山東省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展對策研究

劉達光

【摘 要】本文介紹了山東省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的總體情況，對存在的與發(fā)達省市差距和省內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題進行了系統(tǒng)分析，并提出政策措施等相應(yīng)的發(fā)展對策。

【關(guān)鍵詞】山東省；城鄉(xiāng)；基礎(chǔ)設(shè)施；對策

【Abstract】This paper introduces the overall situation of urban and rural infrastructure development in Shandong Province， systematically analyzes the problems existing in the development gap between developed provinces and cities， and the unbalanced development of urban and rural areas in the province， and proposes corresponding development strategies such as policies and measures.

【Key words】Shandong Province；Urban and Rural Areas；Infrastructure；Countermeasures

基礎(chǔ)設(shè)施是建設(shè)城鄉(xiāng)物質(zhì)文明和精神文明的重要保證，是城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)，是持續(xù)地保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性的設(shè)施；它主要由交通、給排水、燃氣、環(huán)衛(wèi)、供電、通信、防災(zāi)等各項工程系統(tǒng)構(gòu)成。本文主要從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展角度探討交通、供水、供氣、供暖和垃圾、污水處理等設(shè)施的問題。

1. 山東省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展?fàn)顩r

（1）山東省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較快。2015年全省設(shè)市城市和縣城實有道路長度51395.3公里，道路網(wǎng)密度為8.43Km/Km2，其中快速路4217.7公里，主干路20016.5公里，次干路12243公里，支路7781.4公里，街坊路4973.3公里；道路面積率為17.03%，人均城市道路面積25.06平方米。實有橋梁6913座，其中大橋及特大橋419座，立交橋296座。全省有35個縣市區(qū)已建公共自行車系統(tǒng)，自行車站總數(shù)量為6400多個，自行車總量約15萬輛。

（2）2016年，全省供水管網(wǎng)改造合計590.21公里（其中改造服役超50年的管網(wǎng)225公里）；新建供水管網(wǎng)1251.5公里；供水水廠新增供水能力68.98萬立方米/日。一戶一表總數(shù)達636萬戶。2016年1～9月份，全省改造雨水管渠總長度399.23公里；改造合流制管道長度127.09公里；新建雨水管道長度624.12公里；新建泵站24個，新建泵站規(guī)模7.3立方米/秒，改造泵站19個，改造泵站規(guī)模82.64立方米/秒；行泄通道規(guī)模714.39公里，新建調(diào)蓄設(shè)施規(guī)模127.02萬立方米。建成海綿城市設(shè)施115.7平方公里，累計投資46.13億元。

（3）全省17市共普查供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等八大類二十余種管線，普查管線長度約近8萬公里。45個設(shè)市城市中，已經(jīng)完成管線普查的城市達到34個（設(shè)區(qū)市16個，縣級市18個），占城市總數(shù)的75.6%；已建立地下管線綜合管理信息系統(tǒng)的城市有35個（設(shè)區(qū)市17個，縣級市18個），占城市總數(shù)的77.8%。另有12個縣城完成管線普查并建成運行綜合管理信息系統(tǒng)，占縣城的17.3%。

2. 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

（1）村莊內(nèi)道路建設(shè)較快。2009―2014年，山東省村莊人均道路面積從16平方米增長至27平方米，村莊道路密度從15公里/平方公里增長至19公里/平方公里，道路橋梁建設(shè)投資額從32.2億元增長至83.6億元。

（2）農(nóng)村供水能力顯著增強。2009―2014年，山東省農(nóng)村集中供水行政村比重從81.5%上升至93%，人均日生活用水量從64升增長至73升，供水普及率從81%上升至91%。2014年，管道供水入戶比重達到81.2%，飲用水來源主要為經(jīng)過凈化處理的自來水（58.5%）及受保護的井水和泉水（31.2%），全省41%的縣（市、區(qū)）基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。

（3）農(nóng)村環(huán)衛(wèi)新模式成效顯著。近年來，全省形成了“戶集、村收、鎮(zhèn)運、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理體系，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，還創(chuàng)新了由縣（市）環(huán)衛(wèi)局組織“統(tǒng)一收集、統(tǒng)一清運、集中處理、資源化利用、一桿到底管理”的模式。2008―2013年，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率從76%上升至90%。

