西安市城管綜合執(zhí)法的問(wèn)題與建議

吳晨陽(yáng)　李乃旭

摘要：西安市作為“新一線”城市，在城市管理上一直缺乏規(guī)范有效的管理體系。為此，為了提高執(zhí)法和服務(wù)水平，理順城市管理綜合執(zhí)法體制，必須加強(qiáng)全市城管執(zhí)法隊(duì)伍督察工作體系建設(shè)，明確執(zhí)法督察內(nèi)容；樹(shù)立為民執(zhí)法的理念，執(zhí)法過(guò)程中做到以人為本，完善司法保障機(jī)制，形成綜合治理體系。

關(guān)鍵詞：城市管理；綜合執(zhí)法；執(zhí)法督察；保障制度

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.22.067

0引言

城市是一定規(guī)模的人口在特定的空間內(nèi)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)活動(dòng)所構(gòu)成的集合體，城市的空間包括專屬空間和公共空間。城市的正常運(yùn)行離不開(kāi)人類對(duì)其進(jìn)行有序的管理和維護(hù)，城市管理的主要承擔(dān)者是城市人民政府。針對(duì)當(dāng)前對(duì)城市管理的概念缺乏科學(xué)合理的界定的問(wèn)題，翟寶輝將城市管理定義為：城市管理是城市人民政府維護(hù)城市基礎(chǔ)功能，管理城市空間，保持城市健康正常運(yùn)轉(zhuǎn)的和維持城市良好運(yùn)行秩序的行政行為。

目前，西安市的城市管理綜合執(zhí)法的行政主體是西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局以及下轄的各區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局，其中各區(qū)的行政執(zhí)法局受市政府和市執(zhí)法局的雙重領(lǐng)導(dǎo)。西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局的工作職能主要包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商執(zhí)法、公共交通管理等幾個(gè)方面。城市綜合行政執(zhí)法局有權(quán)對(duì)違反城市管理的各項(xiàng)活動(dòng)行使行政處罰權(quán)。

城市綜合執(zhí)法也稱為相對(duì)集中執(zhí)法，以它的性質(zhì)而言它是城管執(zhí)法權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體方式。實(shí)行相對(duì)集中執(zhí)法后，城市管理綜合執(zhí)法有了相關(guān)的法律依據(jù)，即《中華人民共和國(guó)行政許可法》和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等法律法規(guī)。城市管理綜合執(zhí)法相較于傳統(tǒng)的專門(mén)行政執(zhí)法有一定的優(yōu)勢(shì)，它更具有綜合性、創(chuàng)新性和規(guī)范性。在執(zhí)法權(quán)上，城市綜合執(zhí)法局可以綜合多個(gè)部門(mén)的執(zhí)法權(quán)集中行使，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域執(zhí)法；在執(zhí)法依據(jù)方面，城市管理對(duì)于違法活動(dòng)的處理有了具體的法律依據(jù)，提高了執(zhí)法的規(guī)范性和合理合法性。

目前城市綜合執(zhí)法中存在的問(wèn)題主要有：一是城市管理涉及的部門(mén)眾多，需要各個(gè)行政部門(mén)有效的協(xié)調(diào)，但是目前各個(gè)部門(mén)沒(méi)有形成有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。二是目前城市管理集中處罰權(quán)范圍過(guò)于寬泛，城管職能的權(quán)限有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。因此，執(zhí)法范圍的加大使得執(zhí)法隊(duì)員在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法做到有法可依，甚至導(dǎo)致錯(cuò)誤執(zhí)法。三是城市綜合執(zhí)法人員的學(xué)歷程度和工作素質(zhì)較低，缺乏相應(yīng)的執(zhí)法能力。甚至在執(zhí)法過(guò)程中會(huì)使用暴力行為，這嚴(yán)重影響了政府行政的威信度。四是由于城市經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有發(fā)展到一定的水平，部分城市居民的生活沒(méi)有得到有效的保障，他們所從事的一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不可避免的會(huì)違反城市管理的部分規(guī)定。

1當(dāng)前城管綜合執(zhí)法問(wèn)題的原因分析

1.1執(zhí)法體制和法律法規(guī)不完善

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，城市建設(shè)速度不斷加快，城市管理的復(fù)雜性日益凸顯。1997年，北京市宣武區(qū)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成為城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的改革試點(diǎn)區(qū)，并陸續(xù)在全國(guó)實(shí)施起來(lái)。西安市一直響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，在城市管理建設(shè)上大膽嘗試、創(chuàng)新，于2005年組建“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，并陸續(xù)在城十一個(gè)區(qū)、十五個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)和二個(gè)郊縣實(shí)施了城市管理領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法工作。但是由于城市管理涉及的內(nèi)容多、范圍廣，需要與規(guī)劃、建設(shè)、市政、環(huán)保、交通、土地等多個(gè)部門(mén)打交道，而多個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)是城市管理一直沒(méi)有解決的問(wèn)題。

