國家審計法律責任體系研究

●黨 博

國家審計致力于糾偏報錯，發(fā)揮監(jiān)督財政資金的作用，有序保障國家治理水平。國家審計法律責任是指在國家審計監(jiān)督工作中產(chǎn)生的相關法律責任，一般有兩種情況，一種是審計機關及相關人員或中介機構在審計公務時出現(xiàn)的因違法違規(guī)、過失、違反合同約定等應承擔的法律責任；另一種是被審計單位因違法違規(guī)應承擔的法律責任，例如審計中發(fā)現(xiàn)的賬賬不符、賬實不符等情況。我國對審計法律責任完整立法是在1994年通過的 《中華人民共和國審計法》（以下簡稱 《審計法》），之后在2006年修訂完善了審計法律責任，進一步明確相關細則。除《審計法》之外，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章也涉及國家審計法律責任，法律責任體系總體呈現(xiàn)一元多層次立法的特點。

一、國家審計法律責任體系現(xiàn)狀

（一）立法結構

我國現(xiàn)有國家法律責任體系構成中，責任條款的來源涉及法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等，是以審計法為核心的一元多層次立法形式，主要呈現(xiàn)國家層面立法較少、地方立法數(shù)量較多的現(xiàn)狀。

法律層面僅《審計法》用專門章節(jié)描述了審計法律責任。既規(guī)定了被審計單位違反審計法相關規(guī)定所承擔的責任，也規(guī)定了審計人員的審計法律責任。

行政法規(guī)中《中華人民共和國審計法實施條例》（以下簡稱《審計法實施條例》）也是專章規(guī)定，責任主體同樣包括被審計單位和審計機關人員。其他行政法規(guī)均為條文內(nèi)容，未有專門章節(jié)詳細規(guī)定，例如《財政違法行為處罰處分條例》第二十八條和《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》第十二條。

審計法律責任部門規(guī)章是由審計署制定并頒發(fā)的業(yè)務規(guī)章，也包括除審計署外的其他部門自行發(fā)布的審計行政規(guī)章。部門規(guī)章多數(shù)按獨立條文方式規(guī)定國家審計法律責任，而不是設立專門章節(jié)。

涉及審計法律責任的地方性法規(guī)和政府規(guī)章數(shù)量較多，共107部，大多以上位法為基準根據(jù)本地需要對審計責任進行規(guī)定，主要涉及政府投資或建設、財政預算審計、一般性審計條例及法定代表人離任等方面審計責任條文規(guī)范。

（二）責任主體

國家審計法律責任存在的前提是審計法律規(guī)范，產(chǎn)生于行使審計監(jiān)督權力的過程中。開展審計的審計人員和接受審計的被審計單位，盡管在審計過程中所處地位不同，但雙方都有遵循相關審計法律法規(guī)的義務并享有一定權利，違反審計法律法規(guī)應承擔相應法律責任，因此二者均為審計法律責任的主體。我國現(xiàn)有審計法律責任體系中，責任主體分為三類：一是開展審計的相關人員，即實施審計的主體，包含各級國家審計機關、審計機關中從事審計業(yè)務的人員、審計機關授權實施審計的特派人員等；二是被審計單位及相關人員，即接受審計的主體，包括被審計單位主管人員和其他責任人員等，例如國務院、地方人民政府各部門、國有企業(yè)、國有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)等；三是與審計法律規(guī)范有關的中間機構，例如接受國家審計委托的社會中介機構和專業(yè)人員等。

1、開展審計的機構及相關人員?！秾徲嫹ā返谖迨l規(guī)定，開展審計的機構及相關人員違反一系列義務性規(guī)定要求的，需承擔法律責任?！秾徲嫹▽嵤l例》第五十五條根據(jù)《審計法》規(guī)定了同樣內(nèi)容，另增加了“審計人員違法違紀取得的財物，依法予以追繳、沒收或責令退賠”的規(guī)定。地方性法律法規(guī)對審計人員違反法律規(guī)范的責任追究內(nèi)容較簡單，基本同《審計法》。

