新時期資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管模式探討
——基于遼寧省大連市資產(chǎn)評估行業(yè)現(xiàn)狀分析

●張麗娜

《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》于2016年7月2日經(jīng)第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過，自2016年12月1日起實施。該法的頒布實施確立了資產(chǎn)評估行業(yè)的法律地位，標(biāo)志著資產(chǎn)評估行業(yè)進入了依法治理的新時代。2017年4月21日，財政部發(fā)布的《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》，明確了財政部門對資產(chǎn)評估行業(yè)的行政監(jiān)督檢查職責(zé)，提出了建立“行政監(jiān)管、行業(yè)自律與機構(gòu)自主管理相結(jié)合”的新型管理模式。

隨著資產(chǎn)評估行業(yè)的法律制度體系不斷完善，行業(yè)準(zhǔn)入門檻進一步降低，同業(yè)競爭更加激烈，評估執(zhí)業(yè)風(fēng)險加大，行業(yè)管理難度增強，為資產(chǎn)評估行業(yè)的行政監(jiān)管既帶來了機遇，也帶來了挑戰(zhàn)。

一、調(diào)研工作的組織實施情況

按照財政部 《關(guān)于加強資產(chǎn)評估行業(yè)行政監(jiān)督檢查工作的通知》（財監(jiān)〔2017〕37號）要求，為及時掌握全市資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，履行行政監(jiān)管職責(zé)，遼寧省大連市財政局2017年采取多種措施積極開展了相關(guān)調(diào)研工作：

（一）加強與行業(yè)協(xié)會的溝通協(xié)作

通過登陸中國資產(chǎn)評估協(xié)會網(wǎng)站，利用行業(yè)信息檢索查詢通道，初步了解行政區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)評估機構(gòu)和評估從業(yè)人員信息情況。多次、主動與大連市資產(chǎn)評估協(xié)會（簡稱“市評協(xié)”）進行溝通，獲取本市登記的所有資產(chǎn)評估機構(gòu)和資產(chǎn)評估人員的詳細名單及基本信息，了解行業(yè)管理情況和近三年行業(yè)自律檢查情況。

（二）發(fā)放調(diào)查問卷

在市評協(xié)的協(xié)助下，大連市財政局制作并發(fā)放《大連市資產(chǎn)評估行業(yè)調(diào)查問卷》54份，組織全市資產(chǎn)評估機構(gòu)認真填寫并及時反饋，共收到反饋問卷51份，調(diào)查覆蓋面達到94%。調(diào)查問卷設(shè)置問題20道，結(jié)合資產(chǎn)評估法要求，涵蓋資產(chǎn)評估機構(gòu)的備案情況、設(shè)立條件、執(zhí)業(yè)質(zhì)量、內(nèi)部管理、財務(wù)核算、接受檢查、行業(yè)發(fā)展難題及行政監(jiān)管建議七個方面內(nèi)容。

（三）參與對資產(chǎn)評估機構(gòu)的監(jiān)督檢查

受財政部監(jiān)察專員辦事處（簡稱“專員辦”）邀請，派人參加了對某證券資格資產(chǎn)評估機構(gòu)的會計信息質(zhì)量和執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。通過查閱會計賬簿、查看內(nèi)部管理制度及評估師人事管理材料、調(diào)取核查評估案卷、延伸檢查評估項目等，以點帶面，挖掘行業(yè)共性問題和執(zhí)業(yè)風(fēng)險點。

（四）開展走訪座談

在開展現(xiàn)場檢查的同時，與被查資產(chǎn)評估機構(gòu)負責(zé)人和相關(guān)評估從業(yè)人員進行詢問談話，了解評估基本程序和評估方法運用，廣泛聽取業(yè)內(nèi)人士對行業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展前景的看法，收集加強行政監(jiān)管的意見和建議。

（五）了解登記備案情況

大連市財政局制定了 《關(guān)于做好資產(chǎn)評估機構(gòu)備案管理工作的通知》（大財資〔2017〕1268號），對資產(chǎn)評估機構(gòu)的登記備案工作于2017年末開始，預(yù)計2018年3月末完成新舊制度過渡。截至2018年7月，已有55家資產(chǎn)評估機構(gòu)的備案信息經(jīng)審核以公函編號向社會公告，公告發(fā)布在大連市財政局官網(wǎng)“資產(chǎn)管理”欄目，并在資產(chǎn)評估機構(gòu)信息系統(tǒng)中進行了備案確認。

