美國特朗普政府移民政策改革及影響

趙梅

內(nèi)容提要 特朗普政府在“美國優(yōu)先”的口號下對實(shí)行了近半個世紀(jì)的美國移民政策進(jìn)行改革，其核心理念是，優(yōu)先選擇能夠在美國獲得成功并經(jīng)濟(jì)自立的移民，確保移民認(rèn)同美國價值。對于恐怖主義勢力猖獗、難以進(jìn)行背景調(diào)查的地區(qū)，暫停移民。特朗普政府推行的移民政策改革有著深刻的政治經(jīng)濟(jì)和歷史文化背景，它造成美國社會分裂，也傷及美國企業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新。盡管一再受挫，但加大執(zhí)法力度，打擊非法移民，收緊移民政策，仍將是特朗普政府移民政策的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 美國社會；移民政策改革； 特朗普政府；禁穆令；零容忍

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.006

美國總統(tǒng)特朗普上臺后，兌現(xiàn)競選承諾，采取一系列強(qiáng)硬的移民政策，加大執(zhí)法力度，打擊非法移民；收緊工作簽證，限制移民享受美國政府的社會福利，在美國社會引發(fā)巨大爭議。

特朗普政府的移民政策改革

特朗普對移民一直持強(qiáng)硬態(tài)度。早在競選期間，特朗普便誓言“禁止所有穆斯林進(jìn)入美國”，把穿越邊境的墨西哥人稱為“強(qiáng)奸犯”，主張在美墨邊境修建“隔離墻”。特朗普執(zhí)政后，簽署多項總統(tǒng)行政命令，推動移民政策改革，具體措施如下。

一、終止“夢想者”計劃

2017年9月5日，特朗普宣布廢除奧巴馬時期設(shè)立的移民特別保護(hù)項目——“童年入境者暫緩遣返行動”計劃（DACA，Deferred Action for Childhood Arrivals），要求國會在半年內(nèi)擬定出相應(yīng)的替代法案。

“童年入境者暫緩遣返行動”計劃是2012年由時任總統(tǒng)奧巴馬簽署行政命令啟動的移民保護(hù)政策，允許部分入境美國時尚未滿16歲的非法移民，申請兩年期的暫緩遣返并開放工作申請許可，兩年期限到期后可申請再延。自“童年入境者暫緩遣返行動”計劃實(shí)施以來，近80萬非法移民受惠，這些受計劃保護(hù)的人被稱為“夢想者”（Dreamer）?！皦粝胝摺庇媱澤暾堈叽蠖鄟碜阅鞲纭⑺_爾瓦多等中美洲國家。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年，約84萬申請者中約有74萬獲得批準(zhǔn)，其中超過半數(shù)的申請者居住在加利福尼亞州和德克薩斯州。根據(jù)美國國家廣播公司（NBC）報道，目前每周大約還有8000人“夢想者”計劃申請，照此申請數(shù)量來看，保護(hù)人數(shù)將可能在不久的將來突破130萬人。特朗普政府宣布終止“夢想者”計劃引發(fā)美國民眾抗議。據(jù)估計，“夢想者”計劃被取消后，將有80萬人面臨被驅(qū)逐出美國國境。

二、以“零容忍”政策嚴(yán)厲打擊非法移民

2018年4月6日，美國司法部長塞申斯宣布實(shí)行“零容忍”移民政策，所有“非法”入境的成年人，都要先接受司法審判。特朗普政府的“零容忍”政策，改變以往先走移民法庭的程序，把“司法程序”置于“移民程序”前，在父母接受司法審判的過程中，隨行偷渡的未成年子女則按美國對“無人陪伴的未成年人”聯(lián)邦法，送到專門機(jī)構(gòu)保護(hù)看管。根據(jù)《衛(wèi)報》報道，僅在2018年4月19日至5月31日，已有多達(dá)1995名兒童及1940位父母被強(qiáng)制分開。

特朗普政府的“零容忍”移民政策引發(fā)美國社會各界批評。有民調(diào)顯示，約三分之二的美國人反對特朗普政府的“零容忍”政策，因為它造成骨肉分離。2018年7月2日《時代》雜志的封面將特朗普政府“零容忍”移民政策的批評聲浪推向高潮。

三、“禁穆令”

2017年1月27日，美國總統(tǒng)特朗普簽署第13769號總統(tǒng)行政命令，要求在120天內(nèi)暫停所有難民入境，在90天內(nèi)暫停向伊朗、伊拉克、敘利亞、利比亞、蘇丹、索馬里、也門七個穆斯林國家公民核發(fā)簽證入境美國。因為所涉的七個國家均為穆斯林占多數(shù)的國家，因此這份行政命令也被媒體和社會各界稱為“禁穆令”（Muslim Ban）， 但特朗普執(zhí)政團(tuán)隊堅稱其為“旅行禁令”（Travel Ban）。