（4）農(nóng)村新能源利用加快。農(nóng)戶主要炊用能源包括天然氣、煤氣和液化石油氣（32.7%）、電能（14.4%）、煤炭（11.7%）、沼氣（0.4%）、秸稈。農(nóng)戶生產(chǎn)性能源主要是柴油和電能。2008年《山東省農(nóng)村可再生能源條例》實施以來，太陽能、地?zé)?、水力、風(fēng)力、生物質(zhì)能等可再生能源使用范圍和比重逐漸提高。

3. 存在的問題

雖然近年來，山東省在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入較大，但是與發(fā)達省市相比，仍然存在一定差距，并且存在設(shè)施功能、質(zhì)量和運營管理方面的問題。

（1）設(shè)施建設(shè)與發(fā)達省市存在差距。北京、上海、江蘇、浙江和山東省處理生活污水處理行政村占比分別為25%、53%、32%、62.4%和20.3%。上海、江蘇、福建、海南和山東省燃氣普及率分別為63.8%、71.9%、51.1%、63.2%和45.2%。江蘇省基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水全覆蓋，進入了農(nóng)村供水與城市供水“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)”時代。

（2）各城市間基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡。一是淄博、濰坊、威海等城市在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)方面成效比較突出，各項指標(biāo)高于全省平均水平。二是濟南、聊城、菏澤3市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平遠遠低于全省平均水平，特別是濟南，作為省會城市首位度比較低，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)水平亟需提高。三是城市間發(fā)展差異較大。青島、威海、濰坊燃氣普及率超過90%，而萊蕪、菏澤還不足40%。

（3）城鄉(xiāng)發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度差距大。城鄉(xiāng)設(shè)施和公共服務(wù)配置明顯存在重城輕村的現(xiàn)象。城市供水、供氣、供暖和公共交通難以延伸至距離城市較遠的廣大農(nóng)村地區(qū)；尤其是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、旅游、文化、科技等公共服務(wù)設(shè)施大都集中在城市；農(nóng)村排水、集中供熱、燃氣等設(shè)施短缺，污水集中處理率不足30%。城鄉(xiāng)燃氣普及率比率為2.2：1，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套化、系統(tǒng)集成、科技應(yīng)用范圍和自動化程度與城市存在巨大落差。

（4）設(shè)施功能質(zhì)量差距較大。城市道路功能和質(zhì)量不斷提高，村鎮(zhèn)公路和道路普遍存在路窄、質(zhì)量不高、功能單一、缺少配套設(shè)施等問題；村鎮(zhèn)供水水質(zhì)不穩(wěn)定，部分地區(qū)缺乏完善的水質(zhì)檢測體系；部分農(nóng)村重視道路等物質(zhì)形態(tài)的“硬”件設(shè)施建設(shè)，忽視提升生活質(zhì)量的污水處理、環(huán)境秩序、公共衛(wèi)生等“軟”件設(shè)施建設(shè)。

（5）設(shè)施運營管理水平差距較大。許多村鎮(zhèn)設(shè)施建成后因各種原因無法正常運營或者正常運營時間較短，設(shè)備處于閑置或者空轉(zhuǎn)狀態(tài)；大多村鎮(zhèn)沒有專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護隊伍和監(jiān)控措施，部分偏遠位置的基礎(chǔ)設(shè)施、照明設(shè)備及線路存在人為破壞，如損壞燈具、盜割線路等，有損壞的道路也不能及時修復(fù)。導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)能力大打折扣。

4. 原因分析

（1）組織協(xié)調(diào)和管理力度較小。各地推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌僅靠一個松散的領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)工作，難以整合各方力量和資源，真正有用的政策少且落實不力。城市有規(guī)劃、建設(shè)等多個部門負責(zé)，村鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和交通、電力、水利等條條部門，建設(shè)管理人員、環(huán)境監(jiān)管力量嚴重缺乏。涉農(nóng)部門多，各自為政，無法實現(xiàn)資金、資源整合，推進力量分散，難以形成工作合力。

（2）投資差距較大。2015年，全國及北京、上海、天津、重慶、江蘇、浙江、山東等?。ㄖ陛犑校┩瓿扇司鞘泻痛迩f市政公用設(shè)施投資分別為0.13萬元、0.81、0.47萬元、0.46萬元、0.21萬元、0.21萬元、0.20萬元和0.11萬元，山東省人均城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資低于全國平均水平和發(fā)達省市。山東省鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資渠道較少，投資數(shù)額較小，尚未形成多元化投資融資機制；2015年，全省城市和村莊市政公用設(shè)施人均投資數(shù)額分別為861億元和233億元，城鄉(xiāng)投資比例為3.7：1。