2、被審計單位及相關人員。國家審計法律責任條款對被審計單位及相關人員的法律責任規(guī)定較多，《審計法》第四十三至四十四條、第五十至五十一條，將被審計單位和直接責任人納入審計主體范圍，規(guī)定違反審計法律法規(guī)應采取的懲罰措施，嚴重致犯罪的將追究刑事責任?！秾徲嫹▽嵤l例》第四十七條、四十九條、五十四條規(guī)定了違反審計法實施條例的處罰類型，增加罰金形式的行政處罰方式，并規(guī)定罰款金額范圍。地方性法規(guī)和政府規(guī)章對被審計單位和相關人員主要圍繞上位法進行重復規(guī)定。

3、與審計法律規(guī)范有關的中介機構。因國家審計過程中，存在審計機關依法聘請中介機構及專業(yè)人員進行審計的情況，承接國家審計的中介機構以及相關工作人員即是審計法律責任的主體。對被授權的社會中介機構進行審計法律責任的規(guī)定只存在于地方性審計法律責任立法中，約30%的地方性法規(guī)針對社會中介機構及工作人員在審計過程中因違反合同約定、未全面提供審計報告而承擔的法律責任進行了立法。

二、國家審計法律責任類型的適用規(guī)范

我國現(xiàn)有國家審計法律責任主要規(guī)定的是行政法律責任和刑事法律責任，其中刑事法律責任規(guī)定均按照《審計法》描述，地方性法規(guī)等基本無其他展開。行政法律責任，地方根據(jù)實情在上位法的基礎上進行了細化，另外極少數(shù)地方立法規(guī)定了民事法律責任，在《審計法》和《審計法實施條例》上進行了延伸。

（一）行政法律責任

《審計法》《審計法實施條例》規(guī)定，行政法律責任主要是針對被審計單位的制裁性責任，包括責令改正、通報批評、給予警告、沒收、追繳或責令退賠違法所得等等。

地方性行政法規(guī)在行政法律責任形式的規(guī)定上有一定延伸，增加了治安處罰、停業(yè)整頓、吊銷、取消從業(yè)資格、暫停執(zhí)行業(yè)務等責任。對責令改正、通報批評、給予警告的規(guī)定內(nèi)容與審計法相比，同樣包括被審計單位和審計人員及中介機構，對違反規(guī)定的社會中介機構或其他專業(yè)機構的專業(yè)人員，審計機關有權與該機構解除協(xié)議；對被審計單位的直接責任人員，地方審計機關的做法是先提出處分建議，上報有關部門對責任人依法給予行政處分，不會直接處理。對沒收、追繳、責令退賠違法所得，規(guī)定了違反國家規(guī)定的本級各部門、各級政府的上級審計機關、政府和主管部門開展財務處理的措施。

審計人員承擔行政法律責任的適用規(guī)范，除《審計法》和《審計法實施條例》有條例規(guī)定外，地方性法規(guī)和行政規(guī)章基本按照審計法規(guī)定展開，部分進行了細化，主要分為六類，一是隱瞞審計發(fā)現(xiàn)的重要問題，二是與違法違紀者合謀串通舞弊，三是違反國家有關廉政規(guī)定，四是違反回避規(guī)定，應當回避而未回避，五是泄露國家機密和商業(yè)機密，六是其他違反法律、法規(guī)的行為。

（二）刑事法律責任

刑事法律責任在審計法律法規(guī)體系中規(guī)定并不詳細，未規(guī)定罪名和刑罰內(nèi)容，需依據(jù)附屬刑法規(guī)范定責，條例內(nèi)容均列示“依法追究刑事責任”，并且責任主體主要針對被審計單位和社會中介機構及其他專業(yè)機構。在《審計法》和《審計法實施條例》規(guī)定的前提下，地方性法規(guī)和部門規(guī)章基本使用該規(guī)定，未做延伸。

