新時代公安機關行政復議應訴工作面臨的形勢及對策

李留陽

隨著公民法治意識、權利意識的增強，公安機關行政復議、應訴案件大幅增加，在復議應訴工作中存在的問題也集中爆發(fā)。法治精神的高要求與執(zhí)法、復議、應訴工作水平偏低的現(xiàn)實矛盾逐漸顯現(xiàn)，如何進一步加強規(guī)范執(zhí)法辦案、通過行政復議監(jiān)督指導行政執(zhí)法、適應行政應訴工作的規(guī)范化和專業(yè)化已成為公安機關新的機遇和挑戰(zhàn)。

一、公安行政復議應訴工作的特點及原因

分析近三年的公安機關行政復議、應訴工作情況，有以下特點：一是行政復議應訴案件數(shù)量均逐年遞增，且增速較快；二是復議應訴案件中交通、治安、涉毒類案件所占比重較大；三是撤回復議申請、撤回起訴所占比重較大，但有逐年遞減之勢；四是經(jīng)復議再起訴的案件數(shù)逐年遞減、上訴案件逐年遞增；五是信息公開、接處警履職不規(guī)范引發(fā)行政訴訟案件增多，且復議后又起訴、初審判決后上訴率高；六是行政機關負責人出庭應訴的案件比重較?。黄呤请m無重大敗訴案件，但被確認違法的時有發(fā)生。筆者認為，公安行政復議、應訴案件呈現(xiàn)上述態(tài)勢的原因有以下幾個方面：

（一）公民法治觀念、權利意識越來越強

在全面推進依法治國、加快法治政府建設的大背景下，人民群眾的法治觀念、利用法律武器維權的意識不斷增強，通過行政復議、訴訟等法定途徑維護切身權益的信心也不斷增強。行政相對人認為自身權利受到侵害便訴諸法律已成為常態(tài)，而且利益訴求也越來越高。

（二）對公安行政復議重視不夠

在公安機關紛繁復雜的工作中，行政復議工作未引起各級領導的足夠重視，實際工作中不善于運用行政復議解決行政爭議，不能自覺接受行政復議的監(jiān)督，使得復議制度的功能沒有很好地發(fā)揮出來。近年，我國行政救濟格局呈現(xiàn)出“大信訪、中訴訟、小復議”的現(xiàn)狀，與“小信訪、小訴訟、大復議”行政救濟理想狀態(tài)極不相符。

（三）辦案民警法治思維、執(zhí)法理念仍待加強

民警的法治意識雖有一定提高，但將執(zhí)法規(guī)范化要求貫徹到執(zhí)法辦案的每一個環(huán)節(jié)，并變成一種自覺行為的新常態(tài)尚未形成。少數(shù)民警證據(jù)意識不強、程序意識淡薄，錯誤地認為良性違法、程序違法、取證瑕疵不是違法，在執(zhí)法過程中不規(guī)范現(xiàn)象仍很普遍。面對行政復議訴訟案件，部分領導和民警存在無動于衷的“麻痹癥”、無所畏懼的“任性癥”、無所適從的“恐懼癥”。

（四）執(zhí)法辦案不規(guī)范問題仍大量存在

公安機關行政執(zhí)法辦案不規(guī)范的問題主要有：一是應調(diào)取的證據(jù)未調(diào)取，案件證據(jù)達不到確實充分的要求；二是違反法定程序、調(diào)查取證不規(guī)范；三是法律適用不當；四是法律文書制作送達不規(guī)范。此外，公安民警的接處警工作也不規(guī)范。

（五）民警執(zhí)法能力、行政復議應訴工作能力不強

部分民警在辦理具體案件特別是爭議案件時，對案件定性、裁量把握不準；對是否違法、違的什么法、如何根據(jù)情節(jié)適用法律不熟悉；不能充分認識行政復議、訴訟對促進公安機關依法行政、提高執(zhí)法水平的重要意義；沒有圍繞申請人所提出的申請理由、原告的訴訟請求進行答復；提交的復議答復、答辯狀質(zhì)量不高，以致庭前準備不充分。