二、大連市資產(chǎn)評估行業(yè)的現(xiàn)狀分析

大連市資產(chǎn)評估行業(yè)產(chǎn)生于上世紀80年代末，發(fā)展于90年代初，是在改革開放和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中興起的，隨著東北老工業(yè)基地振興和國有企業(yè)改制的進行而迅速發(fā)展起來。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已初具規(guī)模。

（一）資產(chǎn)評估行業(yè)基本情況

根據(jù)2017年末數(shù)據(jù)統(tǒng)計，大連市共有資產(chǎn)評估機構(gòu)54家，評估專業(yè)人員近700人，其中資產(chǎn)評估師500余人。

1、按評估資格分類。非證券評估資格評估機構(gòu)50家，占比93%；證券評估資格評估機構(gòu)4家，占比7%，如圖1所示：

圖1 按評估資格分類行業(yè)結(jié)構(gòu)圖

2、按組織形式分類。合伙制評估機構(gòu)14家，占比26%；公司制評估機構(gòu)40家，占比74%，如圖2所示：

圖2 按組織形式分類行業(yè)結(jié)構(gòu)圖

3、按資產(chǎn)評估師數(shù)量分類。擁有30名以上資產(chǎn)評估師的評估機構(gòu)2家，占比4%；擁有10至29名資產(chǎn)評估師的評估機構(gòu)9家，占比17%；不足10名資產(chǎn)評估師的評估機構(gòu)43家，占比79%，如圖3所示：

圖3 按資產(chǎn)評估師數(shù)量分類行業(yè)結(jié)構(gòu)圖

4、分布地域。主要集中在主城區(qū)，有44家（包括中山區(qū)15家、西崗區(qū)10家、沙河口區(qū)13家、甘井子區(qū)1家、旅順口區(qū)3家、高新區(qū)2家），占比81%；新市區(qū)有8家（包括普蘭店區(qū)3家、金普新區(qū)5家），占比15%；縣級市有2家（包括瓦房店市1家、莊河市1家），占比4%，如圖4所示：

圖4 按分布地域分類行業(yè)結(jié)構(gòu)圖

5、執(zhí)業(yè)收入情況。反饋調(diào)查問卷的51家評估機構(gòu)2017年度共出具資產(chǎn)評估報告2800余份，其中：資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)收入在1000萬元以上的評估機構(gòu)2家，占比4%；資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)收入100萬元至1000萬元的評估機構(gòu)26家，占比51%；資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)收入10萬元至100萬元的評估機構(gòu)17家，占比33%；資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)收入10萬元以下的評估機構(gòu)4家，占比8%；未提供資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)收入數(shù)據(jù)的2家，占比4%，如圖5所示：

圖5 按執(zhí)業(yè)收入分類行業(yè)結(jié)構(gòu)圖

6、制度建設(shè)。根據(jù)調(diào)查問卷反饋結(jié)果，全部資產(chǎn)評估機構(gòu)都建立了執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制制度和內(nèi)部管理制度。在執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制上，履行報告復(fù)核程序，指定一名取得資產(chǎn)評估師資格的合伙人或股東專門負責(zé)執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制；在內(nèi)部管理上，制定了業(yè)務(wù)檔案管理、人事管理、繼續(xù)教育、財務(wù)管理等內(nèi)控制度；在風(fēng)險防范上，建立了職業(yè)風(fēng)險基金制度。從近三年行業(yè)檢查情況來看，雖然有的資產(chǎn)評估機構(gòu)建立了執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制制度和內(nèi)部管理制度，但是部分制度還有待完善，相關(guān)制度的執(zhí)行還需要加強。

（二）監(jiān)管部門及職責(zé)、監(jiān)管方式

1、監(jiān)管部門及職責(zé)

（1）大連市財政局。依據(jù)《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，大連市財政局按職責(zé)分工對行政區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)評估機構(gòu)進行備案管理，承擔(dān)非證券評估資格評估機構(gòu)的行政監(jiān)督檢查，對評估機構(gòu)和評估專業(yè)人員的違法行為依法實施行政處罰。

（2）財政部駐大連監(jiān)察專員辦事處。按照財政部《關(guān)于加強資產(chǎn)評估行業(yè)行政監(jiān)督檢查工作的通知》規(guī)定，財政部駐大連監(jiān)察專員辦事處受財政部委派，具體承擔(dān)證券評估資格資產(chǎn)評估機構(gòu)的行政監(jiān)督檢查。

（3）大連市資產(chǎn)評估協(xié)會。資產(chǎn)評估機構(gòu)和評估專業(yè)人員自愿結(jié)成的行業(yè)性的非營利性的社會組織，對屬地會員實行行業(yè)自律管理，指導(dǎo)、監(jiān)督會員規(guī)范執(zhí)業(yè)，接受財政部門的監(jiān)督，開展行業(yè)自律檢查。

