城鎮(zhèn)化背景下的城市財政結構比較研究

施雨

摘 要：城市財政在城鎮(zhèn)化過程中起到了引導的作用，也體現(xiàn)了政府職能的轉變。比較2007-2014上海和重慶的城市財政結構的特點，研究發(fā)現(xiàn)上海城鎮(zhèn)化水平高，財政收入主要來源于稅收收入貢獻，財政支出支持科學技術水平的提高和社會生活的保障，而重慶的財政收入對于土地財政的依賴較大，城市財政支出主要用于城鎮(zhèn)化中期的基礎設施和經濟建設。這樣的財政結構差異，源于處于城鎮(zhèn)化和經濟發(fā)展的不同時期，也與城市自身的資源稟賦有關。

關鍵詞：財政結構；土地財政；產業(yè)結構；城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F23 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.24.044

1 前言

改革開放以來，中國經歷了經濟轉軌、高速城鎮(zhèn)化，經濟增長和城鎮(zhèn)化的本質一致，制度有效性和資源稟賦是影響其發(fā)展的重要因素（陳旭和趙民，2016）。目前我國發(fā)展進入新常態(tài)，但對于經濟增長和城鎮(zhèn)化的需求不會改變。城市政府職能是滿足城市社會的共同需要，保證城市社會、經濟和環(huán)境持續(xù)有效發(fā)展，而城市財政是為實現(xiàn)政府職能服務的，其職能范圍隨著政府職能轉變而轉變（董利民，2011）。財政是政府推進城鎮(zhèn)化的重要手段，也是城鎮(zhèn)化推進途徑的物質基礎、體制保障與監(jiān)管手段（孫德超和周冰玉，2014）。中國的財稅體系在此期間經歷了重要的改革，對城市財政產生了深遠的影響，開啟了土地財政的大門（段國旭，2009）。城鎮(zhèn)化與財政收支存在協(xié)同關系（余紅艷，2008），中國城鎮(zhèn)化迅速，但發(fā)展過程中城鎮(zhèn)化水平存在明顯的空間差異，呈現(xiàn)出“東高西低”的格局（秦佳和李建民，2013），所以中國城市財政的時空差異也是值得探討的話題。本研究分別選取東部和西部具有代表性的城市—上海和重慶，對比研究城市財政收支結構，并分析其與城鎮(zhèn)化、經濟結構的關系，試圖為未來的城市發(fā)展及財政結構優(yōu)化提供依據(jù)。

2 研究區(qū)域與方法

2.1 研究區(qū)域

上海、重慶是我國的兩個直轄市，分別位于中國的東南沿海以及西南地區(qū)（圖1），具有經濟發(fā)展快、市場化程度高的特點。上海地處長江入?？冢菄抑行某鞘?、首批沿海開放城市，是中國重要的經濟、交通、科技、工業(yè)、金融、會展和航運中心，也是中國大陸首個自貿區(qū)所在地；重慶是中國中西部唯一直轄市，也是面積最大的直轄市，農業(yè)資源豐富，工業(yè)發(fā)達，是中國西部的重要金融中心。但兩個城市地理位置不同，城鎮(zhèn)化進程不同，產業(yè)結構以及發(fā)展模式也存在差異，可能具有不同的財政結構。

2.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于中國國家統(tǒng)計局網站（來源）主要城市的年度數(shù)據(jù)、《上海統(tǒng)計年鑒》、《重慶統(tǒng)計年鑒》，考慮到統(tǒng)計口徑時間差異以及部分數(shù)據(jù)缺失，分別選取上海市、重慶市2007-2014年的GDP數(shù)據(jù)、財政收入、財政支出數(shù)據(jù)進行分析。財政收入（一般預算收入）分為稅收收入和非稅收收入，稅收收入又可根據(jù)《中國政府間財政關系圖解》分為中央地方共享收入和地方固定收入（資源稅由于來源不明無法判斷，且份額較小，在本文不考慮）。財政支出根據(jù)政府職能結構分為行政支出、科教文衛(wèi)支出、經濟建設支出、社會保障支出。土地財政數(shù)據(jù)來源于2007-2014年的《中國國土資源年鑒》。