（六）行政負責人出庭應訴未達到應有效果

現(xiàn)階段行政負責人出庭應訴制度的效果遠未達到。一是出庭的比例太低。由于公安機關負責人業(yè)務工作占據(jù)了大量時間，不能保證每起案件都能出庭應訴。二是出庭應訴人員范圍較窄。分管法制工作的領導出庭應訴多，其他負責人出庭應訴少。三是不愿、不敢出庭應訴思想尚存，從“要我出庭”到“我要出庭”仍有改進空間。四是負責人應訴能力有待提高、法庭表現(xiàn)有待加強?！爸怀鐾?、不出聲”，未能據(jù)理力爭、維護執(zhí)法權威，極大地影響了行政訴訟案件的法律效果和社會效果。

（七）執(zhí)法過錯責任追究不到位

公安機關雖制定了執(zhí)法過錯責任追究機制，但落實不嚴。未能嚴格按照“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的原則，對復議決定撤銷原行政行為、行政敗訴、確認違法案件中的相關責任人追究執(zhí)法過錯責任，一定程度上放任了違規(guī)執(zhí)法辦案行為的存在。

二、行政復議應訴案件對公安工作的影響

新的行政訴訟法進一步修改完善了諸多制度和機制，使得行政復議和行政訴訟的工作格局發(fā)生重大變化。這些變化彰顯著對“官”權力的監(jiān)督限制和對“民”權利的保障維護，也對公安機關行政執(zhí)法提出了新要求。

（一）行政復議應訴案件大幅攀升，牽制投入隨之大增

由于行政訴訟與行政復議的受案范圍已基本一致、起訴期限的延長、登記立案制度的設立，使行政應訴案件呈爆發(fā)式增長。兩類案件數(shù)量大幅攀升已是事實，被動牽制投入的精力大大增加。因為一旦申請行政復議或者提起行政訴訟，法制部門、辦案單位都必需投入大量精力，重新啟動案件的查處，對于任務繁重的基層辦案單位來說無疑是再添負荷。

（二）地方保護將不復存在

經(jīng)復議的案件復議機關成為被告，復議機關對復議案件的審查更加嚴格，復議機關對絕大多數(shù)案件予以維持導致復議公信力下降的局面將會徹底扭轉(zhuǎn)。新法實行選擇管轄權和異地管轄，將大大降低行政機關對司法機關的行政審判干擾，有助于司法機關保持中立，獨立行使審判權，以往游說、說情打招呼等干擾司法的問題，將會得到有效解決。

（三）原行政行為在復議應訴中被否定的可能性大增

新的行政訴訟法明確規(guī)定“行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產(chǎn)生實際影響的”，人民法院判決確認違法，這樣一來，在進入行政訴訟程序之前，復議機關將不會再“容忍”原行政行為的輕微程序違法，從而作出確認違法的復議決定。而且新法的證據(jù)規(guī)則對公安機關收集使用證據(jù)提出了更高要求，既要提升獲取證據(jù)的能力，又要確保證據(jù)的客觀性、合法性、關聯(lián)性。因此，公安機關如果不能做到程序正當、實體合法，原行政行為在復議、應訴時必將受到否定性評價。

（四）其他潛在的不利后果

行政復議、訴訟案件多發(fā)還有一系列潛在的執(zhí)法風險：一是行政行為經(jīng)復議被撤銷或者行政訴訟敗訴，極易引發(fā)網(wǎng)絡輿情進行炒作，有損公安機關的形象；二是一旦行政處罰決定經(jīng)行政復議被撤銷、行政訴訟敗訴或者導致國家賠償，辦案民警將被問責，構成犯罪的還將被追究刑事法律責任；三是原行政行為在行政復議、訴訟中被否定，執(zhí)法質(zhì)量考評分數(shù)會被重扣，甚至一票否決，影響本單位的目標考核，“執(zhí)法示范單位” “一級派出所”等稱號有可能會被摘牌。[1]

所以，公安機關要及時更新執(zhí)法理念，加強法治思維，強化證據(jù)意識、程序意識和訴訟意識，積極應對新法對公安機關行政執(zhí)法工作帶來的挑戰(zhàn)。

三、行政復議應訴工作的發(fā)展趨勢

隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，公民更加注重自身權益的保護，“民告官”案越來越多，反映出老百姓不僅要求弄清法律是非，而且要求解決現(xiàn)實利益；不僅希望解決當前利益，而且希望解決長遠生計；不僅要求解決實體利益，而且要求參與解決過程。行政復議、訴訟作為救濟渠道，必須取信于民?？梢灶A見，行政復議、應訴工作未來的發(fā)展趨勢：