“禁穆令”一出，在美國及國際社會引起軒然大波，也遭遇到前所未有的司法挑戰(zhàn)。當(dāng)?shù)貢r間2017年2月3日，美國西區(qū)聯(lián)邦法官羅巴特（James Louis Robart）不認(rèn)同特朗普政府指七國公民對美國有威脅的理據(jù)，裁決暫緩實(shí)施移民禁令。美國司法部提出上訴，希望凍結(jié)羅巴特的裁決。美國第九巡回上訴法院于2017年2月5日清晨做出裁決，駁回司法部提出的上訴，拒絕恢復(fù)特朗普“禁止穆斯林入境”的行政命令。

迫于國內(nèi)外壓力，2017年3月6日，特朗普簽署第13780號總統(tǒng)行政命令。特朗普簽署的新版移民禁令仍有六個穆斯林人口較多的國家遭限制，包含敘利亞、伊朗、索馬里、也門、利比亞以及蘇丹。雖然新版禁令內(nèi)容有所放寬，但反對者仍批評此舉是“換湯不換藥”。

2017年9月24日，特朗普發(fā)表第9645號總統(tǒng)文告，對旅行禁令進(jìn)行再次修正，并向最高法院發(fā)出申請，考慮全面恢復(fù)生效。這項禁令包括伊朗、利比亞、索馬里、敘利亞和也門五個穆斯林為主的國家，以及朝鮮和委內(nèi)瑞拉。2017年12月4日，美國聯(lián)邦最高法院裁定，特朗普政府針對朝鮮和委內(nèi)瑞拉的旅行禁令以及對六個穆斯林國家的旅行禁令全面生效，標(biāo)志著美國司法體系首次允許特朗普“禁穆令”生效。這無疑是特朗普政府移民政策改革的一次勝利。

四、以擇優(yōu)政策取代親屬鏈?zhǔn)揭泼?/p>

特朗普政府考慮采取以有利于教育和就業(yè)潛力的積分（擇優(yōu)）政策而取代以家庭為基礎(chǔ)的親屬鏈?zhǔn)揭泼?。美國國土安全部門數(shù)據(jù)顯示，2005年至2016年，美國吸納的1300萬移民中，將近930萬移民是通過“親屬移民”來到美國。在過去的十年中，只有十五分之一的移民是因為擁有良好技能，獲得綠卡入境美國。

2017年10月和12月在美國發(fā)生的兩起恐怖襲擊事件，涉案嫌犯分別通過“親屬移民”和美國國務(wù)院的綠卡抽簽移民計劃進(jìn)入美國。美國司法部長塞申斯在一份聲明中說：“在不到兩個月的時間里，在紐約市發(fā)生了兩起恐怖襲擊事件，這些恐怖襲擊事件是由我們失敗的移民政策（綠卡抽簽移民計劃和鏈?zhǔn)揭泼瘢┧?，而這些移民政策并不符合國家利益?！?/p>

2017年8月2日，特朗普和共和黨參議員普度及科頓共同宣布未來移民改革方向，采取“擇優(yōu)”（merit-based system）制，大幅減少“親屬移民”數(shù)量，停止發(fā)放綠卡給美國居民配偶及未成年子女以外的親屬；未來十年大幅減少綠卡發(fā)放的數(shù)量，由每年的100萬個削減到50萬個；取消綠卡抽簽；難民申請綠卡的年度配額削減為5萬等。

綠卡抽簽是美國的一項移民簽證制度，即一個發(fā)放美國綠卡的篩選過程。該制度始于1995年，每年有上百萬人申請美國綠卡抽簽，但只有10萬的申請者能進(jìn)入美國綠卡的篩選過程，最后只有5萬人順利獲得綠卡。特朗普發(fā)推文說，將中止抽簽，美國現(xiàn)行制度讓低技術(shù)移民也能進(jìn)入美國，造成美國勞工的低薪就業(yè)。改革后的移民制度將有利于能說英語且有財務(wù)能力的人，這類高技術(shù)移民對美國經(jīng)濟(jì)有利。

特朗普政府移民政策改革的

背景

冰凍三尺，非一日之寒。特朗普政府推行的移民政策改革其主要原因來源于美國人口結(jié)構(gòu)的巨大變化。自1790年以來，美國每十年進(jìn)行一次人口普查。2010年人口普查數(shù)據(jù)顯示，美國總?cè)丝谑?.08億，少數(shù)族裔人口為1.11億，占美國總?cè)丝诘?6.3%。在2000年至2010年的十年間，美國白人人口從1.946億增加到1.968億，增長率僅為1%，白人人口在美國人口總數(shù)中所占比例從69%下降為64%；拉美裔人口從2000年的3530萬增加到2010年的5050萬，增長率達(dá)43%，占美國總?cè)丝诘?6.3%；美國黑人人口總數(shù)為3890萬，僅占美國人口總數(shù)的13%，已經(jīng)不再是美國第二大族群；亞裔人口為1470萬，雖然占美國人口總數(shù)僅為4.8%，但人口增長率超過拉美裔，為各族裔中人口增長速度最快的。