3 研究結果

3.1 公共財政收入與支出結構比較

3.1.1 財政收入結構

城市財政的收入分為預算內收入以及預算外收入，其中預算內收入又可分為稅收收入和非稅收收入，稅收收入按照是否需要上交中央政府分為共享稅收和地方固定收入。

（1） 一般預算收入構成。

從2007-2014年，兩市的財政收入都呈增加趨勢，其中上海財政預算收入明顯高于重慶（圖2）。2007年上海財政預算收入是重慶的4.69倍，而在2014年為2.39倍，說明2007-2014年期間，兩個城市的財政收入差距在減小。同時，從稅收收入占一般預算收入的比重來看，上海的稅收收入占比達到90%以上，2007-2014，上海稅收收入占比由95.23%下降到92.01%。而重慶稅收收入占比低于上海，在60%左右上下波動，變化不大。

（2）稅收收入及非稅收收入構成。

稅收收入也可以劃分為與共享收入和地方固定收入（圖3）。共享稅收包括增值稅、企業(yè)、個人所得稅以及資源稅（海洋石油資源稅為中央收入），上海的共享收入與地方固定收入幾乎持平。而重慶的地方固定收入占比約70%，從2007年至2014年呈增長趨勢。

從稅收結構來看，2012年后上海的稅收結構發(fā)生了變化，營業(yè)稅份額下降、增值稅比例上升（圖4a）。2012年上海開展營業(yè)稅改征增值稅試點，對于稅收結構具有調整作用，也導致了共享收入比例的提高（圖3）。重慶的營業(yè)稅占比高于上海，但也有下降的趨勢，兩個直轄市的土地增值稅都呈持續(xù)上升狀態(tài)，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化中土地和房地產市場對稅收的貢獻增大。從非稅收收入結構（圖4c，4d）可看出，上海及重慶的行政事業(yè)性消費收入占比較大，但有下降趨勢，同時國有資源（資產）有償使用收入比例不斷上升。

3.1.2 財政支出結構比較

本研究中，城市財政支出按照政府職能劃分為科教文衛(wèi)支出、經濟建設支出、社會保障支出、行政管理支出。從圖5可看出，上海、重慶的財政支出結構中社會保障支出占比最大，體現(xiàn)了政府的社會服務職能。上海的科教文衛(wèi)事業(yè)投入比例大于重慶，從23.90%增長至26.59%，增幅較大，而重慶增長了0.9%，增幅較小?？平涛男l(wèi)投入中，兩個城市教育投入占比相近，但上海的科學技術投入比例高于重慶。經濟建設方面，由于2007-2010年缺乏資源投資數(shù)據(jù)，2011年占比的突然增加原因可能為統(tǒng)計誤差。兩個市的行政管理支出都有所下降，其中重慶的下降幅度更大，體現(xiàn)了行政效率的提高和反腐倡廉的成果。

3.2 土地財政分析

3.2.1 土地出讓情況比較

從圖6可看出，重慶的土地出讓面積大于上海，但是單位面積成交價格較低。重慶市的土地出讓面積在2008-2013年持續(xù)上升，而上海的土地出讓面積整體呈波動下降趨勢。用單位面積成交價衡量，2007年上海平均成交額為17百萬/公頃，而重慶為6百萬/公頃。2007-2013年，重慶和上海的單位面積土地成交價格持續(xù)上升，其中上海的增加速率較高。

3.2.2 與土地相關的稅收財政

當前我國土地房產稅收體系中，與土地直接相關的有：城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅，房產稅間接相關，也納入考慮（顧純俊，2012），這五種稅收都屬于地方固定收入。2007-2014年，重慶和上海的土地相關的稅收收入不斷上升，至2014年上海土地相關的稅收收入占地方固定收入的33.16%，重慶達到40.14%（圖7）。雖然上海土地相關的稅收收入總量高于重慶，但是在地方固定收入中占比較低。

