我國地方政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)研究

楊曦 張菁

摘要：隨著西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起帶來政府績效管理思想，我國政府也積極投身到創(chuàng)新治理的行列當(dāng)中來，對自身組織內(nèi)部的工作人員進(jìn)行全放位的考核評價(jià)。但在實(shí)踐過程中，沒有根據(jù)自身狀況照搬企業(yè)績效管理的結(jié)果導(dǎo)向型績效管理辦法，將組織績效與個(gè)人績效掛鉤，在績效指標(biāo)設(shè)計(jì)中僅注重結(jié)果，忽視了成本和效益，造成長時(shí)間的資源浪費(fèi)和民意反應(yīng)不佳的結(jié)果，滯后于我國十八大以來的提出的政府職能轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府公信力等總目標(biāo)。各級地方政府依然意識到轉(zhuǎn)變的重要性，但是在如何建立有效的評估體系方面依舊迷茫。

關(guān)鍵詞：政府績效管理；績效評估指標(biāo)；服務(wù)型政府

1前言

政府績效管理制度起源于西方新公共管理運(yùn)動(dòng)，是一種新型政府管理工具，借鑒企業(yè)推行結(jié)果導(dǎo)向的管理方式，其目的是為了提升政府的治理水平和治理能力，提高政府公平服務(wù)質(zhì)量和效率。西方發(fā)達(dá)國家政府深受其工業(yè)企業(yè)管理思想的影響，通過績效管理實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的合理化和提高服務(wù)質(zhì)量，形成了良好的效果。隨著政府績效管理在發(fā)達(dá)國家顯現(xiàn)出了在提高效率和民眾滿意度的顯著成效，各國紛紛積極探索一條符合自身國情的政府績效管理體制，并積極運(yùn)用法律手段將其固化。我國政府管理也在積極跟隨形勢，引入政府績效管理評估和考核機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)早在二十世紀(jì)末，我國地方政府已經(jīng)有超過三分之一的省份開始大力推行績效評估機(jī)制，并且在隨后的國務(wù)院等中央政府的支持下開展。黨的十八大提出“創(chuàng)新管理方式、推行政府績效管理、提高政府公信力和執(zhí)行力”，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出“完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系”，明確對政府管理改革提出了新要求，緊接著黨的十九大提出“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，為政府績效改革指明了方向。

然而在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，以結(jié)果為導(dǎo)向的政府績效管理體系存在諸多問題，由理論向?qū)嶋H轉(zhuǎn)化的過程中存在嚴(yán)重偏差，使得地方政府在進(jìn)行績效管理改革時(shí)陷入無序狀態(tài)，在為期二三十年的工作探索中得不到有效進(jìn)展，從政府績效評估指標(biāo)的內(nèi)容上看，不能夠很好地促進(jìn)政府公共服務(wù)水平的提高，達(dá)不到提高政府行政水平和能力的目的。

