中國(guó)社保何去何從？

于洪

社保改革首先要化解的是中期的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，征繳體制改革帶來的對(duì)企業(yè)實(shí)際成本上升的影響則可以通過降低費(fèi)率化解。在長(zhǎng)期，建立以社會(huì)保險(xiǎn)精算為基礎(chǔ)的多支柱機(jī)制，進(jìn)行合理的代際負(fù)擔(dān)分配，是使社?？沙掷m(xù)、避免財(cái)政無限兜底的有效辦法。

隨著人口老齡化程度日益加劇和經(jīng)濟(jì)增速放緩，不可否認(rèn)，社會(huì)保障制度在設(shè)計(jì)和運(yùn)行層面還面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，如若應(yīng)對(duì)不當(dāng)則會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。從風(fēng)險(xiǎn)的角度來看，在未來一段時(shí)期社保所需要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)中首先應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注的無疑是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)

財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)首先是和社保的可持續(xù)支付能力相關(guān)。中國(guó)的人口老齡化進(jìn)程經(jīng)常被稱作“未富先老”，其實(shí)描述的是與人均富裕程度的提高相比較而言，老齡化以更快的速度到來。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年，中國(guó)60歲以上的老年人口約為2.41億人，占比已經(jīng)達(dá)到17.3%，到了2035年，這一比例還將迅速增加，超過28%。這也使得我們?cè)趹?yīng)對(duì)這一問題時(shí)，對(duì)加大政府支出的要求更加迫切。

這種與日俱增的社會(huì)保險(xiǎn)給付壓力，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面表現(xiàn)得尤為明顯。我們知道，社會(huì)保險(xiǎn)主要由五大險(xiǎn)種組成，即，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)，“五險(xiǎn)”之中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)所占比重最大，涉及人數(shù)最多，也最為重要。以2017年的數(shù)據(jù)為例，五項(xiàng)社?；鸬目偸杖爰s為6.7萬億元，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就占到近70%，而城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則是重中之重，收入占比超過64%，約為4.3萬億元。

撫養(yǎng)比是一個(gè)可以直觀反映社保支出壓力的指標(biāo)，即，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)與繳納養(yǎng)老金的人數(shù)之比。人社部最新數(shù)據(jù)顯示，以全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)來看，2017年的參保人數(shù)為3.53億人，其中在職參保人數(shù)為2.59億人，領(lǐng)取待遇的退休人員9460萬人，總撫養(yǎng)比約為2.7：1。在今后較長(zhǎng)的一段時(shí)期，這一比例還將不斷升高。

人社部有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總支出約為3.8萬億元，同比增長(zhǎng)19.5%，而在2013年該項(xiàng)支出僅為1.84億元，這一數(shù)據(jù)翻番僅僅用了四年。近年來，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出增長(zhǎng)之快可見一斑，而且這一趨勢(shì)還將持續(xù)下去。

從全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和政府預(yù)算數(shù)據(jù)可以看出，由此而產(chǎn)生的收支缺口實(shí)際上是由大量財(cái)政補(bǔ)貼來進(jìn)行支撐，從而維持收支平衡。2017年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入為43310億元，其中，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金突破8000億元。財(cái)政補(bǔ)助資金較2013年增長(zhǎng)165%；占基金總收入比例超過18%，較2013年增加超過5個(gè)百分點(diǎn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模2017年已經(jīng)突破8000億元，相當(dāng)于財(cái)政總支出的4%，而在2013年，該項(xiàng)支出在總支出中的占比僅為2.2%，相比而言增幅明顯。日益增長(zhǎng)的財(cái)政補(bǔ)貼一方面直接影響到社會(huì)制度未來的財(cái)務(wù)可持續(xù)性；另一方面對(duì)政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

可以預(yù)見的是，這一缺口將伴隨著人口老齡化的進(jìn)一步加深而不斷擴(kuò)大。當(dāng)然，延遲退休政策落地會(huì)使得這一狀況有所改善，生育政策調(diào)整也將在更長(zhǎng)的時(shí)期發(fā)揮有益的作用。但這種影響及其效果均需要很長(zhǎng)時(shí)期才能顯現(xiàn)并進(jìn)行評(píng)估。