其次，城管在具體的執(zhí)法過(guò)程中必須有明確的法律法規(guī)予以支撐，直接法律依據(jù)就是1996年3月頒布的《行政處罰法》第16條和2011年6月頒布《行政強(qiáng)制法》第17條，但都只是授權(quán)性條款。西安市在2008年頒布了《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》，屬于地方性法規(guī)。到目前為止，國(guó)務(wù)院還沒(méi)有頒布過(guò)一部全國(guó)性的《城市管理法》或者行政法規(guī)法律是專門(mén)針對(duì)城市管理行政執(zhí)法制度在實(shí)踐中遇到的具有問(wèn)題，可以說(shuō)我國(guó)城市管理目前還處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)。

最后，我國(guó)目前相對(duì)集中處罰權(quán)目前范圍過(guò)于寬泛，處罰范圍包括城市建設(shè)、城市規(guī)劃、市政、園林、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、城市交通、城市停車(chē)、土地、城市節(jié)水等幾個(gè)領(lǐng)域。并且城管執(zhí)法的幾大領(lǐng)域有擴(kuò)大的趨勢(shì)，城管執(zhí)法的地理空間不斷延伸，從城市的公共空間延伸進(jìn)入居民社區(qū)。但是城管執(zhí)法的無(wú)序擴(kuò)張，集中處罰權(quán)的領(lǐng)域延伸過(guò)寬，也為城管綜合執(zhí)法帶來(lái)了一些難題。城市綜合執(zhí)法的成本加大，協(xié)調(diào)難度提高，執(zhí)法效率降低，執(zhí)法邊界變得越來(lái)越模糊。城管執(zhí)法范圍的加大增加了執(zhí)法部門(mén)掌握相關(guān)法律法規(guī)的難度，在執(zhí)法過(guò)程中無(wú)法做到有法可依，甚至?xí)?dǎo)致錯(cuò)誤執(zhí)法，損害城市居民的合法權(quán)益，降低城市居民對(duì)城市綜合執(zhí)法部門(mén)的信任度，進(jìn)一步會(huì)影響整體的行政效益。

1.2執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不規(guī)范

隨著城市管理職能的不斷擴(kuò)大集中，其它職能部門(mén)應(yīng)該管但不想管的事情，都逐漸集中在城管部門(mén)，導(dǎo)致城市管理“管了很多不該管，管不了也管不好的事”。雖然大部分城市綜合執(zhí)法人員都是通過(guò)公務(wù)員考試層層選拔出來(lái)的，但是由于工作量大與人員缺乏之間的矛盾，編外人員占比很大，但是這些人的學(xué)歷程度相對(duì)較低，缺乏相應(yīng)的執(zhí)法能力，導(dǎo)致我國(guó)城管執(zhí)法中普遍存在執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高、暴力執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范等問(wèn)題。而且無(wú)照攤販占路經(jīng)營(yíng)、“黑車(chē)”司機(jī)、違法設(shè)置戶外廣告、違規(guī)建設(shè)這類違反城市管理要求的行為非常普遍，城市中很多違法經(jīng)營(yíng)者多為外來(lái)流動(dòng)人口，在城市中生存壓力大，加上城市管理壓力層層加碼，一線城市管理人員與商戶攤販矛盾長(zhǎng)期積壓，經(jīng)常會(huì)發(fā)生暴力執(zhí)法現(xiàn)象，導(dǎo)致小商販對(duì)城市執(zhí)法人員的抵觸心理日益嚴(yán)重。

城管被賦予的城市管理多項(xiàng)職權(quán)關(guān)乎人民的切身利益，如果城管在執(zhí)法中隨意執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法，將會(huì)進(jìn)一步加深城管執(zhí)法工作的困境，削弱城市管理水平，甚至?xí)档驼谌嗣袢罕姰?dāng)中的威信。城市綜合執(zhí)法人員和公安、稅務(wù)、司法局等部門(mén)的一線行政人員一樣，都是政府意志在政策末端的執(zhí)行者，是國(guó)家與社會(huì)的交叉點(diǎn)。在一定程度上，城管執(zhí)法與相對(duì)人產(chǎn)生矛盾沖突，本質(zhì)上就是政府的需求和百姓的需求不能同時(shí)滿足。

