城市雙修視角下的存量用地規(guī)劃策略
——以湘江東岸（湘府路至黑石鋪路片）城市設(shè)計為例

文/夏博 華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司 北京 100000

在我國快速的城市化進(jìn)程中，經(jīng)過幾十年以人口聚集和建設(shè)用地擴張，許多大城市以增量擴張為主的開發(fā)建設(shè)已基本完成，可用于更新和改造的空間資源越來越少，增量建設(shè)成本越來越高，制約也越來越多，原有以增量換發(fā)展的模式難以為繼[1]。而“城市雙修”理念正是國家基于轉(zhuǎn)型期城市發(fā)展特征提出的城市更新手段，即城市修補、生態(tài)修復(fù)，通過保障發(fā)展用地、更新存量土地、改造建設(shè)空間來修補和修復(fù)城市現(xiàn)存問題，以實現(xiàn)城市的集約化發(fā)展，是新常態(tài)下對城市存量土地和資源進(jìn)行挖掘、改造和再利用的新方法。在2015年的中央城市工作會議上，習(xí)近平總書記指出“要加強城市設(shè)計，提倡城市修補”，李克強總理做出了“要通過實施城市修補、解決老城區(qū)的功能和活力”的指示。因此城市雙修已成為存量用地更新升級的重要手段，更是實現(xiàn)土地資源供應(yīng)供給側(cè)改革的重要途徑[2]。

1、“存量用地”的概念

存量用地是相對增量用地而言的土地管理概念，城市在增長就必要有增量，城市有歷史，就會形成存量[3]。存量用地通常是指現(xiàn)有城市建設(shè)用地中的低效利用的、破產(chǎn)企業(yè)閑置的建設(shè)土地、需要調(diào)整的不符合城市規(guī)劃的其他建設(shè)土地，通過舊城舊村，老工業(yè)區(qū)和老企業(yè)改造，可以在已有土地中騰出新的用地空間，以收購、收回方式將這部分土地儲備起來，而后依照規(guī)劃進(jìn)行招拍掛方式出讓，也就是具有二次開發(fā)利用潛力的土地[4]。

2、湘江東岸湘府路至黑石路片用地項目概況

本次長沙開展湘江兩岸街區(qū)層面城市設(shè)計，旨在通過城市設(shè)計對湘江兩岸存量用地提出規(guī)劃改造的具體思路與策略，從而促進(jìn)城市存量用地優(yōu)化與更新。項目位于長沙以南的湘江東岸，北至湘府路大橋，東接新開鋪路，南至黑石鋪大橋，西臨湘江東岸，用地面積為225.59公頃。受京廣鐵路分割和大托軍用機場的高度限制，長期以來是長沙濱江地區(qū)開發(fā)建設(shè)的盲區(qū)，正是由于開發(fā)的限制因素，反而為長沙湘江兩岸預(yù)留出為數(shù)不多的開敞空間，隨著湘江大道、書院路、黑石鋪路的打通，以及解放垸濕地公園的開發(fā)建設(shè)，本區(qū)域?qū)⒕哂袕妱诺暮蟀l(fā)優(yōu)勢，成為濱江地區(qū)重要的開敞空間與活力區(qū)域。

地塊內(nèi)以京廣鐵路為界，以西主要為非建設(shè)用地（水域、農(nóng)田）和自建房用地；以東為城市建設(shè)用地，主要包括工業(yè)用地、倉儲物流用地、教育用地（已廢棄閑置）、公用設(shè)施用地和部分自建房用地。規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)無序、用地效率低下、形象風(fēng)貌差、生態(tài)界面逐漸被侵蝕，但建成區(qū)均為可以更新的存量用地，結(jié)合現(xiàn)狀問題，在城市雙修視角下，對該區(qū)域的規(guī)劃應(yīng)有新的審視。

3、現(xiàn)狀問題

在早些年城市快速發(fā)展過程中，忽視了對該地區(qū)的發(fā)展，由于缺乏管控，存量用地便成為城市發(fā)展的敏感地區(qū)和片斷區(qū)域。當(dāng)城市發(fā)展到一定階段，這些被忽略區(qū)域的規(guī)劃矛盾也日益凸顯。

3.1 城市功能混雜紊亂

存量用地在形成的過程中呈現(xiàn)的是一種無序生長，如自建房、廠房或站場等相互混合，城市功能較為復(fù)雜混亂并逐步退化，布局也不盡合理，導(dǎo)致用地十分零碎和低效。

3.2 道路交通不成體系

道路無準(zhǔn)確定位，不成系統(tǒng)，交織混亂，有很多斷頭路、回頭路，且與城市道路銜接性較差。停車位不足，肆意停車和占道現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)一步削弱了道路的通暢性和可達(dá)性。

3.3 城市風(fēng)貌品質(zhì)低下

建筑多以廠房、自建房和構(gòu)筑物為主，布局隨意，建設(shè)無序，亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，在速拆速建的節(jié)奏下建筑形式缺乏特色，風(fēng)貌不協(xié)調(diào)，也無品質(zhì)可言。

3.4 生態(tài)環(huán)境破碎退化

低效的片面建設(shè)，不注重整體保護(hù)，生態(tài)環(huán)境肆意破壞，生態(tài)斑塊不斷被侵占和蠶食，生態(tài)空間被割裂，生態(tài)價值日漸下降。