另一方面，國(guó)務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》于2015年出臺(tái)之后，各地都開始全面推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。雖然制度的實(shí)施加快了全民社保的進(jìn)度，促進(jìn)了社會(huì)收入再分配的公平性，減少了社保制度的碎片化，但是在并軌過程中，從實(shí)際資金籌集的角度來看，這部分財(cái)政供養(yǎng)人口會(huì)出現(xiàn)類似“老人”、“中人”的空賬缺口，需要各地方財(cái)政想方設(shè)法予以化解，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

征繳體制改革是把“雙刃劍”

應(yīng)當(dāng)看到，目前，中國(guó)社保資金的管理體制尚不完善。社會(huì)保險(xiǎn)資金的籌集原則上要求體現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)賬結(jié)合制度模式之后，企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)都以繳費(fèi)基數(shù)乘以固定繳費(fèi)比例的形式完成。社會(huì)保險(xiǎn)收支平衡關(guān)系是建立在參與者權(quán)利與義務(wù)相稱的基礎(chǔ)上，政府各級(jí)財(cái)政實(shí)際承擔(dān)兜底責(zé)任。而由于中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制的現(xiàn)狀，“財(cái)政兜底”容易被理解成主要由中央財(cái)政承擔(dān)。

而觀察中國(guó)近年來的實(shí)踐，社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌的層次仍然較低，除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由省級(jí)統(tǒng)籌以外，多數(shù)都由市縣兩級(jí)統(tǒng)籌。在社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)際運(yùn)作中大致是中央出政策，而地方政府負(fù)責(zé)具體落實(shí)。以養(yǎng)老、醫(yī)療等基本社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的社?；鸸芾頇?quán)和調(diào)劑權(quán)均在地方，中央難以調(diào)控，對(duì)某些地方虛報(bào)隱瞞、過度依賴轉(zhuǎn)移支付的做法缺乏有效制約。由于統(tǒng)籌的級(jí)次低，社會(huì)保險(xiǎn)收支有結(jié)余時(shí)，地方擅自提高支付標(biāo)準(zhǔn)，多花錢，中央無法調(diào)劑；當(dāng)?shù)胤缴鐣?huì)保險(xiǎn)收支出現(xiàn)缺口時(shí)，又依賴中央補(bǔ)助，甚至有些缺口地區(qū)還與結(jié)余地區(qū)攀比待遇水平。

而自7月1日開始建立實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，旨在針對(duì)上述問題，促進(jìn)地方政府對(duì)社保征管進(jìn)行規(guī)范，為全國(guó)范圍內(nèi)的基金統(tǒng)一調(diào)度使用打下基礎(chǔ)，也為各類企業(yè)和個(gè)人在地區(qū)間的流動(dòng)創(chuàng)造更加公平的環(huán)境。

盡管《社會(huì)保險(xiǎn)法》中明確提到，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。根據(jù)這一內(nèi)涵的基本要求，是要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的制度規(guī)定，統(tǒng)一調(diào)度使用基金、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)。然而從實(shí)際情況來看，要全方位實(shí)現(xiàn)上述要求還需要較長(zhǎng)一段時(shí)間。

最近出臺(tái)的《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》中明確，從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。國(guó)地稅合一背景下的征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)，無疑將會(huì)推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一經(jīng)辦管理的實(shí)現(xiàn)，不僅如此，稅務(wù)征管還將有利于在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度，促進(jìn)社保征管制度公平。

與此同時(shí)，市場(chǎng)主體的擔(dān)憂也隨之出現(xiàn)。從企業(yè)的反應(yīng)來看，主要的擔(dān)憂體現(xiàn)在對(duì)成本和實(shí)際負(fù)擔(dān)會(huì)明顯上升，從而進(jìn)一步壓縮利潤(rùn)空間等方面，尤其是民營(yíng)企業(yè)和小微企業(yè)，這種擔(dān)憂十分普遍。

