論改進和加強國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)

楊建紅

摘 要：改革和完善財務(wù)監(jiān)管工作是國有企業(yè)改革的重要方面和主要內(nèi)容。目前國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管工作存在政企不分、國有資產(chǎn)管理的委托代理鏈過長等問題，不僅影響國有企業(yè)改革進程，也對現(xiàn)代企業(yè)制度的建立產(chǎn)生不利影響。國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管工作應(yīng)明確分類監(jiān)管原則、分級監(jiān)管原則、責權(quán)利平衡原則，建立健全董事會和監(jiān)事會制度，提高國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管效率，從而提升國有企業(yè)的經(jīng)營績效。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；改革；財務(wù)監(jiān)管

中圖分類號：F275文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）06-0031-04

目前，國有企業(yè)改革已進入積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的階段。由于國有企業(yè)存在多層委托代理關(guān)系，在市場經(jīng)營中存在較高的道德風險，所以如何改進和加強對國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)管，就成為國有企業(yè)混合所有制改革中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。財務(wù)監(jiān)管作為國有企業(yè)改革的重要方面，是國企改革能否獲得成功的關(guān)鍵。①在解決國企改革進程中的一系列深層次矛盾和問題時，首先需要解決的應(yīng)當是財務(wù)監(jiān)管問題。②本文著重探討如何改進和加強國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)管問題，以期為順利推進國企混合所有制改革提供參考和借鑒。

一、國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管制度存在的主要問題

1.國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管制度不完善

有效的財務(wù)監(jiān)管能夠顯著提升國有企業(yè)經(jīng)營績效，避免國有資產(chǎn)流失。目前，我國國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管在制度建設(shè)上普遍存在以下一些問題：第一，目前我國市場上主要通過獨立第三方——會計師事務(wù)所獲取財務(wù)信息，當監(jiān)管部門試圖獲取大量財務(wù)信息用于財務(wù)監(jiān)督時會受到嚴重影響，即我國缺乏權(quán)威的專業(yè)機構(gòu)對國有企業(yè)的會計信息進行官方的、權(quán)威的信息公布。第二，在經(jīng)營者經(jīng)營狀況的有效性是否與企業(yè)期望相一致方面，存在一些監(jiān)管漏洞，即當企業(yè)財務(wù)工作的價值取向受到管理者的利益偏好影響時，會計報表不再是為所有者、債權(quán)人提供企業(yè)信息的出口，而是成為管理者兌現(xiàn)利益的重要工具。針對這種會對企業(yè)效益甚至社會效益產(chǎn)生不利影響的行為，我國目前并沒有一套相對完善的財務(wù)監(jiān)管制度進行監(jiān)管。

2.國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管主體存在政企不分現(xiàn)象

當前，我國國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管實踐中普遍存在政企不分的突出問題。主要表現(xiàn)為：對于目前較多的國有企業(yè)而言，不僅要實現(xiàn)盈利，同時需兼具社會意義及政治意義，并且在多數(shù)情況下其自身盈利和社會意義會存在一定的沖突。這可能會造成一些國有企業(yè)為了實現(xiàn)自身社會價值，在經(jīng)營過程中不能較好地兼顧贏利目標，最終導(dǎo)致在激烈的市場競爭中敗下陣來，無法占領(lǐng)與實力所匹配的市場份額。這種情況下，這些國有企業(yè)用原定可用于盈利的資源換取了其社會意義。

同時，相關(guān)部門已意識到這個問題并嘗試逐步進行“政企分家”的變革。③盡管這種變革已經(jīng)開始推行，但相當多的國有企業(yè)仍不能很好地實現(xiàn)“政企分家”的目標。究其原因，對國有企業(yè)而言，“國有”二字代表著該企業(yè)的所有財產(chǎn)是由國家把控的，而在對這些財產(chǎn)進行規(guī)劃、分配、使用的過程中，國家必定要通過自身的職能部門——政府，來完成對國有企業(yè)財產(chǎn)的整體支配過程，即現(xiàn)今大多數(shù)國有企業(yè)需要通過“政”（政府部門）來完成對“企”（企業(yè)）的資源配置，這使得“政企”緊密聯(lián)系在一起，無法很好地實現(xiàn)“政企分家”的目標。