2我國地方政府績效評估指標(biāo)體系存在的問題

2.1評估指標(biāo)選篩過程難以保證結(jié)果準(zhǔn)確性

我國地方政府在近幾年的績效管理評估中，采用的是“體檢式”評估標(biāo)準(zhǔn)，評價(jià)每項(xiàng)工作的實(shí)際績效狀況，希望將評估滲透到組織工作的方方面面，其目的是以結(jié)果警示或獎(jiǎng)勵(lì)來評估組織的工作成果，尋找績效不佳的原因，促進(jìn)政府工作問責(zé)制的展開。但是面面俱到地考察可操作性太低，在沒有劃分各個(gè)考核指標(biāo)的層次、范圍等情況下，采取對評估指標(biāo)的內(nèi)容進(jìn)行篩選的方式?jīng)Q定績效評估內(nèi)容并對于評估結(jié)果的分析制定標(biāo)準(zhǔn)。從統(tǒng)計(jì)學(xué)理論的角度而言，篩選指標(biāo)是一種對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的樣本抽樣，帶有隨機(jī)性，并不能代表全部的政府工作內(nèi)容。指標(biāo)選擇過分歸一則會(huì)導(dǎo)致指標(biāo)過分集中于幾個(gè)方面，指標(biāo)選擇不具有代表性，容易造成其他方面的監(jiān)督缺失。指標(biāo)選擇歸一下，對于不同考核對象結(jié)果差異很大，且一旦內(nèi)容選取標(biāo)準(zhǔn)不夠明確就會(huì)導(dǎo)致指標(biāo)選擇帶有主觀色彩；指標(biāo)選擇過于松散，又不能體現(xiàn)出各級指標(biāo)的邏輯性，在后期進(jìn)行量化時(shí)，難以合理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)有效分配權(quán)重，造成評估結(jié)果嚴(yán)重脫離實(shí)際。篩選和抽樣樣本從理論上講是行之有效的科學(xué)途徑，但是這對實(shí)際管理者的專業(yè)性要求較高，而結(jié)果導(dǎo)向性的績效評估在對政府內(nèi)部管理實(shí)施時(shí)容易以局部代替政府行政的所有行為，一旦指標(biāo)選取錯(cuò)誤，或者比較偏、怪，那么結(jié)果則會(huì)過分偏離實(shí)際，借鑒意義不大。在現(xiàn)行的政府績效管理將組織績效與個(gè)人績效合并且與個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)、晉升等掛鉤的狀態(tài)下，績效評估結(jié)果直接導(dǎo)致政府工作人員工作的內(nèi)部認(rèn)可度和個(gè)人發(fā)展，不可疏忽。

2.2 評估指標(biāo)內(nèi)容具有片面性

新公共管理理論中指出政府績效考核應(yīng)從五個(gè)環(huán)節(jié)入手，即訴求、投入、生產(chǎn)、結(jié)果、效果，“結(jié)果環(huán)節(jié)”屬于顯性績效，其他幾個(gè)環(huán)節(jié)均為隱形績效，五個(gè)環(huán)節(jié)形成一個(gè)有機(jī)整體，缺一不可1。但在實(shí)際導(dǎo)向型績效管理過程中，往往以“結(jié)果”作為評判政府工作好壞的依據(jù)，僅僅評價(jià)了一個(gè)環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)評估缺失且監(jiān)督缺位現(xiàn)象嚴(yán)重2。具體表現(xiàn)分為兩點(diǎn)：潛在環(huán)節(jié)的評估缺失以及顯性環(huán)節(jié)評估內(nèi)容理解偏差，即訴求、投入、生產(chǎn)環(huán)節(jié)評估缺失，以結(jié)果代替效果環(huán)節(jié)，忽視效果的重要性。

績效評估需求環(huán)節(jié)，評價(jià)的指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)該包含民眾的期望、上級政府的期望等，才是政府進(jìn)行社會(huì)治理的最終目的，但是在實(shí)際工作中被忽略，使得政府工作沒有明顯提升人民滿意度。諸如環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等的長期目標(biāo)被短期可視性強(qiáng)的城市建設(shè)、GDP增長等目標(biāo)替代，反映出指標(biāo)體系在設(shè)計(jì)時(shí)，需求環(huán)節(jié)考慮不到位。投入環(huán)節(jié)主要是對既定需求需要投入的資源進(jìn)行的設(shè)定，這其中包括物質(zhì)資源和環(huán)境資源。投入環(huán)節(jié)的評估缺失，容易在導(dǎo)向型績效評價(jià)的背景下，造成由于追求政績，而忽略資源的投入量是否合理，資源利用率如何，造成資源的浪費(fèi)，阻礙可持續(xù)性發(fā)展。生產(chǎn)過程是產(chǎn)生績效的環(huán)節(jié)，并且產(chǎn)生大量的潛在績效已被忽略，例如政府在行政時(shí)，是否因?yàn)樽非罂焖佼a(chǎn)生結(jié)果而忽略了依法行政，是否遵循了“門好進(jìn)、臉好看、事好辦”的服務(wù)要求。在西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)中，這一環(huán)節(jié)也時(shí)常被忽略，管理者總是有意無意地回避對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，形成了許多管理學(xué)理論中的“管理黑箱”。但是黨的十八大著重強(qiáng)調(diào)了依法行政和依法執(zhí)政的思想，十九大要求要“創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制”，地方政府績效評估指標(biāo)在此環(huán)節(jié)上沒有緊跟中央政府的號召，存在執(zhí)行上的滯后性。