刑事法律責任的適用類型包括被審計單位無視或者拖延提供與審計事項有關的材料的，或者拒絕、妨礙檢查的；被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀滅會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料的；被審計單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法所得的；被審計單位有報復陷害審計職員構成犯罪的，審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守，或者泄露所知悉的國家機密、商業(yè)機密，引起犯罪的。以上均要追究刑事責任，至于該如何追究，只能通過援引附屬刑法規(guī)范中與審計法規(guī)相聯(lián)系的部分，用于定義審計刑事責任。

（三）民事法律責任

關于民事法律責任，《審計法》和《審計法實施條例》未出現(xiàn)該類條例，僅部分地方性立法中有涉及，分類為賠償責任和違約責任。例如政府注資項目審計，社會中介組織及專業(yè)人員若出現(xiàn)違反有關法律、法規(guī)的行為，即違反合同約定，審計機關可追究違約責任。

賠償責任的違法類型有部分規(guī)定，但就如何履行賠償責任適用規(guī)定較少。主要有社會中介機構或工作人員違反保密規(guī)定，在審計報告中弄虛作假，應承擔賠償責任；打擊抨擊或者陷害檢舉人、實證人、資料給與人和審計人員造成損失，需承擔賠償責任。

三、存在問題

（一）現(xiàn)有法律條文規(guī)定重復性高

從上文總結可得出，國家審計法律責任體系以上位法為中心，例如《審計法》《審計法實施條例》專章對審計法律責任作了規(guī)范，行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性立法基本重復《審計法》《審計法實施條例》所規(guī)定內(nèi)容，屬于執(zhí)行性立法操作，少有符合地方詳情的立法，僅僅是在行政法律責任中的罰款金額、沒收違法所得、賠償形式等內(nèi)容上進行延伸規(guī)定，而忽略了地方審計行為的實際情況，特別是各地審計監(jiān)督辦法、預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督辦法等重復上位法內(nèi)容較多，107部地方法律法規(guī)中超過90%的條款對上位法內(nèi)容無展開。在法律、行政法規(guī)等上位法已經(jīng)有規(guī)定的情況下，地方性法律法規(guī)沒有必要再次重復上位法的內(nèi)容，可從自主實際情況延伸立法。

（二）審計責任主體失衡

國家審計的權力巨大，包括代表國家實施審計監(jiān)督、獨立實行審計監(jiān)督權等權力，且國家審計不受其他組織的干涉，為給出審計結論有權要求被審計機構主動執(zhí)行或協(xié)助相關實行。同時審計監(jiān)督范圍廣泛，不但可對各級政府機關、國有企事業(yè)單位進行監(jiān)督，還可對經(jīng)濟執(zhí)法部門等進行監(jiān)督，范圍涉及微觀和宏觀層次部門。當前我國法律規(guī)范中用較大篇幅描述了被審計單位和組織的法律責任，而對審計組織和開展審計的相關人員承擔法律責任的條文規(guī)定較簡單，僅在第五十二條描述了對審計人員定責的規(guī)定，且具體懲罰機制未有描述，無法對其形成有效限制，《審計法實施條例》也只是在第五十五條規(guī)定審計人員責任，與審計人員的權力相比，顯示出審計責任主體的失衡。該失衡主要體現(xiàn)在以下幾方面，一是未對審計工作中應承擔領導責任的各級政府及上一級審計機關規(guī)范法律責任，上級不重視、不把關，下級部門效仿應付了事。二是對法律主體責任規(guī)定較輕描淡寫，例如《審計法》和《審計法實施條例》對審計人員均是僅有一條規(guī)范，只描述了違法情況下應給予處分，未對處分形式與適用規(guī)范進行展開，不夠具體全面，部門規(guī)章、行政法規(guī)及地方性法律法規(guī)沿用審計法內(nèi)容，對開展審計的相關人員定責均輕描淡寫。實際審計工作中，存在審計機關在執(zhí)法過程中不嚴格執(zhí)法，對違法問題應發(fā)覺而未發(fā)覺；因違背原則，應披露而不披露相關問題，以及應處理而不處理的行為，現(xiàn)有法律制度的描述缺乏相關禁止性規(guī)定，缺少對責任執(zhí)行的規(guī)范，從而長期以來忽視了審計人員的失職責任。

