縣級現(xiàn)代預(yù)算管理制度研究

劉化秀

[摘 要]財政預(yù)算作為政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的一種工具，已成為對政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行控制、監(jiān)督以及績效評價的重要手段，隨著全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，以及中央八項規(guī)定的出臺落實，如何優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高預(yù)算管理的科學(xué)性、公正性、準(zhǔn)確性、完整性、績效性，成為縣級預(yù)算改革面臨的新課題。文章以此為背景，結(jié)合財政學(xué)等相關(guān)基礎(chǔ)理論，對縣級建立現(xiàn)代預(yù)算管理機(jī)制進(jìn)行了研究，以期提供有益借鑒。

[關(guān)鍵詞]縣級財政；政府經(jīng)濟(jì)行為；預(yù)算改革

2014年縣級預(yù)算管理制度改革試點正式啟動，這一創(chuàng)新性的重大舉措，對于縣一級改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善基層政府治理體系、提升縣域財政管理水平、建立現(xiàn)代財政制度，可謂意義重大、影響深遠(yuǎn)。作為縣一級來說，應(yīng)按照“先易后難、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施”的原則，抓緊出臺配套改革方案，細(xì)化分解改革任務(wù)，從建立完善工作機(jī)制入手，全面推進(jìn)改革工作。

1 創(chuàng)新預(yù)算編制模式，建立科學(xué)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)，也是提升預(yù)算綜合統(tǒng)籌能力的基礎(chǔ)，應(yīng)根據(jù)改革要求，切實做好“五個結(jié)合”：

一是與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金相結(jié)合。將部門結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金全部收回財政總預(yù)算，新增項目預(yù)算優(yōu)先從結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金中安排；強(qiáng)化源頭控制，完整編制部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金收支計劃，并根據(jù)部門歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，相應(yīng)調(diào)整部門預(yù)算，建立起存量資金與預(yù)算安排相結(jié)合的長效機(jī)制。對部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進(jìn)行清理回收，統(tǒng)籌用于新增項目和民生保障支出，同時下年壓減結(jié)余部門的預(yù)算項目支出。

二是與績效評價相結(jié)合。樹立“講績效、重績效、用績效”“花錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算管理理念，強(qiáng)化部門預(yù)算績效評價在年度預(yù)算安排中的應(yīng)用，對預(yù)算資金支出過程及時進(jìn)行績效跟蹤，對績效目標(biāo)優(yōu)良的項目，年度預(yù)算優(yōu)先考慮，一般項目適度考慮，差的項目不予考慮[1]。

三是與國有資產(chǎn)管理相結(jié)合。出臺行政事業(yè)單位部分通用資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)，對車輛、辦公設(shè)備、辦公軟件等設(shè)備，制定分檔采購標(biāo)準(zhǔn)，實行最高單價標(biāo)準(zhǔn)控制、最高實物量限額標(biāo)準(zhǔn)控制和最低使用年限控制。制定資產(chǎn)配置計劃，嚴(yán)禁部門超限額申報采購預(yù)算；摸清行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)量和出租出借情況，將出租出借收入納入預(yù)算統(tǒng)籌管理，提高政府收入預(yù)算編制的完整性。

四是與投資評審相結(jié)合。發(fā)揮評審對預(yù)算編制的前置把關(guān)作用，堅持“先評審、后預(yù)算”，對各預(yù)算單位年度建設(shè)投資類預(yù)算項目，應(yīng)由財政投資評審中心負(fù)責(zé)審核把關(guān)，作為預(yù)算編制的依據(jù)；要加強(qiáng)工程的跟蹤評審質(zhì)量，實施全過程參與，同時加強(qiáng)規(guī)范審價中介機(jī)構(gòu)的管理。

五是與監(jiān)督檢查相結(jié)合。應(yīng)將財政監(jiān)督檢查報告，作為預(yù)算單位下年度項目支出預(yù)算編制的重要參考依據(jù)，同步強(qiáng)化財政監(jiān)督結(jié)果反饋應(yīng)用機(jī)制，提高監(jiān)督結(jié)果的執(zhí)行力與嚴(yán)肅性，通過調(diào)整資金投向、壓縮補(bǔ)助額度、取消預(yù)算安排等措施，規(guī)范項目支出，提升預(yù)算管理水平。