以結(jié)果為導(dǎo)向的政府評估指標(biāo)體系，在“結(jié)果”環(huán)節(jié)上也存在缺失，主要原因是對于結(jié)果的理解有誤。在評估過程中，普遍存在一廂情愿地認(rèn)為結(jié)果一定是良性的現(xiàn)象，“增長”、“增多”、“增加”等結(jié)果的產(chǎn)生，必然會(huì)有其他方面的“減少”，然而這種負(fù)面結(jié)果常常被忽略，這就導(dǎo)致績效評估結(jié)果總是良好，除非出現(xiàn)重大失誤，否則負(fù)向結(jié)果很難被關(guān)注。并且，時(shí)常將“結(jié)果”與“效果”環(huán)節(jié)混淆或合并。所謂效果，實(shí)際上是指政府績效的最終反響，例如環(huán)境污染被治理，人民生活幸福感提升。事實(shí)上，效果環(huán)節(jié)才應(yīng)該是績效評價(jià)的最終標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果環(huán)節(jié)指標(biāo)的考核也應(yīng)通過效果來衡量，這樣才能與需求環(huán)節(jié)相連接，形成一個(gè)循環(huán)的評價(jià)機(jī)制。

2.3評估指標(biāo)體系不夠科學(xué)和規(guī)范

現(xiàn)行的評估指標(biāo)體系從制定者和評估者層面都不夠科學(xué)和規(guī)范。政府工作人員對公共服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵和基本范疇缺乏認(rèn)知，指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏理性；指標(biāo)體系側(cè)重內(nèi)部評價(jià)忽略外部評價(jià)，民眾參與度較低，第三方評估機(jī)構(gòu)等較為客觀的評估角色占比重較小；評估指標(biāo)導(dǎo)致重獎(jiǎng)勵(lì)、清處罰，重物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)輕精神獎(jiǎng)勵(lì)，且沒有與個(gè)人績效評估分離；各級地方政府的績效評估設(shè)計(jì)組織名稱不一、隸屬機(jī)構(gòu)不一，在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)信息不對稱，績效指標(biāo)設(shè)計(jì)不僅缺乏外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督也存在漏洞。

此外，我國政府績效管理還未通過立法規(guī)范化，使得在績效評估的各個(gè)環(huán)節(jié)都無法形成實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，這與西方發(fā)達(dá)國家的政府績效管理還存在差距。

3我國地方政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)的困境

3.1地方政府的績效管理改革轉(zhuǎn)型遇到瓶頸

我國政府從中央到地方都在積極轉(zhuǎn)變和提高治理體系和治理能力，提出要建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，從之前的結(jié)果型績效管理思路開始向著政府服務(wù)型績效管理轉(zhuǎn)變，但是具體的實(shí)施辦法例如轉(zhuǎn)變模式、轉(zhuǎn)變目標(biāo)細(xì)化不到位等問題隨之凸顯，且沒有較為明確的對應(yīng)解決方案。這一困境具體到地方，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異，問題更加突出。如果不解及時(shí)解決，轉(zhuǎn)變的過程可能會(huì)隨著時(shí)間推移更加艱難。

3.2符合自身需求的政府績效評估機(jī)制尚未形成

我國政府早起的績效管理方式是由各地各省政府自發(fā)引進(jìn)的，在引進(jìn)之初具有些許盲目性，在沒有中央統(tǒng)一指導(dǎo)的情況下，照搬照抄發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的情況極為普遍2。我國的政府行政的目的是解決公共財(cái)政、公共責(zé)任、人民滿意度等問題，具體細(xì)化到資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、人口增長斷層等問題，這些問題在其他國家可能并不顯著，因而過度借鑒有可能會(huì)導(dǎo)致政府績效的方向誤差明顯，以績效為指導(dǎo)的政府工作方向也可能陷入混亂。