實(shí)際上，出現(xiàn)這種擔(dān)憂，是和中國(guó)長(zhǎng)期以來社保繳納不合規(guī)的現(xiàn)象相聯(lián)系的。由于中國(guó)社保統(tǒng)籌層次較低，各地政府和管理部門在實(shí)施過程中隨意性較大，使政策在執(zhí)行中出現(xiàn)各種不合理的現(xiàn)象。例如，部分參保企業(yè)為了降低用工成本，采用虛報(bào)瞞報(bào)人數(shù)等手段逃避繳納義務(wù)，或者與當(dāng)?shù)厣绫９芾聿块T討價(jià)還價(jià)。而不少地方為了吸引投資，不僅執(zhí)行較低的繳費(fèi)率檔次，而且主動(dòng)按照下限核定繳費(fèi)基數(shù)，甚至對(duì)企業(yè)瞞報(bào)、少報(bào)參保人數(shù)的行為視而不見。

由稅務(wù)部門實(shí)施征管，可以發(fā)揮稅務(wù)部門現(xiàn)有征管體制和隊(duì)伍的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)統(tǒng)征統(tǒng)查，從規(guī)范性和征收效率的角度來看，都會(huì)出現(xiàn)明顯的提升。實(shí)際上，在改革之前，廣東、浙江、內(nèi)蒙古等地就已經(jīng)開始了部分或全部社保費(fèi)由稅務(wù)部門進(jìn)行征管的實(shí)踐。例如，浙江從2015年起將新辦企業(yè)全部納入稅務(wù)社保征收范圍，繳費(fèi)登記率在2016年達(dá)到95.6%，而10年之前大概只有半數(shù)企業(yè)能夠完成繳費(fèi)登記。廣東省在2000年起開始實(shí)施相關(guān)改革以來，到2017年，社保費(fèi)繳納收入年均增長(zhǎng)20%，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)近3倍。然而在大多數(shù)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征管的地區(qū)中，不少地方的社保單位繳費(fèi)登記戶數(shù)仍明顯低于稅務(wù)登記企業(yè)戶數(shù)，普遍存在漏繳少繳現(xiàn)象。由稅務(wù)機(jī)構(gòu)征管之后，未合規(guī)進(jìn)行繳納的企業(yè)顯然將會(huì)面臨成本上升的問題，如果不對(duì)改革的負(fù)面影響進(jìn)行適當(dāng)平衡，可能會(huì)影響經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定，增加改革阻力。

針對(duì)在經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快、國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，因社保費(fèi)嚴(yán)格合規(guī)征收而有可能出現(xiàn)的企業(yè)負(fù)擔(dān)加重問題，中央政府已經(jīng)釋放出明確的政策信號(hào)。正如國(guó)家總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提到的，“在社保征收機(jī)構(gòu)改革到位前，各地要一律保持現(xiàn)有征收政策不變，同時(shí)抓緊研究適當(dāng)降低社保費(fèi)率，確?？傮w上不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，以激發(fā)市場(chǎng)活力，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期向好?！?/p>

近年來，為了切實(shí)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，一些地區(qū)已經(jīng)開始適當(dāng)降低社保繳費(fèi)率，但由于都是地區(qū)性實(shí)踐，降低幅度及影響力有限。此次以國(guó)地稅合并為背景的稅務(wù)機(jī)關(guān)全面征管，將會(huì)提高核定標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)基數(shù)等制度要素的規(guī)范性和科學(xué)性，也會(huì)在很大程度上為降低繳費(fèi)率的相關(guān)改革措施提供重要的時(shí)機(jī)和空間。

以社會(huì)保險(xiǎn)精算為基礎(chǔ)的多支柱機(jī)制推動(dòng)下一步改革

“十九大”報(bào)告中指出，要全面建成“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。

目前，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)機(jī)制的設(shè)定缺乏缺乏科學(xué)合理的精算平衡基礎(chǔ)，無法及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、居民收入水平和貨幣通脹變化進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致在改革的頂層設(shè)計(jì)中未能充分反映未來人口老齡化所帶來的代際收付不平衡、不同人口結(jié)構(gòu)對(duì)社?；鹗罩胶獾挠绊懙纫蛩?。