3.國有資產(chǎn)管理的委托代理鏈過長導(dǎo)致監(jiān)管難度增大

為了更好地管理國有企業(yè)內(nèi)部龐大的組織結(jié)構(gòu)，國家往往會采取委托代理的方式。在這種管理模式下，國家是委托人，負責經(jīng)營管理相關(guān)國有企業(yè)的工作人員則是代理人。這就意味著，國有企業(yè)在贏利之前其內(nèi)部就已存在這種代理關(guān)系：國家作為第一層次的委托人，然后層層向下委托。過長的委托代理鏈可能會導(dǎo)致監(jiān)管難度大，產(chǎn)生如下后果：一是國有企業(yè)的很多工作在傳達和完成過程中會遇到很多阻礙，不利于企業(yè)自身的經(jīng)營；二是在政府不同職能部門之間、職能部門與企業(yè)自身之間往往存在不同的經(jīng)營理念或者贏利目標，這也會使信息在傳達過程中出現(xiàn)一定的扭曲；三是“代理鏈”的冗余可能阻滯政府職能部門與企業(yè)以及企業(yè)自身內(nèi)部的信息傳遞和工作傳達，使其不能有效地對自身的經(jīng)營情況進行整改。

二、加強國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)的重要性和必要性

1.加強國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管是減少委托代理層級的必要手段

委托代理理論（Principal-agent theory）是美國經(jīng)濟學(xué)家伯利和米恩斯在1932年提出來的理論，其目的是解決企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，后來逐漸發(fā)展成企業(yè)經(jīng)營職業(yè)化的工具。④我國國有企業(yè)與西方國家企業(yè)相比有明顯的特殊性，即存在多層委托代理關(guān)系：我國的國有資本代理鏈一般都在6個等級以上，有些國有企業(yè)集團的組織鏈條達到10個等級以上。此外，由于受“以少控多”“借雞下蛋”等偏重于資本操作思想的影響，很多集團都期望在短時間內(nèi)實現(xiàn)跨越發(fā)展。在我國經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，國有企業(yè)不能夠脫離社會主義制度大方向，這要求國有企業(yè)在追求盈利的同時還要兼顧國情。因此，要從根本上改變企業(yè)的多層委托代理關(guān)系，就必須加強國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管制度的建設(shè)。

2.加強國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管是保證國有資產(chǎn)保值增值的必然要求

國有資產(chǎn)保值增值離不開科學(xué)規(guī)范的企業(yè)財務(wù)管理，企業(yè)財務(wù)管理在提高國有資本運營水平、實現(xiàn)國有資產(chǎn)最大限度地保值增值過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。國有資產(chǎn)管理和財務(wù)管理從根本上來說是同一個問題的兩個方面：一是國有資產(chǎn)的運營結(jié)果直接反映企業(yè)內(nèi)部的財務(wù)狀況；二是企業(yè)財務(wù)的管理好壞反映國有資產(chǎn)的運營質(zhì)量。企業(yè)的社會意義在于在財務(wù)管理的過程中除盈利之外還需要實現(xiàn)自身的社會價值。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中，僅僅依靠市場自身調(diào)節(jié)機制無法應(yīng)對經(jīng)濟風險或市場變動，需要相關(guān)政府職能部門進行干預(yù)以及調(diào)控。在調(diào)控過程中，政府需要依據(jù)各個企業(yè)財務(wù)管理在市場當中的表現(xiàn)來采取相應(yīng)措施，保證國有資產(chǎn)的增值。特別是與一般企業(yè)不同的國有企業(yè)，其國有性意味著相關(guān)企業(yè)資本屬于全國所有公民，在經(jīng)營過程中也應(yīng)當服務(wù)于所有公民。政府在對國有企業(yè)進行財務(wù)監(jiān)管的時候，更應(yīng)當根據(jù)人民的需要和國家發(fā)展的需要，幫助國有資產(chǎn)保值增值。

3.加強國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管有利于防止國有資產(chǎn)流失和企業(yè)腐敗行為