1.3政府對(duì)民生問(wèn)題重視不足

城市綜合治理是為了讓民眾有一個(gè)更舒適宜居的生存環(huán)境，在城管執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)做到以人為本。許多批評(píng)城管制度的學(xué)者認(rèn)為，城管執(zhí)法問(wèn)題的出現(xiàn)與政府官員過(guò)分追求政績(jī)有關(guān)。我國(guó)的一些城市盲目提出建設(shè)國(guó)際大都市的目標(biāo)。小攤小販的存在將不可避免地影響到這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可以明確的是這一目標(biāo)明顯超過(guò)了我國(guó)大部分城市的發(fā)展階段。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了巨大的發(fā)展。但是在發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了片面發(fā)展的現(xiàn)象，過(guò)去將GDP與政府官員的政績(jī)掛鉤使得官員過(guò)分追求GDP的增長(zhǎng)，卻沒(méi)有重視民生問(wèn)題。很多攤販充當(dāng)了改革成本的承擔(dān)者卻沒(méi)有享受到改革帶來(lái)的利益。他們?yōu)榱酥\生，依靠自己的勞動(dòng)力養(yǎng)家糊口卻遭到城管的圍堵打擊。

1.4對(duì)基層執(zhí)法人員的保障力度不夠

由于城市管理工作的特殊性，城管人員工作時(shí)間和工作強(qiáng)度遠(yuǎn)超其它行政事業(yè)單位，特別是城市治理專項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，整治標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格、工作任務(wù)更為繁重，更需要全體干部職工加班加點(diǎn)來(lái)完成工作任務(wù)，然而加班補(bǔ)助低、工作強(qiáng)度大、輿論壓力大、肩負(fù)責(zé)任大等因素一定程度上挫傷了基層城管隊(duì)伍的工作積極性。城管人員不但要做好日常監(jiān)管，經(jīng)常早七點(diǎn)上班管理早市，晚十一點(diǎn)下班管理夜市，還有夜班督導(dǎo)檢查建筑工地及渣土車(chē)輛，每個(gè)工作日平均在崗時(shí)間超過(guò)16個(gè)小時(shí)。尤其在每個(gè)節(jié)假日期間，為了給廣大群眾創(chuàng)造良好的休假環(huán)境，放棄了節(jié)假日的休息時(shí)間，堅(jiān)守崗位，較平時(shí)工作強(qiáng)度更大，輪休、錯(cuò)休等措施也得不到落實(shí)。

2進(jìn)一步做好城管綜合執(zhí)法工作的思考和建議

為了全面貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，以中央深入推進(jìn)城市管理執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的《意見(jiàn)》為引領(lǐng)，全面貫徹落實(shí)《中共西安市委關(guān)于從嚴(yán)加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)、打造追趕超越西安鐵軍的決定》的部署要求，大力加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步鍛造一支“召之即來(lái)，來(lái)之能戰(zhàn)”的戰(zhàn)斗型城管執(zhí)法鐵軍，為促進(jìn)我市城管執(zhí)法事業(yè)的健康發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證。借鑒其他城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合西安市工作實(shí)際，提出幾點(diǎn)建議。

2.1進(jìn)一步推動(dòng)跨部門(mén)綜合執(zhí)法，實(shí)行相對(duì)集中的執(zhí)法體制

實(shí)行相對(duì)集中的執(zhí)法體制，首先要圍繞城市管理的核心事務(wù)整合職能。城市運(yùn)行管理從狹義上理解就是城市運(yùn)行管理，而城市綜合執(zhí)法的目的就是維持城市正常運(yùn)行，保障城市運(yùn)行合理有序。城市運(yùn)行管理的多個(gè)子系統(tǒng)中，市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域違法行為最為普遍，違法行為量多面廣，適合集中管理。因此城市相對(duì)集中處罰權(quán)制度應(yīng)以市容環(huán)境衛(wèi)生為起點(diǎn)進(jìn)行整合，向其他城市管理子系統(tǒng)進(jìn)行延伸。

第二，實(shí)行相對(duì)集中的處罰權(quán)制度是為了解決多頭執(zhí)法效率低下的問(wèn)題。如果在執(zhí)法過(guò)程中涉及多個(gè)執(zhí)法部門(mén)，職權(quán)交叉、主體不明、權(quán)責(zé)不清，就有必要重新劃分行政處罰權(quán)，也可以將行政處罰權(quán)集中整合于一個(gè)職能部門(mén)。例如對(duì)于城市靜態(tài)違章停車(chē)問(wèn)題，西安市目前規(guī)定人行道邊緣以上歸城管管，邊緣以下歸交警管。但是如果一輛車(chē)?？靠缛诵械琅c道路，在執(zhí)法過(guò)程中就容易產(chǎn)生扯皮問(wèn)題。對(duì)于這樣的權(quán)限劃分就要考慮那個(gè)部門(mén)行使權(quán)力的效率高就將權(quán)利賦予哪個(gè)部門(mén)，而不是將權(quán)限一分為二。