2、監(jiān)管方式

（1）《資產(chǎn)評估法》出臺以前。按照《資產(chǎn)評估機構(gòu)審批和監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，對資產(chǎn)評估機構(gòu)的行政監(jiān)管方式為設(shè)立審批制，即資產(chǎn)評估機構(gòu)的設(shè)立須經(jīng)過財政部門審核批準(zhǔn)，且審批權(quán)限在省、自治區(qū)、直轄市財政廳（局）。申請人持批準(zhǔn)文件辦理完成工商注冊登記和中國資產(chǎn)評估協(xié)會入會手續(xù)后，向省級財政部門申領(lǐng)資產(chǎn)評估資格證書。資產(chǎn)評估機構(gòu)每年4月30日之前，向所在地省級財政部門報送基本情況表、會計報表、資產(chǎn)評估項目匯總表、職業(yè)風(fēng)險基金證明等材料，并抄送所在地資產(chǎn)評估協(xié)會。作為計劃單列市，大連市財政部門沒有對資產(chǎn)評估機構(gòu)的審批、監(jiān)督等管理權(quán)限。在這一階段，大連市資產(chǎn)評估行業(yè)的監(jiān)督管理，主要實行財政部統(tǒng)一部署、省財政廳審批監(jiān)管、地方行業(yè)協(xié)會具體實施的方式。

（2）《資產(chǎn)評估法》出臺以后。一是行政管理主體范圍進一步擴大，《資產(chǎn)評估法》明確評估行業(yè)的行政管理主體為“設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府有關(guān)評估行政管理部門”。二是管理方式由設(shè)立審批轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒腹芾?，即設(shè)立評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向工商行政管理部門申請辦理登記，自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照之日起三十日內(nèi)向有關(guān)評估行政管理部門備案。三是《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》賦予了計劃單列市財政部門對資產(chǎn)評估機構(gòu)的行政管理權(quán)限，并對資產(chǎn)評估機構(gòu)的備案管理工作提出了具體要求，該辦法自2017年6月1日起施行。四是資產(chǎn)評估備案工作正式啟動。大連市財政局于2017年11月制定了《關(guān)于做好資產(chǎn)評估機構(gòu)備案管理工作的通知》，對行政區(qū)域內(nèi)的資產(chǎn)評估機構(gòu)實施備案監(jiān)管，要求原取得資產(chǎn)評估資格證書的資產(chǎn)評估機構(gòu)（含分支機構(gòu)）于2018年3月31日前，向市財政局交回原資產(chǎn)評估資格證書，符合《資產(chǎn)評估法》第十五條規(guī)定條件的，由市財政局進行備案公告，推動建立行政監(jiān)管、行業(yè)自律與機構(gòu)自主管理相結(jié)合的管理新模式。

三、大連市資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展存在的主要問題

大連市資產(chǎn)評估行業(yè)從20世紀80年代后期發(fā)展至今，雖然有了很大的發(fā)展，但是由于行業(yè)改革過快，逐漸產(chǎn)生并存在著一些問題，如資產(chǎn)評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量良莠不齊、惡性價格競爭激烈等，亟需加強行政監(jiān)督管理，進一步規(guī)范行業(yè)秩序。

（一）評估機構(gòu)規(guī)模小、惡性競爭激烈

受市場環(huán)境影響，評估機構(gòu)規(guī)模普遍偏小、競爭力較弱。據(jù)問卷調(diào)查統(tǒng)計，大連市擁有資產(chǎn)評估師不足10人的評估機構(gòu)43家，占比79%；2017年度資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)收入在100萬元以下的評估機構(gòu)21家，占比41%。部分中小資產(chǎn)評估機構(gòu)管理層缺乏長遠意識，長期低價競爭，又為了壓低成本，減省評估程序，犧牲工作質(zhì)量，資產(chǎn)評估機構(gòu)的公正性受到嚴重影響，存在著潛在執(zhí)業(yè)風(fēng)險。同時，惡性價格競爭也給大中型資產(chǎn)評估機構(gòu)造成了沖擊，公眾信任度下降，損害了行業(yè)整體利益。

