理主體不明

《晏文》認(rèn)為，“檔案治理過程中，檔案部門不再是唯一的管理主體”“傳統(tǒng)意義上，檔案部門是檔案事務(wù)管理天然的唯一主體，根據(jù)集中式的檔案事業(yè)管理體制，設(shè)置了中央級—省級—地（市）級—縣（市）級檔案業(yè)務(wù)系統(tǒng)，集中統(tǒng)一管理檔案事務(wù)”“檔案部門主要對體制內(nèi)的檔案事務(wù)進(jìn)行管理”。[9]按照上文檔案事務(wù)是檔案行政管理的對象的解釋，那么，這里《晏文》說的“檔案部門”應(yīng)該指的是檔案行政管理部門，也就是常說的檔案局?！蛾涛摹酚终J(rèn)為：“檔案部門不再有必要成為核心角色，而社會組織和公民承擔(dān)了檔案部門原有的一些職能。目前，檔案館由于自身能力的有限性，其提供的檔案公共服務(wù)難以滿足社會多樣化的檔案信息需求，而社會可以有效彌補(bǔ)公共服務(wù)的不足?！盵10]這里《晏文》說的檔案部門，顯然指的是檔案館。從這里可以看出《晏文》中所指的檔案治理的主體——檔案部門是不明確的，檔案部門究竟指的是檔案行政管理部門（檔案局），還是檔案館呢？

這里有兩個(gè)問題：其一，檔案行政管理部門（檔案局）等不等于檔案館，或者說檔案行政管理部門（檔案局）與檔案館是相同的部門嗎？其二，檔案部門僅僅指檔案行政管理部門（檔案局）或者檔案館嗎？對于第一個(gè)問題，檔案行政管理部門（檔案局）并不等于檔案館，檔案行政管理部門（檔案局）與檔案館也不是相同的部門。盡管我國實(shí)行的是檔案局館合一的體制，但是，并不是所有的地方都實(shí)行的是檔案局館合一，有不少地方還是實(shí)行的檔案局館分設(shè)的體制。雖然是檔案局館合一的體制，但是，檔案局館的職能并沒有合一，而是分得很清?！稒n案法》第六條規(guī)定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)。縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！钡诎藯l規(guī)定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案?！边@里的規(guī)定說得很清楚，一是檔案行政管理部門（檔案局）與檔案館的職能是完全不同的。二是檔案行政管理部門（檔案局）的職能是管理檔案事業(yè)（檔案事務(wù)），檔案館的職能是管理檔案（具體的檔案實(shí)體）。也就是說檔案治理的主體是檔案行政管理部門（檔案局），檔案館并不是檔案治理的主體。當(dāng)然，這并不是說檔案館就不需要或者不能參與檔案治理了，檔案館并不直接參與檔案治理對檔案事務(wù)的治理，檔案館參與檔案治理是間接的，是通過社會監(jiān)督來參與檔案治理的。

對于《晏文》中所指的檔案治理的主體——檔案部門，還有一個(gè)問題，檔案部門不僅僅是指檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館，檔案部門還包含除檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館的其他檔案部門。“《檔案法》調(diào)整范圍內(nèi)的檔案部門（包括檔案局、檔案館和檔案室等）”[11]就不僅只有檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館，檔案部門還包括檔案室等，這從《檔案法》的條文中看得很清楚。上文列舉的《檔案法》第六條、第八條就是分別對檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館的規(guī)定。而《檔案法》第七條就是對檔案室的規(guī)定。《檔案法》第七條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)保管本單位的檔案，并對所屬機(jī)構(gòu)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！边@里說的“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)”就是通常說的“檔案室”。而檔案室也不是檔案治理的主體，當(dāng)然，這也并不是說檔案室就不需要或者不能參與檔案治理了，檔案室也并不直接參與檔案治理對檔案事務(wù)的治理，其參與檔案治理也是間接的。而且，“檔案室”雖然屬于檔案部門，但它并不是一個(gè)獨(dú)立的主體，它實(shí)際是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。也就是說即便是檔案室可以直接參與檔案治理，也不可能構(gòu)成檔案治理的主體之一。

3 結(jié)語

“檔案”與“檔案事務(wù)”是不同的概念，不能相互替代。檔案部門不僅僅是指檔案行政管理部門（檔案局）和檔案館，還應(yīng)該包括檔案室等機(jī)構(gòu)，而檔案行政管理部門（檔案局）、檔案館和檔案室的職能是不同的，管理的對象也不同，在檔案治理中所承擔(dān)的任務(wù)也是不同的，尤其是檔案行政管理部門（檔案局）與檔案館、檔案室的管理對象完全不同，不能混為一談。而《晏文》將其混亂使用，不明不白，其對檔案治理的內(nèi)涵、特征和功能的論述觀點(diǎn)的正確性，可信度就大大地降低了。

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3][4][8][9][10]晏秦.論檔案治理的內(nèi)涵、特征和功能[J].檔案管理，2017（04）：4-7.

[5]陳智為主編.檔案行政管理概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1991：1.

[6]瞿靜.對《社會治理視域下多元檔案管理權(quán)力主體的功能定位新探》的質(zhì)疑——與唐一芝商榷[J].檔案管理，2017（04）：8-9.

[7]中國大百科全書總編輯委員會編，中國大百科全書圖書館學(xué)·情報(bào)學(xué)·檔案學(xué)[M].北京：中國大百科全書出版社，1993：55.

[11]陳忠海.對《檔案法》修訂草案中幾個(gè)問題的認(rèn)識——兼與徐擁軍、李晶偉、蔡美波先生商榷[J].檔案學(xué)通訊，2017（02）：9-14.

（作者單位：河南省圖書館 來稿日期：2018-05-26）