4我國地方政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)的建議及對策

4.1一個(gè)完整的績效評價(jià)體系應(yīng)該兼顧所有環(huán)節(jié)

績效指標(biāo)體系應(yīng)該是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的有機(jī)整體，缺一不可，這樣才能形成績效考核的完整鏈條，確保從需求與效果相契合。再需求環(huán)節(jié)設(shè)置績效指標(biāo)，明確考核方向；在結(jié)果環(huán)節(jié)，注重“投入——產(chǎn)出”考核，績效結(jié)果不僅僅是看得見的新增成果，還要注意結(jié)果背后的資源利用量，評價(jià)其投入產(chǎn)出比率，依次評價(jià)結(jié)果的好壞，避免產(chǎn)生資源浪費(fèi)和重結(jié)果不重投入的負(fù)面導(dǎo)向。此外，投入環(huán)節(jié)的績效評價(jià)結(jié)果還應(yīng)該跟下一年的財(cái)政撥款掛鉤，通過上一年的資源利用狀況進(jìn)行下一年的意愿分配，不僅能夠節(jié)省投入，還可以激勵(lì)各地政府重視發(fā)展；在生產(chǎn)環(huán)節(jié)尤其要設(shè)置指標(biāo)，這是產(chǎn)生隱形績效但同時(shí)提升滿意度的重中之重，正式生產(chǎn)過程，不僅僅聚焦于結(jié)果，提高依法辦事的行政素養(yǎng)，促進(jìn)政府服務(wù)水平提升；正確處理結(jié)果與效果之間的關(guān)系。

4.2拓寬民眾參與渠道

提升政府績效評估的外部評價(jià)比重，首先要提高外部參與度。拓寬人民群眾表達(dá)需求和建議的渠道，利用網(wǎng)絡(luò)和信訪手段，廣泛地聽取民眾意見并作出回應(yīng)，提升政府公信力；將人民群眾的評價(jià)納入指標(biāo)體系當(dāng)中，因?yàn)槿嗣袢罕姖M意度是最好的效果指標(biāo)和需求指標(biāo)的體現(xiàn)，通過此指標(biāo)得分追蹤政府績效不佳的原因最為行之有效。當(dāng)前在我國全面深化政府績效考核的改革進(jìn)程中，公民參與問題始終是地方政府績效評估中非常重要環(huán)節(jié)，或者可以說是不可或缺的一環(huán)，而且還可以監(jiān)督地方政府是否在績效評估過程中起到實(shí)質(zhì)性的作用。我國政府績效評估中公民參與存在的問題，包括參與意識不強(qiáng)且能力有限、參與范圍狹窄且程度有限、參與成本較高且效果不佳和參與方式走樣且溝通不暢，產(chǎn)生這些問題的主要原因有我國公民社會(huì)建設(shè)尚未成熟、傳統(tǒng)政治文化的不良影響、相關(guān)法律法規(guī)的不完善和績效評估制度不健全，這說明我國在公民參與這一領(lǐng)域還需要繼續(xù)完善；公民參與地方政府績效評估是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，需要多方共同協(xié)作推進(jìn)。在我國全面深化改革的過程中，構(gòu)建公民滿意的服務(wù)型政府不僅是廣大公民的期望，也是地方政府工作的方向，因此改進(jìn)公民參與方式勢在必行3。值得注意的是，我國民眾的普遍表達(dá)能力較弱，在與政府進(jìn)行溝通聯(lián)系時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)表述不到位的情況，這就需要政府積極引導(dǎo)和宣傳教育，使廣開言路真正落到實(shí)處。

