新公共服務(wù)視域下殘疾人事務(wù)治理機制現(xiàn)代化探究

余克寒

中圖分類號：D669.69 文獻標(biāo)識：A 文章編號：1674-1145（2018）8-369-09

摘要 新公共服務(wù)作為公共管理領(lǐng)域的前沿理論創(chuàng)新，有利于轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給模式，實現(xiàn)資源的高效配置，強化公民的核心作用，在“精準(zhǔn)需求”層面具有重要應(yīng)用價值。文章基于殘疾人事務(wù)治理特征的相關(guān)背景，通過對個案調(diào)研，從理論和實踐視角對四川“量服”模式展開深入研究，分析其新公共服務(wù)體系的內(nèi)在機理。研究發(fā)現(xiàn)，這個機理以精準(zhǔn)需求的供給體系和自下而上的反饋機制為核心，激發(fā)了殘疾人的內(nèi)生性與主體性，并輔以基層細(xì)織結(jié)構(gòu)變革為制度保障，信息平臺為技術(shù)支撐，橫向部門間協(xié)同為根本手段，立體化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)為外在壓力，建構(gòu)了多元互動的殘疾人事務(wù)治理機制。最后借鑒“量服”經(jīng)驗，提供孜進我國殘疾人事務(wù)治理能力的對策建議及路徑選擇。

關(guān)鍵詞 新公共服務(wù)量 服殘疾人服務(wù) 供給精準(zhǔn)需求 治理現(xiàn)代化

殘疾人事務(wù)治理是一項關(guān)乎國家文明進步和社會民生建設(shè)的重要工程。作為社會的弱勢群體，殘疾人普遍因身體缺陷而無法參與正常工作以獲取穩(wěn)定收入。政府作為公共治理主體，有責(zé)任通過建立完善的公共服務(wù)機制實現(xiàn)殘疾人事務(wù)治理能力現(xiàn)代化，回應(yīng)殘疾人的多樣化需求。在新公共服務(wù)理論框架[，傳統(tǒng)以行政為主導(dǎo)的傳統(tǒng)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)帶來資源配置低效、福利依賴、精準(zhǔn)需求缺失以及橫向協(xié)同弱化等后果，因此強化以精準(zhǔn)需求為核心、公民權(quán)利為主體的公共服務(wù)供給意識將是我國下一階段實現(xiàn)殘疾人事務(wù)治理現(xiàn)代化的重點。新公共服務(wù)在殘疾人事務(wù)中的應(yīng)用強調(diào)縱向權(quán)力下放和橫向力量整合，激發(fā)基層組織的主體性與殘疾人的內(nèi)生性，并從制度上配套殘疾人事務(wù)治理的要求。新公共服務(wù)在殘疾人事務(wù)治理中的探索無疑將躍月殘疾人的生活水平，激勵殘疾人的意志品質(zhì)。

在全國的殘聯(lián)系統(tǒng)范圍內(nèi)新公共服務(wù)的理論思想已有了初步探索。四川省作為西部人口大省，其殘疾人數(shù)已達254萬。面對種類紛繁、數(shù)量龐雜的弱勢群體，如何建立完善的殘疾人服務(wù)體系、保障殘疾人的精準(zhǔn)需求是四川殘聯(lián)工作的內(nèi)生動力。2011年四川省殘聯(lián)在全省推廣“量服”模式，這與新公共服務(wù)框架下對殘疾人事務(wù)治理的要求不謀而合。所謂“量服”模式的核心是以服務(wù)為導(dǎo)向，通過建立與個體的緊密關(guān)聯(lián)，形成精準(zhǔn)化和差異化的公共服務(wù)供給機制。歷經(jīng)七年的推廣和建設(shè)，“量服”在理論指導(dǎo)下不僅牢固“精準(zhǔn)需求”的核心意識，亦已構(gòu)建組織結(jié)構(gòu)合理、信息手段支撐、部門協(xié)同參與、監(jiān)督體系完善的綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。中國的政治體制決定了政府具有強大的資源配置能力，作為國家的權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)，政府應(yīng)當(dāng)借助其不可替代的權(quán)力優(yōu)勢與政策優(yōu)勢，保障殘疾人的各項政策和需求得以貫徹實施。而基于殘疾人事業(yè)的公益性與多樣性，目前我國政府的公共服務(wù)供給機制與現(xiàn)實的先進要求存在偏差，責(zé)任缺失現(xiàn)象普遍?！傲糠钡膶嵺`經(jīng)驗，不僅是基于本地區(qū)殘疾人事務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的探索，對全國的基層殘疾人治理都具有普適性和借鑒性。各地可根據(jù)實際從“量服”模式的新公共服務(wù)理念中尋找改革的契機，以探求殘疾人事務(wù)治理能力現(xiàn)代化之道。

一、理論背景及應(yīng)用拓展

（一）新公共服務(wù)理論基礎(chǔ)