近些年來國有企業(yè)腐敗案件屢有發(fā)生，這主要是由于企業(yè)財務(wù)管理制度不夠健全，以及不夠人性化和科學(xué)化，讓不法分子找到了腐敗的空隙。此外，企業(yè)財務(wù)監(jiān)管不到位也是導(dǎo)致企業(yè)財務(wù)管理出現(xiàn)紕漏的重要原因，國有企業(yè)財務(wù)人員或與上級相互“溝通”或被制度所限，無法對企業(yè)財務(wù)做出有效限制，也會造成一些國有企業(yè)經(jīng)營者趁機貪污和行賄受賄。這種通過點對點形式輸送非法利益的行為，嚴重危害了國家集體和職工大眾的經(jīng)濟利益。通過加強國有企業(yè)財務(wù)管理，可以從根本上扼制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，防止國有資產(chǎn)流失和國有企業(yè)腐敗行為發(fā)生。⑤

三、加強國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)的若干建議

國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管通常是國家通過政府相關(guān)職能部門對國有企業(yè)以及第三方控股公司進行的監(jiān)管。職能部門在這一監(jiān)管過程中的作用主要是建立健全企業(yè)和控股公司的相應(yīng)監(jiān)管機制，從而使得監(jiān)管工作能夠更加高效、圓滿地完成。對于更加側(cè)重社會價值的國有企業(yè)以及第三方控股公司而言，其性質(zhì)通常為國有獨資，在企業(yè)內(nèi)部的組織架構(gòu)中并不存在股東會。要較好地權(quán)衡不同領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)層之間的關(guān)系，不僅僅要實現(xiàn)相互制衡，同時要更加有利于企業(yè)履行好自身責任。因此，加強國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管可以從以下幾方面進行完善：

1.將國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管進行分層次管理

財務(wù)監(jiān)管層次一般分為雙層監(jiān)管和三層監(jiān)管。前者指的是政府職能部門與企業(yè)之間直接接洽，這種模式下政府相關(guān)職能部門與國有企業(yè)之間接洽過程簡單易行，便于企業(yè)實現(xiàn)自身盈利目標和社會價值，同時監(jiān)管過程推進也更加順利。后者指的是政府職能部門與國有企業(yè)之間存在第三方角色來完成接洽過程，在此情況下國有企業(yè)的經(jīng)營過程與監(jiān)管過程完全分離，從而更能保證監(jiān)管結(jié)果的真實可靠，保證市場的公平性。⑥通常情況下，第一種監(jiān)管方式在一些規(guī)模較小的國有企業(yè)中更為常見，而第二種方式則適用于一些規(guī)模較大的國有企業(yè)。不同目標類型的國有企業(yè)適用不同的監(jiān)管層次模式。

對于更加側(cè)重企業(yè)自身社會價值的社會目標型國有企業(yè)而言，在進行財務(wù)監(jiān)管過程中使用雙層監(jiān)管更加適合，可以通過國家相關(guān)專屬職能部門完成整體監(jiān)管過程。⑦擁有這一目標的國有企業(yè)通常不參與到市場競爭中，其存在的意義主要是協(xié)助職能部門對國內(nèi)經(jīng)濟形勢進行宏觀調(diào)控，在市場自我調(diào)節(jié)能力出現(xiàn)一定缺陷時進行彌補。通過這種雙層監(jiān)管模式，能夠更加便于相關(guān)職能部門進行宏觀調(diào)控，充分體現(xiàn)這類國有企業(yè)的社會價值。對于這類國有企業(yè)來說，由于其非營利性及獨資性，應(yīng)當盡量縮小其數(shù)目。