2 強(qiáng)化預(yù)決算公開，建立預(yù)算管理透明機(jī)制

公開透明是預(yù)算管理的重要保障，在推進(jìn)預(yù)算管理改革過程中，要創(chuàng)新公開形式，拓寬監(jiān)督渠道。

一是加強(qiáng)預(yù)決算制度建設(shè)。在原部門公開方案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容，全面推進(jìn)政府及部門預(yù)決算、國有資產(chǎn)信息等方面的信息公開工作，建立全面、規(guī)范、高效的預(yù)算公開體系。在明確各預(yù)算部門和區(qū)鎮(zhèn)公開主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化財政部門的監(jiān)督指導(dǎo)，可以在政府網(wǎng)站設(shè)定預(yù)決算公開專欄，實現(xiàn)集中統(tǒng)一長期公開，通過合理分類，方便公眾查詢和了解。

二是突出預(yù)決算公開的及時性。嚴(yán)格按照《預(yù)算法》要求，在人代會批準(zhǔn)后，將政府預(yù)決算按規(guī)定向社會公開，并及時批復(fù)本級各部門的預(yù)決算。按照“同步推進(jìn)、一竿子到底、不留死角”的思路，將包括“三公”在內(nèi)的預(yù)算公開延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，實現(xiàn)部門、區(qū)鎮(zhèn)預(yù)算同步公開。

三是突出預(yù)決算公開完整性。除涉密信息外，可將政府預(yù)決算以及使用財政資金的部門（單位）預(yù)決算等信息全部進(jìn)行公開，包括政府一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保險基金預(yù)算，經(jīng)本級人代會或人大常委會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況、決算的報告及報表，以及本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行情況和舉借債務(wù)情況，還包括部門（單位）的財政撥款和非財政撥款，本部門職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、一般公共預(yù)算收支情況、政府性基金收支情況、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)情況等，同時還可以將部門政府采購貨物、工程、服務(wù)的總體情況，以及支持中小企業(yè)等政府采購政策的落實情況一并公開。

四是強(qiáng)化預(yù)決算公開細(xì)化程度。政府預(yù)決算和部門預(yù)決算全部公開到支出功能分類項級科目，按規(guī)定公開到經(jīng)濟(jì)分類科目。政府預(yù)決算同時公開稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付情況，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算全部按具體項目公開。部門預(yù)決算要對“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因進(jìn)行詳細(xì)說明，特別是對因公出國（境）團(tuán)組數(shù)及人數(shù)，公務(wù)用車購置及保有量，國內(nèi)公務(wù)接待批次、人數(shù)等情況應(yīng)明細(xì)說明。

五是強(qiáng)化公開管理。將預(yù)決算公開情況納入部門預(yù)算績效管理綜合評價，每季度通報預(yù)算單位公開情況，每半年就公開情況向預(yù)算單位進(jìn)行反饋。同時，要加大信息宣傳公開力度，對預(yù)算管理、重點項目及財政獎補(bǔ)等重要政策，通過財政門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博、編印宣傳冊等方式向社會公開。既能保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，逐步樹立“陽光政府”形象，也可以對政府和部門形成“倒逼”，使預(yù)算編制更加完善，財政支出更加規(guī)范和精簡高效。