從理論傳承的視角來看，以Denhardt為代表建立的新公共服務(wù)理論是在新公共管理的理論框架的基礎(chǔ)上發(fā)展和完善的理論。在新公共管理理論框架下，政府應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)公共行政模式下“劃槳”的角色，嘗試承擔(dān)起“掌舵”的責(zé)任。其核心是引入市場競爭機制，通過市場力量進行政府變革。但在具體實踐中，新公共管理理論的弊端逐漸凸顯：Frederickson指出過分的強調(diào)市場力量和結(jié)果導(dǎo)向會導(dǎo)致對規(guī)則的漠視，最終可能會帶來因權(quán)力濫用而產(chǎn)生的惡果。在新公共服務(wù)理論框架下，公民是公共管理的中心，政府的第一要務(wù)是“服務(wù)”而非“掌舵”。公共政策的決定和施行是多方參與、協(xié)同配合的結(jié)果。曾保根等在新公共服務(wù)理論基礎(chǔ)之上提出了民主公民權(quán)理論，公共管理者應(yīng)當(dāng)尋求更積極的回應(yīng)，以對等地提高公民的信任度，強化“公民權(quán)”地位。同時公民權(quán)的觀點某種程度上是一種可以使政府和公民致的“粘合劑”，共享合作帶來的效力。

（二）殘聯(lián)職能轉(zhuǎn)變相關(guān)理論背景

職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新是殘疾人事務(wù)治理中新公共服務(wù)理論應(yīng)用的兩個主要視角。對政府職能轉(zhuǎn)變的傳統(tǒng)理解是行政人員樹立的“公民主權(quán)”思想。然而依靠政府職能轉(zhuǎn)變的觀念存在一定局限，沒有制度創(chuàng)新為依托，則政府職能轉(zhuǎn)變會因外界因素的沖擊而進程滯緩。要從傳統(tǒng)政府治理模式實現(xiàn)跨越，制度創(chuàng)新是政府職能轉(zhuǎn)變的根本前提和有益補充。

維護弱勢群體利益是公共治理的責(zé)任，政府在殘疾人公共服務(wù)機制網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位。然而殘疾人并不能成為政府權(quán)益保障中的被動接受人，葛忠明等從內(nèi)外因的二分法出發(fā)，認(rèn)為殘疾人的權(quán)益維護需要主動力量參與，而不能成為權(quán)益保障的“局外人”。提供公共服務(wù)是政府的職能，但政府不應(yīng)把殘疾人群體當(dāng)作“顧客”來看待，而應(yīng)該廣泛吸納殘疾人參與，強調(diào)“公民權(quán)利”和“公民本位”。殘疾人保障中的“公民本位”強調(diào)政府角色和功能的轉(zhuǎn)變，從機械管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織與協(xié)調(diào)者，為社會各方參與，公民表達訴求建立環(huán)境。它實質(zhì)上改變了公共決策的路徑方向，以公民需求導(dǎo)向作為共公共政策決策的源頭?；诖耍S琳等提出政府借助公共權(quán)力地位，建立涵蓋政策支持、社會服務(wù)、物質(zhì)保障的一體化公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是殘疾人保障事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。殘疾人社會保障體系應(yīng)在政府、社會、公民的“三位一體”框架下構(gòu)建。

（三）殘聯(lián)制度創(chuàng)新相關(guān)理論背景

在以公民需求導(dǎo)向為核心的公共服務(wù)供給機制的轉(zhuǎn)變中，政府職能屬性變革是全方位制度創(chuàng)新下的產(chǎn)物。制度創(chuàng)新的內(nèi)容涵蓋組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、監(jiān)督方式創(chuàng)新與政府流程再造。組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新在西方概念中已擁有一定的實踐成就。與國內(nèi)相異，關(guān)于殘疾人組織西方雖沒有明確的定義，但各式獨立的民間組織卻以各種形式提供公共服務(wù)，在社會上具有崇高地位。美國、瑞典、日本等三國是世界范圍內(nèi)殘疾人福利保障的典范，楊立雄從組織結(jié)構(gòu)層面詳述了以上三國在服務(wù)傳遞中的創(chuàng)新：殘疾人公共服務(wù)主要來源并非源于政府資源配置，而是具有公益性質(zhì)的組織機構(gòu)。制度創(chuàng)新還與監(jiān)督方式密切相關(guān)，監(jiān)督是公民保障自身合法權(quán)利，防范政府失職的重要手段。殘疾人若要成為公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的核心，平等參與利益訴求表達的渠道，完善有效的監(jiān)督體系，是促進公共服務(wù)資源配置高效化的必要手段。流程再造的重點則是完善電子政務(wù)推廣，石懷成等提出以政府機構(gòu)為中心的做法已經(jīng)制約了政府生產(chǎn)力的提高，限制了為公共服務(wù)的能力。在殘疾人社會保障體系和公共服務(wù)體系的建設(shè)過程中，建設(shè)以“殘疾人為中心”為理念的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，將豐富需求反饋的渠道與體系構(gòu)建。