4 討論

4.1 土地財政與稅收財政的關系

有學者將土地財政分為狹義和廣義，狹義的土地財政指政府通過買賣使用權獲得土地出讓金，分稅制改革以來，土地出讓金收入已經成為地方政府重要的財政收入來源，屬于預算外收入（杜雪君等，2009）。廣義的土地財政不僅僅包含土地出讓金，還包括政府出讓土地帶來的直接或者間接的稅收收入提高、低價吸引投資，帶動當?shù)亟洕l(fā)展等（許鳳麗，2011）。

本文討論的土地財政的是廣義的土地財政。通過分析，我們可以看出稅收是兩個城市主要財政收入來源，同時上海、重慶與土地相關的稅收收入占總稅收收入的比例不斷上漲，重慶土地財政與稅收收入有著更明顯的協(xié)同關系，可以認為其對于土地財政更加依賴。中國的土地財政發(fā)展源于1994年分稅制的實施，使得稅收收入大部分被中央財政收入，造成了當?shù)卣斦罩Р黄胶?，政府財權與事權的不匹配，政績考核壓力使得政府官員不得不獲得預算外收入來進行城市建設，中國土地雙軌制、政府對于土地供給的壟斷為政府這種行為提供了便利（劉紅梅等，2008；許鳳麗，2011；張青和胡凱，2009）。土地財政短期內可以拉動經濟增長，直接或者間接的帶動政府稅收收入的增長，但不是長久發(fā)展之計。

4.2 財政收支結構與產業(yè)結構的關系

由圖8可看出，我們發(fā)現(xiàn)上海第三產業(yè)發(fā)展迅速，在2014年占比達到了64.82%，占據(jù)主導地位，其次為第二產業(yè)，第一產業(yè)占比微乎其微。重慶產業(yè)結構以第二產業(yè)為主導，其次為第三產業(yè)，第一產業(yè)雖然占比最小，但仍然高于上海。但從2011年開始，重慶的產業(yè)結構中第二產業(yè)比例下降，第三產業(yè)增長到與第二產業(yè)持平，而第一產業(yè)比重不斷下降。

重慶市農業(yè)資源豐富，但是農業(yè)對財政的收入貢獻較低，同時豐富的農業(yè)資源也為政府發(fā)展土地財政帶來條件，相關研究顯示政府有用城鎮(zhèn)化補貼工業(yè)化的行為，即為了經濟發(fā)展低價提供土地給工業(yè)企業(yè)，吸引外資等（顧純俊，2012）。重慶第二產業(yè)占比高、土地出讓面積大、土地出讓價格低，就有可能是這種情況，而上海的產業(yè)結構向以第三產業(yè)為主轉型，對土地財政的依賴減少。

財政支出中，上海的科教文衛(wèi)事業(yè)投入比例大于重慶，尤其是科學技術投入。重慶在經濟建設方面及農業(yè)投入大于上海，可以體現(xiàn)了重慶與上海的不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段以及自然資源稟賦。政府的財政支出結構體現(xiàn)政府職能轉變（孫德超和周冰玉，2014），重慶對于農業(yè)支出的減少，說明政府對于經濟增長的需求大于對農業(yè)發(fā)展的關注。

4.3 財政收支結構與城鎮(zhèn)化的關系

從人口城鎮(zhèn)化的指標來看，上海市的城鎮(zhèn)化水平總體高于重慶，城鎮(zhèn)化速率放緩，而重慶城鎮(zhèn)化速率較快（圖9）。

城市產生和發(fā)展的初期，城鎮(zhèn)化水平較低，城市財政的規(guī)模也有限，承擔的事權也相應地少一些。在城市發(fā)展中期階段，城市人口的增加、工業(yè)化程度提高，帶來了經濟增長和財政收入的增加，財政支出也會用于刺激經濟發(fā)展，同時城市發(fā)展對于公共產品和服務有了更高的要求。進入平穩(wěn)階段后，城市運行層次的公共產品需求相對穩(wěn)定，而對文化和娛樂設施、產品和服務等城市服務方面的需求有所提升（許夢博，2006）。重慶正處于城市發(fā)展中期，發(fā)展需要城市財政的支持，財政功能以經濟建設為主，所以產生了對土地財政的依賴，同時城鎮(zhèn)化過程對于土地的需求，進一步推動了土地財政的擴大。而上海城鎮(zhèn)化趨于平穩(wěn)，各項指標變化都不大，財政支出更多的投入科教文衛(wèi)、社會保障方面，由于土地資源緊張，地價高昂，更多的城鎮(zhèn)化發(fā)展將基于存量，財政收入也將源于第三產業(yè)。