（二）執(zhí)業(yè)質(zhì)量良莠不齊、內(nèi)控管理缺失

資產(chǎn)評估機構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量跟業(yè)務(wù)要求、人才儲備、內(nèi)部管理、整體能力直接相關(guān)。從往年檢查情況來看，上市業(yè)務(wù)、大型國企業(yè)務(wù)比較多的機構(gòu)整體質(zhì)量較好，機構(gòu)總部執(zhí)業(yè)質(zhì)量總體上高于分支機構(gòu)，注重內(nèi)部管理制度建設(shè)的機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量普遍較好。同時，也存在個別機構(gòu)的內(nèi)部管理制度尚不完善，制度執(zhí)行流于形式，出現(xiàn)“制度寫一套、實際做一套”的現(xiàn)象；有的機構(gòu)專業(yè)勝任能力不足，存在工作底稿缺項、評估方法論證不充分、評估報告計算錯誤、收集資料不完整等；有的機構(gòu)缺乏獨立性和客觀性，受客戶影響干預(yù)過多，重要的評估程序未執(zhí)行或執(zhí)行不到位，直接影響報告質(zhì)量。

（三）人員素質(zhì)參差不齊、行業(yè)成分復(fù)雜

資產(chǎn)評估行業(yè)的特殊性，要求資產(chǎn)評估從業(yè)人員掌握設(shè)備、建筑、法律、財務(wù)等多領(lǐng)域的專業(yè)知識，具有較強綜合素質(zhì)和職業(yè)判斷能力。但是較高的執(zhí)業(yè)風(fēng)險和較低的業(yè)務(wù)收入無法匹配，規(guī)模小、收入低的機構(gòu)缺乏優(yōu)勢條件吸引高素質(zhì)人才，有的機構(gòu)對評估師疏于管理，存在長期掛名不執(zhí)業(yè)的現(xiàn)象，導(dǎo)致機構(gòu)的整體業(yè)務(wù)能力不高，甚至無法持續(xù)滿足法定設(shè)立條件。另一方面，有的評估從業(yè)人員忽視業(yè)務(wù)專長，不注重專業(yè)執(zhí)業(yè)能力的提升?！顿Y產(chǎn)評估法》放開了評估從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻，以吸引不同行業(yè)人員和不同形式、不同背景機構(gòu)的加入，評估市場競爭更加激烈，這向行業(yè)管理提出了更多新課題。

（四）監(jiān)督檢查薄弱、處理處罰較輕

目前，大連市對評估機構(gòu)的登記備案工作剛剛起步，財政部門對資產(chǎn)評估機構(gòu)的行政監(jiān)督檢查將于2018年8月首次開展。從往年情況來看，對評估機構(gòu)的監(jiān)督檢查，行業(yè)協(xié)會監(jiān)管較多、行政部門檢查較少；談話提醒較多、實際處罰較少；處理處罰措施單一，缺少對相關(guān)人員的責(zé)任追究。部分評估人員也呼吁，希望加強行政部門對行業(yè)的監(jiān)管和檢查，控制惡性價格競爭，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量，建立信用評價公開制度，對損害行業(yè)形象的機構(gòu)加大處罰力度。

（五）評估人員對法律法規(guī)認識不足

部分資產(chǎn)評估機構(gòu)對《資產(chǎn)評估法》及配套制度的掌握不夠，實際運用不足，內(nèi)部管理制度或者評估執(zhí)業(yè)報告還引用舊準(zhǔn)則條款；有的評估人員對《資產(chǎn)評估法》某些條款理解上存在偏頗，在調(diào)查問卷中反饋“擔(dān)心降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，會加劇行業(yè)競爭，讓資產(chǎn)評估行業(yè)雪上加霜”，“非評估師股東的引入甚至控股，資本的逐利性會使評估行業(yè)的風(fēng)險更加難以把控，影響到行業(yè)的生存和發(fā)展”。由此看來，評估人員對《資產(chǎn)評估法》的認知需進一步加強。

四、新時期資產(chǎn)評估行業(yè)加強行政監(jiān)管的建議

《資產(chǎn)評估法》賦予了行政管理部門備案權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)，對新時期財政部門加強行業(yè)監(jiān)管提出了更高的要求。結(jié)合大連市資產(chǎn)評估行業(yè)現(xiàn)狀和存在的問題，為有效開展行政監(jiān)督檢查工作，提出以下建議：