3.5 文化場所逐漸喪失

存量用地都有一定的歷史周期，有些甚至留下的有著強烈地域文化的歷史元素，但由于保護(hù)不力，缺乏傳承，不少代表地域文化的建筑和場地缺乏修繕保護(hù)，逐漸被無序侵蝕。

4、城市雙修策略

4.1 修復(fù)城市功能

當(dāng)前地塊內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)設(shè)施的缺乏是阻礙城市更新的核心因素，“城市雙修”之一的織補城市，就是把舊區(qū)作為一個有機的整體來看待，既要遵循歷史的發(fā)展軌跡，又要保持社會生活的穩(wěn)定，恢復(fù)舊區(qū)的活力。根據(jù)該地塊的特質(zhì)，一方面是要填補缺乏的公共設(shè)施，合理優(yōu)化公共設(shè)施用地比例，增加公共服務(wù)設(shè)施，如中學(xué)、農(nóng)貿(mào)市場等，并保留原有街道辦事處；另一方面要通過植入產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展，如強化書院路沿線的開發(fā)功能，引入文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、文化交易、培訓(xùn)等功能，將該區(qū)域納入天心區(qū)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，激活片區(qū)的開發(fā)動力。

4.2 完善道路體系

交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善是老城更新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。規(guī)劃區(qū)的主要道路交通結(jié)構(gòu)已較為完整，但內(nèi)部道路網(wǎng)密度不夠，因此應(yīng)重新梳理道路系統(tǒng)，確定道路等級，加強與城市道路的銜接，內(nèi)部道路形成內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)；充分利用現(xiàn)有鐵路下穿口，盡量減少京廣線分割的負(fù)面影響，加強東西向的交通聯(lián)系。同時結(jié)合現(xiàn)有生態(tài)底板注入慢行理念，倡導(dǎo)綠色交通出行，構(gòu)建便捷、經(jīng)濟的公共交通系統(tǒng)和連續(xù)舒適的慢行系統(tǒng)，實現(xiàn)慢行交通系統(tǒng)的全面提升：沿東瓜湖設(shè)置慢行道，增加游船和碼頭等休閑交通設(shè)施，融入湘江綠地系統(tǒng)和解放垸濕地慢行系統(tǒng)；利用廢棄鐵軌改造成景觀步行道，打造屬于規(guī)劃區(qū)獨有的“高線公園”。

4.3 管控建筑風(fēng)貌

受建筑控高和場地標(biāo)高的影響，在湘府路大橋和黑石鋪大橋均可看到建筑屋頂，因此該地區(qū)應(yīng)注重建筑的第五立面設(shè)計：根據(jù)整體建筑風(fēng)格建筑以平屋頂為主，大部分設(shè)置屋頂花園，同時對建筑體量、建筑色彩和立面材料都提出了管控引導(dǎo)要求；強化規(guī)劃統(tǒng)籌，對新建項目管控指引；并加強城市管理，拆除違建亂建，騰出更多的綠化和公共空間。

4.4 修復(fù)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)

城市雙修的另外一“修”就是生態(tài)修復(fù)：根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載力，通過優(yōu)化城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)布局，統(tǒng)籌劃定開發(fā)界限和生態(tài)邊界，抑制城市建設(shè)的無序蔓延，保護(hù)城市自然山水肌理。京廣線以西的生態(tài)修復(fù)主要是對現(xiàn)有生態(tài)資源重新整合：東瓜湖現(xiàn)已被切成三個魚塘，生態(tài)性和景觀性大打折扣，規(guī)劃將魚塘隔斷拆除，但保留現(xiàn)有硬質(zhì)岸界，有利于防洪和游步道的建設(shè)；東瓜湖南有部分農(nóng)田，規(guī)劃中作為農(nóng)田景觀予以保留。京廣線以東則是破除京廣鐵路、湘江南路對本片區(qū)用地的切割，形成東西貫通的景觀廊道，盤活片區(qū)生態(tài)景觀資源優(yōu)勢。

4.5 延續(xù)文化傳承

地域文化是地域發(fā)展的靈魂，是城市特色打造的基礎(chǔ)，通過復(fù)興或注入地域文化，塑造區(qū)域品牌，提高可辨識度，是存量用地復(fù)蘇的核心手段。受發(fā)展建設(shè)滯后的影響，規(guī)劃區(qū)內(nèi)有較保留了一些近代建筑物（構(gòu)筑物），原肉類聯(lián)合加工廠更是被列入了長沙市第三批歷史保護(hù)建筑，但功能上已成為物流、汽修廠房，不利于建筑的長期保護(hù)。在規(guī)劃中對其采取保護(hù)性利用，遠(yuǎn)期將置換成展覽館和文體活動館。

結(jié)語：

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城市建設(shè)趨于理性，存量用地規(guī)劃建設(shè)也逐漸得到重視。以關(guān)注城市轉(zhuǎn)型和存量規(guī)劃為前提的城市雙修理念，與城市存量用地的發(fā)展訴求高度契合。本文充分挖掘城市雙修的內(nèi)涵，通過城市織補和生態(tài)修復(fù)兩個層面，以湘江東岸城市設(shè)計為例，從功能、交通、風(fēng)貌、生態(tài)、及文化五個方面進(jìn)行城市雙修策略研究，多層次研究存量用地的狀況，但愿能為今后城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的理論體系能有所助力。