（3）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制不到位。目前山東省規(guī)劃的編制更重視對城市建設(shè)的指引，規(guī)劃內(nèi)容很少覆蓋到農(nóng)村地區(qū)。尤其編制基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃時，缺少覆蓋周邊村鎮(zhèn)的系統(tǒng)規(guī)劃，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏依據(jù)，建設(shè)的隨意性較大，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施布局、規(guī)模不合理、城鄉(xiāng)不對接等問題。

（4）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。城市道路、城鄉(xiāng)間公路、村內(nèi)道路以及市政公用設(shè)施建設(shè)分別由城市建設(shè)部門、交通部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、設(shè)區(qū)、村委等不同單位建設(shè)，設(shè)計和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致建設(shè)質(zhì)量和功能差別很大。

（5）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資和收費難度大。由于大多數(shù)農(nóng)村距離城市較遠，基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)額較大而收益有限，難以吸引社會資本直接投資或與政府以ppp模式合作。農(nóng)村居民經(jīng)濟條件較差，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支付能力較差，支付意愿較低，難以保障設(shè)施正常運營維護。

5. 對策

（1）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)體系。結(jié)合新型城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，實行城鄉(xiāng)交通、通信、能源、環(huán)保、防災(zāi)等設(shè)施統(tǒng)一布局和建設(shè)。各級政府投資建設(shè)的交通、能源、通訊、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施項目布局，要統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)和農(nóng)村的需要。城市間基礎(chǔ)設(shè)施的銜接，要盡可能把農(nóng)村包括進來，積極推進城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理向周邊村鎮(zhèn)延伸，努力形成城鄉(xiāng)一體的新型基礎(chǔ)設(shè)施體系。

（2）加大公共財政資金的投入力度。在新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為公共財政投入的重點，確保政府財政預(yù)算及時足額撥付到位，杜絕預(yù)算和執(zhí)行兩套賬的做法。另外可以吸引金融機構(gòu)、愛心企業(yè)以及回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成功人士等社會力量積極參與新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立多元化的籌資機制。建立健全農(nóng)民參與新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的激勵機制，讓農(nóng)民以勞務(wù)獲酬等方式參與建設(shè)，建立農(nóng)民參與建設(shè)的激勵機制，如多籌資多補、先開工先補、以獎勵代補等方式。

（3）提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和功能。按照基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、服務(wù)設(shè)施社區(qū)化的要求，實施以中心村和中心鎮(zhèn)為重點的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提升工程，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平。中心村之間及中心村與中心鎮(zhèn)之間，要全面實現(xiàn)等級公路連接，量力而行地鋪設(shè)柏油路，杜絕或者減少修建水泥路的做法；中心鎮(zhèn)和大部分中心村都要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化供水。

（4）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管理。把城市污染防治和農(nóng)村污染防治結(jié)合起來，實行統(tǒng)一規(guī)劃和系統(tǒng)整治；統(tǒng)籌布局污水處理廠、垃圾處理廠等環(huán)境設(shè)施。中心鎮(zhèn)都要建設(shè)污水處理廠或連接縣（市）駐地污水處理廠的污水輸送設(shè)施，有條件的應(yīng)建設(shè)適度規(guī)模的垃圾處理廠。農(nóng)村污水主要實行村收集、鎮(zhèn)處理；農(nóng)村垃圾主要實行村收集、鎮(zhèn)運輸、縣處理。中心村都要建設(shè)垃圾臨時存儲設(shè)施和連接城鎮(zhèn)污水處理廠的污水輸送設(shè)施。推動農(nóng)村工業(yè)向小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)集中，解決農(nóng)村工業(yè)分散布局、無序排污的問題。統(tǒng)一城鄉(xiāng)環(huán)境保護政策，禁止高污染、高能耗等不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保政策的項目到農(nóng)村建設(shè)，特別要杜絕城市重污染企業(yè)、項目、廢水和垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。畜禽養(yǎng)殖企業(yè)要遠離城市、村鎮(zhèn)駐地和飲用水源地，所產(chǎn)生糞便等污染物要進行無害化處理。

6. 結(jié)語

山東省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理不同步、不均衡本質(zhì)上是我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)。解決和突破這一矛盾的根本出路應(yīng)是在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)上走農(nóng)村城市化道路，實現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動，逐步減少農(nóng)村人口，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，增加城鎮(zhèn)人口，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)增長方式，提高勞動生產(chǎn)率，從而提高農(nóng)村的經(jīng)濟效益、社會效益和人民生活水平。

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[文章編號]1619-2737（2018）03-12-729