（一）行政復議功能進一步強化

一是行政復議范圍更廣。要解決廣大群眾“信訪不信法”這一問題，就必須擴大行政救濟范圍，明確規(guī)定無論作為還是不作為，無論是具體行為還是抽象行為，都應當納入行政復議受理范圍。二是復議審理強度更大。新行政訴訟法規(guī)定復議機關作出維持決定的應作為共同被告應訴，因此復議機關將采取更加審慎的態(tài)度，更加專注于案件本身，從實體和程序兩方面對行政案件進行嚴格審查，監(jiān)督公安機關依法行使職權。三是審理機制更靈活多樣。行政復議機構可根據(jù)案件具體情況，在書面審理的基礎上，采取聽證、實地調(diào)查、勘驗、鑒定等審理方式，加大公開審理力度，增強行政復議的專業(yè)性、透明度和公信力；也可以建立行政復議專家咨詢論證制度，邀請政府法律顧問進行論證，確保行政復議案件的辦理質(zhì)量。

（二）行政應訴更加規(guī)范化、專業(yè)化

面對與日俱增的行政應訴工作，除了增加必要的應訴工作人員外，更應該抓緊建立科學高效的應訴工作制度，如進一步明確行政應訴責任分工，建立起運轉(zhuǎn)順暢、辦理及時的工作機制；建立行政復議與行政應訴的銜接機制，理順行政復議辦結后案卷歸檔、移交的流程；建立疑難案件會商、應訴風險提示機制；建立應訴后評估、報告及通報考核機制，促進執(zhí)法、復議、應訴的良性循環(huán)。[2]

隨著“依法治國”的全面推進及“以審判為中心”的司法改革的不斷推進，庭審無疑將是行政訴訟的中心環(huán)節(jié)，原告聘請律師參與庭審的比例將越來越高，公安機關行政應訴必將向?qū)I(yè)化發(fā)展，對行政應訴工作人員也提出了更專業(yè)的素質(zhì)要求。

四、公安機關加強行政復議應訴工作的應對之策

為應對新行政訴訟法帶來的機遇和挑戰(zhàn)，以及行政復議、應訴工作未來的發(fā)展趨勢，筆者認為，公安機關應做好以下四個方面的工作：

（一）以依法治國為導向，加強法治思維，狠抓源頭管理

一是強化法治思維。認真貫徹落實全面推進依法治國的決策和部署，自覺將依法行政理念貫穿于公安機關行政執(zhí)法工作的全領域、全過程。切實增強法治意識，運用法治思維，遵守法治原則，保證每一次決策行為、每一起案件辦理、每一項行政管理都在法律的框架內(nèi)進行。

二是狠抓源頭管理。緊緊圍繞容易產(chǎn)生執(zhí)法爭議、引發(fā)行政復議訴訟案件的重點環(huán)節(jié)，加強制度建設，嚴格執(zhí)法標準，從執(zhí)法源頭上防范和減少執(zhí)法爭議。同時最大限度地發(fā)揮制度的約束功能，堅持用制度管人、管權，將權力關進制度的籠子、套上制度的韁繩，規(guī)范權力運行。

三是推行說理執(zhí)法。大力推行和固化說理式執(zhí)法，將說理作為實施行政處罰、落實行政管理工作的必經(jīng)程序，向當事人說清事理、說透法理、說通情理，以增強行政處罰及管理的可接受性，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

（二）以四項建設為契機，加強主體建設，規(guī)范執(zhí)法行為

一是加強主體建設。加強行政復議和行政應訴工作隊伍建設，配備政治強、業(yè)務精并善做群眾工作的人員從事行政復議應訴工作，同時注重發(fā)揮政府法律顧問和公職律師在行政復議、訴訟中的作用。加大對行政復議和應訴人員的培訓力度，可以選擇具有典型性和代表性的案件組織旁聽庭審，通過以案釋法，發(fā)揮典型案例的引導、規(guī)范、預防作用。

二是規(guī)范接處警工作。接處警工作要避免不作為的錯誤傾向，在尚未判明是否存在違法犯罪嫌疑的情況下，不可簡單地以征地拆遷、信訪維穩(wěn)等系政府其他部門管轄而非公安機關管轄為由，不出警、不調(diào)查。杜絕對政府行為及民事行為中涉嫌違法犯罪的行為應受不受、應立不立、受而不查、立而不偵的問題發(fā)生。