（一）探索資產(chǎn)評估行業(yè)分類監(jiān)管機制

根據(jù)以前年度行政監(jiān)管、社會信用情況、評估協(xié)會排名、收入水平、業(yè)務(wù)水平、人員構(gòu)成等指標(biāo)，對資產(chǎn)評估機構(gòu)進行分類。參照會計師事務(wù)所分類模式，Ⅰ類為證券評估資格資產(chǎn)評估機構(gòu)，由財政部及駐各地監(jiān)察專員辦事處負責(zé)監(jiān)督檢查；Ⅱ類為執(zhí)業(yè)質(zhì)量較好、內(nèi)部管理較規(guī)范的非證券資格資產(chǎn)評估機構(gòu)；Ⅲ類為執(zhí)業(yè)質(zhì)量和內(nèi)部管理一般的非證券資格資產(chǎn)評估機構(gòu)；Ⅳ類為違規(guī)問題嚴重、整改落實不到位、群眾反映強烈的資產(chǎn)評估機構(gòu)，作為日常監(jiān)管重點。財政部門在分類監(jiān)管的基礎(chǔ)上，通過調(diào)整抽查比例和列入“黑名單”等手段，加大懲戒力度，促進低風(fēng)險的機構(gòu)加強內(nèi)部自主管理，對高風(fēng)險的機構(gòu)加強政府監(jiān)管等外部監(jiān)管。

（二）重點關(guān)注中小資產(chǎn)評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)情況

機構(gòu)管理、質(zhì)量控制、專業(yè)勝任能力、參與執(zhí)業(yè)人數(shù)與執(zhí)業(yè)質(zhì)量正相關(guān)。中小資產(chǎn)評估機構(gòu)收費低、內(nèi)部管理不健全、專業(yè)勝任能力欠缺、高素質(zhì)人員少的現(xiàn)象較為普遍，也是造成執(zhí)業(yè)質(zhì)量不高的原因之一。因此，地方財政部門應(yīng)加強對中小型資產(chǎn)評估機構(gòu)的監(jiān)督檢查，重點關(guān)注設(shè)立條件是否持續(xù)滿足，內(nèi)部制度是否健全、是否執(zhí)行到位，評估程序是否恰當(dāng)、完備，工作底稿是否規(guī)范，評估報告質(zhì)量是否存在瑕疵等。

（三）組織實施聯(lián)合、聯(lián)動檢查

一方面，建立行政監(jiān)督管理和行業(yè)自律管理分工明確、相互協(xié)同的聯(lián)合檢查機制。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會熟悉行業(yè)情況、監(jiān)管經(jīng)驗豐富等優(yōu)勢，在資產(chǎn)評估機構(gòu)基本信息、評估專家?guī)斓确矫娼o予財政部門大力支持。另一方面，健全地方財政部門與專員辦共同實施對大型資產(chǎn)評估機構(gòu)的聯(lián)動檢查機制。采取聯(lián)合編組（例如專員辦檢查總部、地方財政部門檢查分支機構(gòu)），或者抽調(diào)各地監(jiān)督骨干混合編組等方式，讓地方財政部門參與對大型資產(chǎn)評估機構(gòu)的監(jiān)督檢查，豐富檢查經(jīng)驗、促進溝通交流、鍛煉監(jiān)督隊伍，不斷提升基層財政監(jiān)督干部的素質(zhì)和專業(yè)水平，提高檢查成效。

（四）強化違法違規(guī)行為的懲處措施

一是加大違法違規(guī)懲戒力度。依據(jù)《資產(chǎn)評估法》規(guī)定，根據(jù)違規(guī)情節(jié)輕重，綜合運用警告、監(jiān)管談話、停止從業(yè)、沒收違法所得、罰款等行政處罰措施，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，明顯提升行政執(zhí)法效能。二是建立共享通報機制。財政部門將處罰情況及時通報有關(guān)資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會，促進行業(yè)協(xié)會加強自律管理；行業(yè)協(xié)會將自律檢查情況及時報送財政部門，對違規(guī)風(fēng)險較高的資產(chǎn)評估機構(gòu)，提高行政監(jiān)督檢查的比例和頻次。三是實行檢查結(jié)果公告制度。按照“雙隨機、一公開”要求，財政部門對資產(chǎn)評估機構(gòu)和資產(chǎn)評估專業(yè)人員的違法行為實施行政處罰后，依法向社會公開。

（五）加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳和培訓(xùn)力度

《資產(chǎn)評估法》已經(jīng)出臺一年半，但社會認知度不高，甚至有誤解，有必要利用多種渠道、多種手段，大力宣傳法律法規(guī)，促進資產(chǎn)評估機構(gòu)和資產(chǎn)評估人員增強依法執(zhí)業(yè)和風(fēng)險防范意識，提高自身修養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平，促進資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)質(zhì)量的提高。與此同時，財政部應(yīng)加強對行政監(jiān)督檢查的培訓(xùn)工作，組織財政部門檢查人員學(xué)習(xí)資產(chǎn)評估法、了解資產(chǎn)評估行業(yè)特點、掌握資產(chǎn)評估行業(yè)檢查方法，發(fā)布資產(chǎn)評估行業(yè)檢查典型案例，為行政監(jiān)督檢查工作提供指導(dǎo)。■