3 加強(qiáng)績效考核評價，建立高效的財政資金使用機(jī)制

改革是手段，提升財政管理效率才是目的，要樹立財政“大績效”理念，堅持效率和效益導(dǎo)向，堅持“三個突出”，全面實施部門預(yù)算績效管理綜合評價。一是突出評價范圍的全覆蓋性。嚴(yán)格落實預(yù)算部門支出責(zé)任，將評價范圍定為所有使用財政資金的本級各預(yù)算單位。二是突出評價指標(biāo)的共性和可量化性。對績效評價指標(biāo)的設(shè)計，應(yīng)涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)管理、預(yù)決算公開和預(yù)算管理創(chuàng)新等共性方面，以及提請用款計劃、現(xiàn)金支付管理、公務(wù)卡支付管理等細(xì)化指標(biāo)體系，確?？冃гu價的精準(zhǔn)公平和可操作性。三是突出評價結(jié)果的可應(yīng)用性。建立評價獎懲激勵機(jī)制，從部門預(yù)算安排公用經(jīng)費(fèi)中拿出一定比例，根據(jù)綜合評價的優(yōu)劣情況，給予激勵性獎勵或懲戒性資金回收，并根據(jù)單項評價結(jié)果對下年度預(yù)算安排做適當(dāng)調(diào)整，進(jìn)一步提高部門對預(yù)算管理的重視程度和預(yù)算管理水平。

4 深化公務(wù)倉監(jiān)管，建立規(guī)范的國有資產(chǎn)管理機(jī)制

國有資產(chǎn)是縣級預(yù)算管理的重點，要堅持資源整合與規(guī)范管理并重，全面推進(jìn)國資規(guī)范化管理。

一是整合國有資產(chǎn)資源，集中統(tǒng)一管理。將行政事業(yè)單位的閑置資產(chǎn)、報廢資產(chǎn)、超標(biāo)和超配（編）資產(chǎn)、更新資產(chǎn)和經(jīng)批準(zhǔn)舉辦的大型節(jié)慶和會議、文體和展覽等活動購置或接受捐贈可循環(huán)使用的資產(chǎn)，全部納入公務(wù)倉集中統(tǒng)一管理?？h級財政要設(shè)立專門的存儲倉庫，建立固定資產(chǎn)實物賬卡管理制度，準(zhǔn)確反映倉儲物資的原值、增減變動及變價收入情況，實行分類管理，專庫存放、專人保管、專戶管理，做到帳實相符。

二是加強(qiáng)資產(chǎn)統(tǒng)籌調(diào)配，提高使用效益。部門、單位提出資產(chǎn)購置申請時，要優(yōu)先從公務(wù)倉中調(diào)劑使用。臨時機(jī)構(gòu)或市級大型節(jié)慶和會議、文體及展覽等活動涉及購置資產(chǎn)時，相關(guān)單位應(yīng)首先從公務(wù)倉中借用相應(yīng)物品并按時歸還，公務(wù)倉不足安排的，再按原資金渠道購置。通過資產(chǎn)循環(huán)使用、調(diào)劑余缺，讓“存量”資產(chǎn)產(chǎn)生“增量”效益，解決資產(chǎn)閑置浪費(fèi)和重復(fù)購置的問題[2]。

三是規(guī)范資產(chǎn)處置，增加資產(chǎn)收益。對不需用的資產(chǎn)，由中介機(jī)構(gòu)評估后，面向社會公開拍賣、招租。公務(wù)倉面向社會轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的，需提交對外轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)清單、資產(chǎn)處置方案，經(jīng)中介機(jī)構(gòu)評估后，進(jìn)行公開拍賣。對短期閑置的倉儲資產(chǎn)、零星房屋建筑物，經(jīng)縣級國資部門批準(zhǔn)后，面向社會公開招租。公務(wù)倉處置資產(chǎn)取得的收入，應(yīng)扣除相關(guān)稅費(fèi)后全額上繳國庫，增加財政收入和政府收益。監(jiān)察、審計、國資等部門，每年應(yīng)聯(lián)合督查公務(wù)倉運(yùn)行情況，對違反規(guī)定擅自處置資產(chǎn)的嚴(yán)肅問責(zé)，確保資產(chǎn)完整、安全。

5 化“存量”為“增量”，建立高效的財政資金使用機(jī)制

以強(qiáng)化財政監(jiān)管職能為重點，從加強(qiáng)財政預(yù)算執(zhí)行管理、清理財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和往來款、合理調(diào)度財政間歇資金運(yùn)作等方面入手，減少資金沉淀，盤活存量財政資金，并將資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等重點領(lǐng)域。