對于大多數(shù)以贏利為主要經(jīng)營目標的國有企業(yè)而言，由于其以贏利為主要目標，因此對這類企業(yè)經(jīng)營成果的驗收也應(yīng)通過市場反響完成，政府職能部門與企業(yè)之間通過第三方角色完成接洽過程更加合理，使用三層監(jiān)管更加符合其實際情況。⑧建立這一中間角色的主要作用是：第一，直接降低政府職能部門對于國有企業(yè)經(jīng)營過程的干預(yù)程度，并且，通過第三方對國有企業(yè)財務(wù)情況進行監(jiān)管，避免國企經(jīng)營直接接受政府部門的“指揮”，更加有利于政企分離過程的進行。第二，與政府職能部門直接接洽的是控股公司，通過這一中間人角色實現(xiàn)這一監(jiān)管過程，能夠更好地減少職能部門的工作量，從而間接提高部門內(nèi)部對于所有國有企業(yè)的監(jiān)管能力。

2.進一步完善董事會制度，發(fā)揮企業(yè)董事會財務(wù)監(jiān)管作用

為了更好地完成上述制衡目標，在董事會的建設(shè)過程中，承擔不同職責的董事人數(shù)應(yīng)當保持一定的平衡比例。在挑選董事會人選的過程中應(yīng)當盡量做到兼具各個方面、各個領(lǐng)域的人才。董事會成員不僅要起用企業(yè)的內(nèi)部人才，還應(yīng)當從其他相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域吸收人才，這樣不僅能起到對內(nèi)部官員的制衡作用，還能為企業(yè)決策吸取更多來自各個方面的意見。同時，在董事會中應(yīng)當設(shè)立角色和職能不同的專門委員會：一是設(shè)立執(zhí)行委員會，其主要職責是完成決策層與經(jīng)理人員之間的接洽與溝通，并且在一些重大事件的決議過程中發(fā)揮推動作用。二是設(shè)立戰(zhàn)略決策委員會，其主要職責是在企業(yè)進行經(jīng)營目標以及發(fā)展戰(zhàn)略的研究確立過程中起到?jīng)Q斷作用，并且在企業(yè)的一些重要決議研討過程中提供可供參考的意見，完成企業(yè)的成本預(yù)估等。三是設(shè)立審計委員會，其主要職責是在企業(yè)日常運營過程中承擔審核相關(guān)賬目與會計工作的責任，這樣能夠較好地預(yù)防企業(yè)在運營過程中出現(xiàn)一些虛報假報財務(wù)信息的情況。四是設(shè)立薪酬委員會，其主要職責是在企業(yè)的日常運營過程中根據(jù)不同發(fā)展情況合理設(shè)計企業(yè)內(nèi)部的薪資結(jié)構(gòu)，并在一些涉及績效的評獎評優(yōu)過程中擔任決策角色。

3.加強監(jiān)事會建設(shè)，發(fā)揮監(jiān)事會財務(wù)監(jiān)管作用

監(jiān)事會的人員結(jié)構(gòu)主要由相關(guān)職能部門委派、相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)委派和企業(yè)內(nèi)部工作人員構(gòu)成。其職責主要是在企業(yè)決策層領(lǐng)導(dǎo)人員進行決策過程中發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)管作用，在企業(yè)運營過程中監(jiān)督相關(guān)財務(wù)信息、會計信息，從而降低因企業(yè)某些違法行為而給國家利益造成的損失，更好地保障國有企業(yè)資產(chǎn)保值增值。在政府職能部門行使監(jiān)督管理職責過程中，在企業(yè)中建立監(jiān)事會是非常行之有效的手段。在監(jiān)事會建設(shè)過程中，應(yīng)從以下幾個方面入手：

一是設(shè)立獨立部門選拔監(jiān)事會成員，同時在人才選拔過程中應(yīng)當以金融、法律領(lǐng)域人才為主要選拔對象。二是要在監(jiān)事會工作過程中逐漸擴張其業(yè)務(wù)范圍。不僅要對決策層的決策進行監(jiān)管，同時也要對經(jīng)理人員以及下屬工作人員的執(zhí)行過程進行監(jiān)管，也包括一些財務(wù)信息和會計信息，實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。在召開監(jiān)管工作會議時，監(jiān)事會相關(guān)工作人員應(yīng)當在企業(yè)決策層進行決策會議時到場并整理會議紀要，在此過程中不僅僅要對決策層的決議過程進行監(jiān)督管理，并且要對決策層成員進行監(jiān)管，做到制衡決策層權(quán)力并且實現(xiàn)對決策層成員工作情況的評價。三是監(jiān)事會需要在企業(yè)進行結(jié)算時向政府職能部門提交書面總結(jié)，總結(jié)這一年度對于企業(yè)的監(jiān)管結(jié)果，使政府職能部門能夠更加真切深入地了解相關(guān)國有企業(yè)的經(jīng)營贏利情況，并且借此驗收監(jiān)事會的工作成果。四是設(shè)立合乎規(guī)定并利于企業(yè)發(fā)展的決策層、行使監(jiān)管功能的監(jiān)事會，將企業(yè)的經(jīng)營、決策、監(jiān)管工作進行適當分離，提高效率的同時更好地保障有關(guān)工作的完成。