隨著改革的逐漸深化，社會(huì)保障將進(jìn)入新的發(fā)展階段，需要充分的制度保障和財(cái)力保障相配合，以實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員合理分享改革發(fā)展成果的目標(biāo)。社會(huì)保障制度的完善關(guān)系個(gè)人利益、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，政策設(shè)計(jì)要綜合考慮人口年齡結(jié)構(gòu)變化、勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)性、代際分配等變量，有必要夯實(shí)長(zhǎng)期精算的基礎(chǔ)，使之能夠反映未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化情況。

如何進(jìn)行合理的代際負(fù)擔(dān)分配，建立一個(gè)自身能夠精算平衡的制度，這一問題的回答不能僅僅依靠公共財(cái)政所謂的兜底責(zé)任。在這一點(diǎn)上，很多歐洲高福利國(guó)家已提供了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。從制度保障和財(cái)力保障上來看，需要多支柱機(jī)制合力而為。

首先，建立完善社會(huì)保險(xiǎn)的精算機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)運(yùn)行的可持續(xù)性。社會(huì)保險(xiǎn)基金精算平衡是保障社會(huì)保險(xiǎn)長(zhǎng)期健康運(yùn)行的基本原則。在財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)能夠及時(shí)合理地反映人口變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的長(zhǎng)期變化，在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上建立精算基礎(chǔ)模型，科學(xué)合理設(shè)定包括繳費(fèi)率、替代率等各項(xiàng)制度參數(shù)，并每隔三至五年進(jìn)行參數(shù)調(diào)整，確保基金中長(zhǎng)期精算平衡。要使參保者的繳費(fèi)與收益密切掛鉤，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，調(diào)動(dòng)其參保繳費(fèi)的積極性。對(duì)于企業(yè)而言，應(yīng)通過政策扶持、稅收減免等方法，鼓勵(lì)參保企業(yè)根據(jù)自身情況在基準(zhǔn)費(fèi)率上進(jìn)行調(diào)節(jié)。同時(shí)，加快促進(jìn)基本社會(huì)保險(xiǎn)基金賬戶的統(tǒng)籌級(jí)次提升，進(jìn)一步消除區(qū)域間轉(zhuǎn)換的政策壁壘。

其次，拓寬社?；鸬耐顿Y渠道，實(shí)現(xiàn)保值增值。針對(duì)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資渠道窄、面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)的問題，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)建立市場(chǎng)化、多元化的社保基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，以增強(qiáng)社?；鹱陨淼脑煅δ?。事實(shí)上，全國(guó)社會(huì)保障基金自2000年起就在這一領(lǐng)域進(jìn)行了十多年有益的探索，有很多經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資方面，要堅(jiān)持將安全性原則放在首位，在操作過程中實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，并進(jìn)行有效的監(jiān)管。從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，針對(duì)目前中國(guó)資本市場(chǎng)尚不完善、波動(dòng)性較大的情況，可以考慮出臺(tái)一些針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的特殊政策，包括設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金、建立最低收益保證制度等。

最后，要積極創(chuàng)造條件，構(gòu)建多支柱機(jī)制。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩的新常態(tài)下，如果缺乏強(qiáng)有力的資金基礎(chǔ)，不僅可能造成社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的停滯，可能還會(huì)影響原有社會(huì)保障的給付水平。應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展，積極為第二支柱和第三支柱的搭建創(chuàng)造有利條件。鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等方面提高覆蓋率，合理引導(dǎo)個(gè)人構(gòu)建包括各類商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)在內(nèi)的多支柱、多層次保障體系，在基本社會(huì)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升未來的保障水平和保障質(zhì)量。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量和社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)福利等諸多保障型服務(wù)項(xiàng)目的提供。