城鎮(zhèn)化的核心要素是經濟結構，新型城鎮(zhèn)化背景下，財政應引導地方政府以當?shù)禺a業(yè)發(fā)展為基礎，綜合考慮資源和環(huán)境的約束，按照經濟和社會協(xié)調發(fā)展的要求，控制城鎮(zhèn)化建設的步伐，而不是單純依靠城鎮(zhèn)化的需求來調節(jié)財政結構。

5 結論

在城市發(fā)展過程中，上海和重慶財政收支的總量不斷擴大，但是結構上存在差異。2007年至2014年，上海的財政收入高于重慶，上海財政收入以稅收收入為主，結構趨穩(wěn)，重慶財政收入中稅收收入占比相對較低且變化幅度大。財政支出方面，兩個城市的結構形態(tài)相似，但上海的科教文衛(wèi)投入占比高于重慶，重慶在經濟建設方面投入較大。重慶市的土地出讓總面積高于上海，并呈上升趨勢，上海的土地出讓呈減少趨勢，但是單位面積價格遠高于重慶。兩座城市在土地財政收入不斷上升，其中重慶對土地財政的依賴更大。

上海和重慶的財政結構差異，源于城鎮(zhèn)化和經濟發(fā)展的不同時期與城市自身的資源稟賦。上海城鎮(zhèn)化趨于平穩(wěn)，土地資源緊張，財政收入更多依賴第三產業(yè)，財政支出更多的追求城市服務功能。重慶正處于城市發(fā)展中期，自然資源稟賦良好，產業(yè)結構以第二產業(yè)為主，財政收入對土地和土地財政比較依賴，財政功能以經濟建設為主。

城鎮(zhèn)化的需求側刺激只能滿足短期內的快速發(fā)展，城市發(fā)展需要響應供給側改革的要求，進行合理的長期規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化背景下，地方政府應當以當?shù)禺a業(yè)發(fā)展為基礎，綜合考慮資源和環(huán)境的約束，利用財政結構來調節(jié)經濟結構和協(xié)調社會發(fā)展，科學合理的實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設。

參考文獻

[1]陳旭，趙民.經濟增長、城鎮(zhèn)化的機制及“新常態(tài)”下的轉型策略——理論解析與實證推論[J].城市規(guī)劃，2016，（01）：9-18.

[2]董利民.城市經濟學[M].北京：清華大學出版社，2011.

[3]杜雪君，黃忠華，吳次芳.中國土地財政與經濟增長——基于省際面板數(shù)據(jù)的分析[J].財貿經濟，2009，（01）：60-64.

[4]段國旭.城鎮(zhèn)化進程的財政動力研究——兼論城鎮(zhèn)化率與財政收入占GDP比重的關系[J].財政研究，2009，（01）：42-45.

[5]顧純俊.財政分權下地方政府“土地財政”規(guī)模估算及其成因分析[D].上海：復旦大學，2012：70.

[6]張青，胡凱.中國土地財政的起因與改革[J].財貿經濟，2009，（09）：77-81.

[7]劉紅梅，張志斌，王克強.我國土地財政收入研究綜述[J].開發(fā)研究，2008，（01）：141-144.

[8]秦佳，李建民.中國人口城鎮(zhèn)化的空間差異與影響因素[J].人口研究，2013，（2）：25-40.

[9]孫德超，周冰玉.促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的城市財政支出改革研究[J].城市發(fā)展研究，2014，21（2）：5-7.

[10]許鳳麗.財政分權對土地財政影響的實證分析[D].上海：復旦大學，2011：47.

[11]許夢博.城市財政支出的國際比較及啟示[J].理論探討，2006，（05）：92-94.

[12]余紅艷.城鎮(zhèn)化發(fā)展與財政政策相關關系的實證分析[J].統(tǒng)計教育，2008，（11）：60-64.