4.企業(yè)財務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)要做到權(quán)責平衡，更好地發(fā)揮財會人員的監(jiān)督作用

在目前的企業(yè)財務(wù)監(jiān)管過程當中，經(jīng)常會出現(xiàn)企業(yè)財務(wù)工作人員權(quán)責不平衡導(dǎo)致企業(yè)財務(wù)監(jiān)管不能有效進行。若要更加行之有效地完成對于國有企業(yè)經(jīng)營過程的監(jiān)管工作，應(yīng)當在賦予企業(yè)財務(wù)工作人員相應(yīng)權(quán)利的同時，要求其承擔相應(yīng)的責任。只有擁有適當權(quán)利才能夠更好地保證經(jīng)營工作、監(jiān)管工作的完成，如若不然只會使得這些工作的進行成為紙上談兵。在進行權(quán)利的賦予工作之前，應(yīng)當衡量所要賦予他們的權(quán)利是否與其承擔的責任保持一定的相符程度，當權(quán)利大于責任時會造成不良后果，甚至會危及國家資產(chǎn)安全。

在確定了權(quán)利與責任之后，還需要確定當企業(yè)財會人員完成分內(nèi)工作后所能獲取到的利潤，這里的利潤不僅指經(jīng)濟方面，同時也包含著社會地位等方面，只有這樣才能夠更好地調(diào)動財會人員在工作與監(jiān)督過程中的積極性，提高工作效率，更好地實現(xiàn)國有企業(yè)自身的目標。

5.建立健全國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督工作制度

要不斷建立健全國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管工作制度，使財務(wù)監(jiān)管工作制度化、程序化、科學(xué)化。首先要建立《財務(wù)監(jiān)督檢查工作方案》和《監(jiān)督檢查方案》，并且根據(jù)方案來檢查目標、重點內(nèi)容以及人員分工；其次是重視和強化監(jiān)督檢查實施，應(yīng)召開國有企業(yè)的監(jiān)事會全體會議來審定工作方案，確定監(jiān)事會成員，通過核查信息的方式來測試內(nèi)控系統(tǒng)和企業(yè)運行情況，確認會計信息和經(jīng)營管理情況；最后是進行評價和撰寫報告，對財務(wù)監(jiān)管工作進行全面的總結(jié)，形成報告。

注釋

①單好好：《國有企業(yè)改制中的財務(wù)會計問題研究》，《中國集體經(jīng)濟》2015年第31期。

②楊智勇：《淺談財務(wù)管理在國有企業(yè)改革中的作用》，《財會月刊》2003年第4期。

③高冰：《對國有企業(yè)財務(wù)管理中的問題及加強對策的探討》，《經(jīng)濟視野》2013年第19期。

④劉國賢：《淺議國有企業(yè)財務(wù)管理存在的問題及對策》，《全國商情·經(jīng)濟理論研究》2014年第20期。

⑤陳艷華：《基于國有企業(yè)改革中財務(wù)管理問題的分析》，《中外企業(yè)家》2016年第33期。

⑥林莉靜：《防范國有資產(chǎn)流失的財務(wù)監(jiān)管問題研究》，《集團經(jīng)濟研究》2006年第2期。

⑦劉俊彥：《國企改革中的財務(wù)管理機制問題》，《國企管理》2015年第19期。

⑧喬冬：《新型國有資產(chǎn)管理體制下國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管機制研究》，長安大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年。

責任編輯：瑜 言