（三）責任追究法規(guī)不夠健全

《審計法》和《審計法實施條例》均有規(guī)定大量需執(zhí)行的、禁止性的規(guī)范，但是對相應的法律責任執(zhí)行方式描述簡單，目前的形式更多為譴責違法行為，未充分展現(xiàn)法律責任機制，審計的違規(guī)成本較低。對審計機關或相關人員的法律責任，現(xiàn)有條文規(guī)范大部分是行政處分，只有少數(shù)規(guī)范行政處罰，且缺乏實施操作細則。對被審計單位及其相關人員的法律責任，如通報批評和警告等為主的行政責任是通過對被審計單位或相關人員的否定性評價而施加輿論和心理壓力，但此種形式對違法者名譽、信譽只是暫時性的影響，懲罰易流于形式，無法獲得有效懲戒效果。未對責令改正性法律責任規(guī)范改正期限。同時對不執(zhí)行、不理睬審計決定的沒有處罰規(guī)定，一些條文沒有明確規(guī)范，造成對部分審計行為的判斷缺乏依據(jù)，導致某些原則上的規(guī)定缺乏實操性，處罰無章可循。

（四）民事責任規(guī)定缺乏

現(xiàn)有國家審計法律責任類型中行政法律責任條款較多，對民事法律責任規(guī)范較少，僅少數(shù)地方性立法有規(guī)定，在審計法律責任懲罰機制上不能很好地保證行政法律責任、民事法律責任和刑事法律責任有機遞進銜接。在現(xiàn)有審計法律責任體系中，以罰金代替賠償形式較為普遍，從而弱化了民事法律責任。而現(xiàn)有審計實踐中，委托外部機構或聘請專業(yè)人員審計適用得越來越多，是現(xiàn)代國家審計提升效率的普遍方法，因此必然會發(fā)生審計機關和審計人員在執(zhí)行程序過程中，因違背審計合同義務造成經(jīng)濟損失事件，《中華人民共和國合同法》規(guī)定，中介機構及專業(yè)人員應做出相應的民事經(jīng)濟賠償，《審計法》未對此項民事責任有規(guī)定，未形成對審計機關和相關人員的約束力。

四、完善建議

（一）完善審計主體責任

因我國審計體制管理因素，地方審計機構與各級政府以及上級審計機關有著千絲萬縷的關系，審計工作受上級單位指導思想影響，因此對審計機關及上一級政府機關的主體責任，有待進一步規(guī)范。對應審計人員具備的監(jiān)督權力，應對權力行使的結果承擔法律責任。完善審計主體責任可從以下兩方面出發(fā)。一是對審計機關及其審計人員的法律責任，應按產(chǎn)生的實際審計責任類型進行歸責，完善相關機構和對應人員所應承擔的責任，對審計機關及相關人員的監(jiān)督可通過嚴格審計程序、完善制度進行約束，通過是否違反審計程序作為追究審計人員法律責任的依據(jù)，防止審計人員的審計權力與法律責任的失衡。二是對各級政府、上一級審計機關的相關人員，審計法律應加強關注，將此類機構與人員納入審計主體范疇，根據(jù)實際情況考慮相應形式的處分，對不同級別、權力機構和人員分別制定法律責任，明確規(guī)定發(fā)現(xiàn)問題不報告、出具虛假審計報告等責任。如果發(fā)現(xiàn)不作為情況，各級政府和上一級審計機關應承擔不作為的法律責任，違背審計法情節(jié)嚴重構成犯罪的應究查刑事責任。對恪守審計職業(yè)道德、按實開展審計的審計人員，應設置免責條款，規(guī)范制衡條例。