三是規(guī)范執(zhí)法辦案。深入推進執(zhí)法規(guī)范化建設，嚴格按照法律法規(guī)及相關執(zhí)法標準，履行證據(jù)收集、調(diào)查取證、執(zhí)法告知、權利保障等職責，盡量避免執(zhí)法錯誤，減少執(zhí)法瑕疵，確保行政處罰、行政強制、事故處理、行政許可等行為合法、規(guī)范。

（三）以解決爭議為追求，依法辦理行政復議，積極應訴

一是依法辦理行政復議。行政復議機關要依法接受和受理行政復議申請并及時通知被申請人，被申請人收到復議申請書副本后，要從行政行為的主體、事實、程序、法律適用等方面是否合法適當予以答復并規(guī)范舉證，積極配合復議機關做好案件審理工作。復議機關應當在法定期限內(nèi)辦結案件，無正當理由不得遲延辦結案件，同時以化解行政爭議為案件審理的出發(fā)點和落腳點，努力實現(xiàn)案結事了。

二是積極舉證應訴。出庭應訴人員要充分做好準備，積極參與行政訴訟，認真審查違法事實、執(zhí)法程序、適用法律、文書制作等內(nèi)容，研究應訴對策，分門別類整理證據(jù)材料，按期向法庭提供答辯，積極配合司法審查工作。在庭審中要積極宣傳法律，充分進行說理，盡量避免使用過激言辭指責原告，讓其在庭審中受教育、得啟發(fā)、有觸動，使其自覺認識到違法行為的危害性，進而增進理解，化解爭議。

三是加強落實行政機關負責人出庭應訴制度。該制度有助于領導干部法治思維的加強，有助于行政爭議的實質(zhì)性化解，有助于形成彌合官民裂痕、凝練社會共識的平臺。[3]行政機關負責人要認真貫徹執(zhí)行新行政訴訟法及《關于加強和改進行政應訴工作的意見》（國辦發(fā)〔2016〕54號）的相關規(guī)定，積極做尊法、守法、護法的表率，注重培養(yǎng)出庭應訴意識、積極參加訴訟舉證答辯，不僅要出庭更要“出聲”“出效果”，進而實現(xiàn)行政機關負責人出庭應訴工作常態(tài)化、規(guī)范化。

（四）以權責統(tǒng)一為根本，認真查擺剖析，嚴格過錯追究

一是認真查擺剖析，充分發(fā)揮行政復議應訴的監(jiān)督職能。結合行政復議應訴工作，深入分析查找執(zhí)法工作中存在的突出問題，指導相關部門進一步改進公安行政管理工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為。并針對復議訴訟案件中存在的執(zhí)法問題，加強教育培訓，提高執(zhí)法質(zhì)量水平。

二是堵塞執(zhí)法漏洞。結合剖析的情況，舉一反三、吸取教訓，并針對存在的問題加強研究和分析，及時完善執(zhí)法流程，嚴格執(zhí)法程序，堵塞執(zhí)法漏洞。

三是嚴格執(zhí)法追究。對存在執(zhí)法問題的單位及有關人員，要嚴格責任追究和考核。對存在執(zhí)法過錯行為的以及存在其他執(zhí)法問題被法院判決確認違法的，要嚴格追究承辦人員、審核人員、審批人員的執(zhí)法過錯責任，倒逼執(zhí)法責任的落實。

五、結語

行政復議、訴訟對于促進依法行政，保護人民群眾合法權益，有效預防和化解行政爭議等具有重要意義。公安機關應從事關社會和諧穩(wěn)定和公安事業(yè)長遠發(fā)展的高度，充分認識公安行政復議應訴工作的重要性，牢固樹立法治思維、堅定法律信仰，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實維護人民群眾合法權益，并努力提高公安行政復議應訴能力，進一步改進和加強行政復議應訴工作，努力讓人民群眾在每一起案件中都感受到公平正義，不斷提升公安機關的執(zhí)法公信力。

參考文獻：

[1]劉亞飛，曾靜，楊馳.由近期行政復議訴訟案例引發(fā)的對有效降低行政執(zhí)法風險的思考[J].現(xiàn)代世界警察，2017（12）.

[2]程應游，戚燕平.新形勢下行政復議和行政應訴工作的實踐及思考[J].探求，2015（4）.

[3]章志遠.行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義解讀[J].中國法律評論，2014（4）.

作者單位：重慶市公安局九龍坡區(qū)分局

責任編輯：宋英俊