一是嚴(yán)格把關(guān)抓好存量資金回收。按照“逐筆核實、劃分類別、分類管理、依規(guī)處理”原則，全面排查分析部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，將結(jié)轉(zhuǎn)兩年及以上的資金全部收回財政總預(yù)算統(tǒng)籌安排；結(jié)轉(zhuǎn)不足兩年的資金加快執(zhí)行進(jìn)度，不需按原用途使用或項目完成形成的凈結(jié)余，及時收回本級財政[3]。

二是強(qiáng)化預(yù)算編制源頭約束。對部門需繼續(xù)安排的項目資金，及時編制以前年度未撥款項目支出預(yù)算表，作為新設(shè)預(yù)算項目申報安排；對部門需繼續(xù)使用的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，詳細(xì)編制結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金支出預(yù)算表，納入下年預(yù)算管理，年度預(yù)算執(zhí)行中部門必須嚴(yán)格按照預(yù)算中確定的項目安排使用資金，從源頭上控制結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模，逐步消除存量。

三是建立存量資金與預(yù)算安排相結(jié)合的長效機(jī)制。將部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模作為預(yù)算編制的重要依據(jù)，對整體支出進(jìn)度慢、存量資金規(guī)模較大的部門，原則上不再安排項目資金增量。對財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)占當(dāng)年財政撥款預(yù)算超過一定比例的部門，相應(yīng)核減其公用經(jīng)費(fèi)或項目支出規(guī)模，嚴(yán)格控制增量。

6 創(chuàng)新理財模式，建立規(guī)范的國庫集中支付機(jī)制

縣級財政部門依法理財，要以深化財政改革為動力，以建立公共財政為核心，推進(jìn)財政體制、機(jī)制和管理方式創(chuàng)新，努力實現(xiàn)“靠人理財”向“靠機(jī)制理財”轉(zhuǎn)變。

一是加快推進(jìn)國庫管理制度改革。深化國庫集中支付改革，將所有預(yù)算單位全部財政資金納入國庫集中支付范圍，覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算。加大公務(wù)卡推廣使用力度，倡導(dǎo)公務(wù)卡結(jié)算，對預(yù)算單位大額提現(xiàn)、同名賬戶轉(zhuǎn)賬等業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)控攔截。規(guī)范支出管理，拓展“支付包”業(yè)務(wù)，優(yōu)化支付流程，簡化支付手續(xù)，提高支付效率[4]。同時，還應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算單位的現(xiàn)金以及同名賬戶轉(zhuǎn)賬攔截，規(guī)范預(yù)算單位財務(wù)支出行為。

二是加快財政信息化改革。在財政部門、預(yù)算單位、銀行之間建立高效的信息傳遞途徑，借助于網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實現(xiàn)信息實時傳遞，并進(jìn)而實現(xiàn)有效監(jiān)督與控制[5]。完善預(yù)算單位賬戶數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)賬戶日常監(jiān)管，從嚴(yán)控制新增賬戶的審批；完善動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，拓展違規(guī)支付行為監(jiān)控重點，增加預(yù)算執(zhí)行的約束力，加快推進(jìn)基層數(shù)字化平臺，全面實現(xiàn)鎮(zhèn)街財政數(shù)字化管理。

三是推進(jìn)政府綜合財務(wù)報告制度。制定詳細(xì)實施方案，對編制各階段工作進(jìn)度進(jìn)行細(xì)化，及時匯總一手財務(wù)數(shù)據(jù)，同時積極擴(kuò)大試編范圍，通過組織培訓(xùn)，將更多部門單位納入試編范圍，逐步實現(xiàn)財務(wù)報告制度全覆蓋，促進(jìn)基層財政規(guī)范化、現(xiàn)代化管理。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 黃菱.深化廣西縣級部門預(yù)算改革的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012 （41） ：13-18.

[4] 徐鵬.縣級現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革新思路[J].預(yù)算管理與會計，2017 （9）：55-56.

[5] 羅燕華.進(jìn)一步完善我國國庫集中支付體系的思考[J].中國外資，2013（5）：11-13.