（二）細化民事法律責任

民事責任可認為是一種有助于補償、賠償當事人合法權利的財產(chǎn)責任。民事責任在審計工作中表現(xiàn)為經(jīng)濟賠償，主要情況有因采取不恰當?shù)拇胧┳璧K被審計單位正常生產(chǎn)經(jīng)營從而產(chǎn)生經(jīng)濟損失，或因?qū)徲嫿Y果報告有誤而透露了國家或被審計單位相關商業(yè)機密造成經(jīng)濟損失，或因?qū)徲嫿Y果披露不符合事實而損害被審計單位名譽權造成經(jīng)濟損失。非審計相關法律例如《國家賠償法》《行政處罰法》雖然已包括了國家審計機構在內(nèi)的所有造成經(jīng)濟損失應承擔的民事責任，但是審計法律中對民事法律責任未有詳實規(guī)定，因此應當探究《審計法》國家審計法律責任的民事法律責任，研究出適當明確的民事責任條款，規(guī)定審計機構及人員的民事責任，形式上包括停止侵害、排除妨礙、恢復名譽、賠禮道歉、返還財產(chǎn)等民事賠償責任，逐步完善我國審計法律責任。

（三）細化責任追究方式

審計工作能監(jiān)督被審計單位，要做到高效監(jiān)督，需加強監(jiān)督力度，完善立法及審計監(jiān)督機制，同時需保證對監(jiān)督者的制衡。在完善的審計監(jiān)督機制下，審計機關及相關人員、被審計單位受到法律約束，能增加審計人員在審計工作中的警惕性，如發(fā)現(xiàn)審計工作中未履行相關職能，或被審計單位出現(xiàn)違法違規(guī)情況，有具體責任追究方式，相關人員無法因法律不完整而逃脫責任。例如《審計法》雖規(guī)定了行政處罰形式，但具體實施辦法未作規(guī)定。因此國家審計法律責任追究方式上，可做進一步細化，在追究程序上進行完善，擴大責任范圍。完善對審計機關及相關人員、審計中介機構、被審計單位的責任追究，從法律程序上開始細化規(guī)定，區(qū)別審計過程的準備、實施、終結階段。從立案調(diào)查到當事人陳述申辯，到做出最終處理決定制定明確規(guī)則。同時從維護法律公正角度，應確保責任人可選擇法律途徑保護自身合法權益。刑事法律責任應注重與刑法的銜接，而不是審計法簡單描述并通過附屬刑法規(guī)范定義，法律責任內(nèi)容上應盡量明確，從審計法律系統(tǒng)出發(fā)，細化刑法使用的罪名和懲罰方式。增加民事責任條款，將民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任三種方式有機結合，使得具體事項在定責時達到均衡。

（四）轉(zhuǎn)變地方立法方式

目前地方立法普遍存在簡約復制上位法的情況，主張大而全的描述，一直是地方性立法的弊端，導致國家審計法律責任重復性高。地方立法應從大而全地復制上位法的立法方式向根據(jù)本地實際情況制定有針對性和可操作性的立法方式轉(zhuǎn)變。對上位法已規(guī)范的法律責任，無需重復規(guī)定，可表述為按上位法規(guī)定執(zhí)行，從地方的具體實施和可操作性層面出發(fā)，明確不同類別審計主體的法律責任，制定責任追究方式。同時通過國家審計公告制度的完善，將政府審計的結果向社會公眾公布公開，完善現(xiàn)行政府信息公開條例，規(guī)范審計信息公告口徑。從立法角度提升審計信息披露透明度，通過賦予社會公眾知情權，加強審計信息的社會公眾監(jiān)督，從而完善審計立法方式?！?/p>