4.3提高第三方機(jī)構(gòu)的參與比重

專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)無論是專業(yè)度還是客觀程度都優(yōu)于組織內(nèi)部人員，可以由第三方機(jī)構(gòu)對政府工作進(jìn)行記錄節(jié)省政府的人力物力又提升效率4。政府與第三方專業(yè)測評機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，第三方機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)符合地方政府工作實(shí)際的考核方案，考核的指標(biāo)包括的每個(gè)方面所占比重可以根據(jù)地方政府自身情況進(jìn)行修改并根據(jù)具體實(shí)施情況進(jìn)行改進(jìn)和完善。第三方機(jī)構(gòu)在進(jìn)行測評時(shí)，能夠保證工作過程記錄更具有客觀性。第三方機(jī)構(gòu)的測評內(nèi)容可以側(cè)重于隱形環(huán)節(jié)，尤其是投入和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，記錄并監(jiān)督政府工作過程是否嚴(yán)格遵守程序和法律；是否達(dá)到合理的“投入——產(chǎn)出”比例，有無嚴(yán)重浪費(fèi)資源現(xiàn)象等等。在顯性環(huán)節(jié)的考評可以向上級機(jī)關(guān)提供記錄，給出建議，但“效果”和“結(jié)果”環(huán)節(jié)的測評分析主要還是依靠上級政府和民眾。二者的比例要合理分配，適當(dāng)提高第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)意見，防止政府工作人員的個(gè)人業(yè)績與政府績效掛鉤，影響測評的客觀性。

4.4中央政府引導(dǎo)績效管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變影響指標(biāo)體系的重建

針對我國地方政府績效管理體制亟待理順的情況，有必要由中央政府牽頭改善局面。中央政府對各級政府的績效考核負(fù)責(zé)部分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，匯總各地機(jī)構(gòu)的相互隸屬關(guān)系，成立專項(xiàng)小組對各地的情況進(jìn)行分析，建設(shè)具有指導(dǎo)性的績效管理機(jī)關(guān)單位，對已有部門進(jìn)行重組，對缺失機(jī)關(guān)進(jìn)行重建，實(shí)現(xiàn)從中央到地方具備一條較為清晰的政府績效管理關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，地方政府績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)和考核層層把關(guān)，方能行之有效。

4.5合理借鑒國外政府績效評估經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合自身實(shí)際

經(jīng)驗(yàn)可以借鑒但不能照搬照抄，我國的政府績效指標(biāo)體系不應(yīng)以傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)果為導(dǎo)向，而應(yīng)該以人民意愿為導(dǎo)向建設(shè)服務(wù)型政府；嚴(yán)格區(qū)別個(gè)人績效與組織績效，將組織績效與預(yù)算掛鉤，避免組織人員由于考慮搭配個(gè)人晉升而進(jìn)行該地區(qū)內(nèi)粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略可持續(xù)性發(fā)展，忽略政府辦公的質(zhì)量。我國的實(shí)際國情和發(fā)展道路與西方資本主義國家不同，更與企業(yè)管理不同，政府除了保經(jīng)濟(jì)增長更承擔(dān)著社會(huì)治理的責(zé)任，因此我們要探索出一條適應(yīng)國情的靈活的評價(jià)體系2。此評價(jià)體系可以包含柔性和剛性兩部分，柔性部分需體現(xiàn)公共價(jià)值觀、政府使命、行政文化、組織文化、社會(huì)資本投入等；剛性則包括法律法規(guī)、設(shè)計(jì)制度、政府政策、社會(huì)監(jiān)督、政府組織模式等各級政府都必須遵守的部分。在評價(jià)體系建設(shè)之初，可以先行頒布權(quán)威政策，待體系機(jī)制建立成熟制定法案固化。

5總結(jié)

績效管理思想在企業(yè)和他國的實(shí)際管理應(yīng)用中非常成功，因此我們必須要承認(rèn)績效管理的有效性，并繼續(xù)積極探索管理經(jīng)驗(yàn)。但是在實(shí)際工作中，各級政府要從指標(biāo)體系入手，避免較大的誤差影響最終的考核結(jié)果。我國地方政府的績效指標(biāo)體系不應(yīng)再繼續(xù)以結(jié)果為導(dǎo)向，要轉(zhuǎn)變成為以公共利益為導(dǎo)向的科學(xué)管理辦法，通過外部監(jiān)督使得指標(biāo)設(shè)計(jì)全面化、層次化，并最終以法律的形式確立。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

楊曦（1993—），女，山西太原人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：教育經(jīng)濟(jì)與管理；張菁（1994—），女，漢族，四川宜賓人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)研究生，研究方向：社會(huì)問題、社會(huì)政策。