第三，對(duì)于城市綜合執(zhí)法過(guò)程中違反多項(xiàng)法律的，從理論上來(lái)說(shuō)應(yīng)該由不同的部門(mén)分別處理，這樣法律關(guān)系清晰，部門(mén)權(quán)限清楚，但是行政效率低下，不符合效率原則。但是關(guān)于集中處罰問(wèn)題，關(guān)鍵在于如何確定行使權(quán)利的機(jī)關(guān)？如果按照各個(gè)部門(mén)發(fā)現(xiàn)違反行為先后時(shí)間的確定，例如對(duì)于違法占道經(jīng)營(yíng)食品攤販，如果工商機(jī)關(guān)和交通機(jī)關(guān)處理必然會(huì)依據(jù)不同的法律規(guī)范，可能會(huì)造成行政處罰過(guò)輕或過(guò)重，處罰處于變動(dòng)之中不利于行政的穩(wěn)定，造成客觀上的不公平，同時(shí)使得各個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)相互推諉。由于食品攤販主要的違法行為是占道經(jīng)營(yíng)和無(wú)證經(jīng)營(yíng)，這既影響了市容環(huán)境衛(wèi)生，又影響了公共交通。因此該職責(zé)可由城管機(jī)關(guān)集中管轄。同時(shí)為了考慮公平原則，應(yīng)將違法行為歸類為與其最相關(guān)的法律法規(guī)，作為法律依據(jù)進(jìn)行集中處罰。

最后，應(yīng)加強(qiáng)政府與職能部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，完善執(zhí)法信息共享機(jī)制。城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)和政府職能部門(mén)應(yīng)建立健全信息共享機(jī)制，相互分享行政信息，便于城管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)便于其他職能部門(mén)的協(xié)調(diào)工作，確保城管部門(mén)執(zhí)法的合法性和流暢性。

2.2加強(qiáng)全市城管執(zhí)法隊(duì)伍督察工作，明確執(zhí)法督察內(nèi)容

針對(duì)西安市城管執(zhí)法不規(guī)范及暴力執(zhí)法的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)城管執(zhí)法監(jiān)督工作，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究國(guó)內(nèi)外其它城市的城管執(zhí)法督察經(jīng)驗(yàn)，從系統(tǒng)性、全局性的角度提出以下建議：①盡快建立獨(dú)立的城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其行政級(jí)別不應(yīng)低于城管執(zhí)法機(jī)關(guān)。②設(shè)立城管法庭，構(gòu)建綜合執(zhí)法保障機(jī)制。西安市可以建立城市管理法院試點(diǎn)，城市管理法院可以作為地方政府人民法院的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，將涉及公民人身自由和重大財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政處罰移交到城市管理法院，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法的司法化、專業(yè)化和規(guī)范化。③建立城管執(zhí)法社會(huì)監(jiān)督體制，在社區(qū)、企事業(yè)單位設(shè)立綜合執(zhí)法信息員和監(jiān)督員，由城市居民代表協(xié)助參與城市管理并參與執(zhí)法監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)人民群眾的利益。這樣既能體現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法又能體現(xiàn)以人為本，提高城市居民對(duì)于城

管執(zhí)法的監(jiān)督水平。④提高城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，重視對(duì)于城市管理基層執(zhí)法人員的培訓(xùn)工作，進(jìn)一步提高一線執(zhí)法人員的素質(zhì)及執(zhí)法能力。堅(jiān)決避免在執(zhí)法過(guò)程中暴力執(zhí)法，違規(guī)執(zhí)法。

2.3樹(shù)立為民執(zhí)法的理念，執(zhí)法過(guò)程中做到以人為本

結(jié)合以人為本的理念，作者認(rèn)為應(yīng)該從體制和理念層面入手，協(xié)調(diào)城市管理綜合執(zhí)法與民眾利益之間的關(guān)系。在體制層面，應(yīng)該繼續(xù)轉(zhuǎn)變和完善政府職能，在決策過(guò)程中積極聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，切實(shí)維護(hù)好民眾的利益。在理念層面，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變過(guò)分追求GDP的政績(jī)觀和對(duì)市容光鮮的過(guò)分追求，讓人民群眾共享社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)成果。

對(duì)于城市管理綜合執(zhí)法人員也要加大保障力度，調(diào)高基層執(zhí)法人員的待遇，擴(kuò)充城市管理執(zhí)法人員的隊(duì)伍，降低基層執(zhí)法人員的工作強(qiáng)度。

城市綜合執(zhí)法過(guò)程中要本著“以人為本”的原則入手，采取合理恰當(dāng)?shù)拇胧┨幚磉`法行為，堅(jiān)決避免采用暴力執(zhí)法方式。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)該完善社會(huì)保障體系，使更多的失業(yè)人員和弱勢(shì)群體能夠獲得就業(yè)和生活保障，引導(dǎo)和幫助他們發(fā)展自身的價(jià)值。

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