2010年的人口普查數(shù)據(jù)還顯示，美國人口增長主要來自少數(shù)族裔，拉美裔人口增長在很多州超出預(yù)期。2000年至2010年間，白人兒童減少10%，降至3970萬，少數(shù)族裔除黑人和印第安人外，增加了22%，達(dá)到3450萬人。在18歲以下的美國人中，每6名就有1名拉美裔；每4名美國兒童中就有1名拉美裔兒童。[1]

根據(jù)美國人口普查數(shù)據(jù)預(yù)測，到21世紀(jì)中葉，美國人口將超過4.3億。屆時人口的種族構(gòu)成將進(jìn)一步多元，白人將失去占人口大多數(shù)的族群地位。拉美裔、非洲裔和亞裔等少數(shù)民族的人口總數(shù)預(yù)計將從2042年開始超過白人，到2050年，他們的人數(shù)將占美國人口的54%。拉美裔是推動美國少數(shù)族裔人口增長的主力軍。 皮尤的研究數(shù)據(jù)顯示，從移民的來源國看，拉丁美洲國家，特別是墨西哥，是最主要的移民來源國。

目前在美國境內(nèi)還有數(shù)以千計的非法移民。非法移民無證且居無定所，因而確切數(shù)字難以統(tǒng)計。皮尤拉美裔研究中心的研究顯示，截至2013年，美國境內(nèi)非法移民人數(shù)約為1110萬人。[2]

美國人口結(jié)構(gòu)的巨大變化和大量非法移民的涌入，對美國政治、經(jīng)濟(jì)和社會文化產(chǎn)生重大影響，也引發(fā)美國社會各界的擔(dān)憂。

首先，對美國主流文化的擔(dān)憂。盡管美國是個移民國家，移民來自世界各地，但盎格魯-撒克遜白人基督教新教（瓦斯普，WASP）是美國的主流文化。然而，隨著人口結(jié)構(gòu)的改變，“瓦斯普”主流文化面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，引發(fā)美國精英的普遍擔(dān)憂。如美國歷史學(xué)家小施萊辛格在《美國的分裂》一書中所言，美國是個熔爐，美國人堅信他們有力量同化來自世界各地的移民，然而，這個熔爐“不可避免地帶有以英裔為中心的味道。無論如何，盎格魯-撒克遜白人新教傳統(tǒng)好歹已經(jīng)存在了兩個世紀(jì)，并且在主要方面至今仍然是美國文化與社會的主導(dǎo)力量。這一傳統(tǒng)為來自其他國家的移民提供了求得一致的標(biāo)準(zhǔn)和同化的基質(zhì)”。 [3]美國哈佛大學(xué)政治學(xué)教授亨廷頓在《我們是誰：美國國家特性面臨挑戰(zhàn)》一書中，論述了21世紀(jì)美國國家特性所面臨的挑戰(zhàn)。他寫到，“盎格魯-新教文化對美國人的身份特性來說，三個世紀(jì)以來一直居于中心地位。正是它使美國人有了共同之處。 但在20世紀(jì)后期，這一文化的重要地位和實(shí)質(zhì)內(nèi)容受到以下方面的挑戰(zhàn)：來自拉丁美洲和亞洲的移民新浪潮；學(xué)術(shù)界和政界流行的多元文化主義和多樣性理論；西班牙語有形成美國第二語言之勢，美國社會中出現(xiàn)了拉美裔化的傾向”。 [4]

其次，大量非法移民滯留美國境內(nèi)帶來的一系列社會問題。一是安置和管理非法移民成本巨大。2016年9月，美國移民研究聯(lián)合會的研究報告《教室中的大象：大量移民對公立教育的影響》顯示，美國政府每年在移民相關(guān)問題上的花費(fèi)高達(dá)3000億美元，美國政府用于非法移民管理費(fèi)用巨大。以加州為例，雖然面臨260億美元赤字，但加州政府每年斥資215億美元補(bǔ)助非法移民。該報告著重探討了非法移民對美國公立教育的沖擊。根據(jù)總統(tǒng)特別行政命令，美國聯(lián)邦政府在公立學(xué)校為母語為非英語的移民學(xué)生設(shè)立英語學(xué)習(xí)項目——“有限英語能力”項目（Limited English Proficiency， LEP）[5] 。2016年，美國公立學(xué)校非法移民學(xué)生總數(shù)約為361.8萬人，“有限英語能力”項目平均用在每位非法移民學(xué)生上的花費(fèi)為1.2128萬美元，該項目用于非法移民學(xué)生的費(fèi)用總額為430.9億美元。[6] 二是搶走就業(yè)機(jī)會。非法移民從事一些難以吸引美國出生工人的工作，且工資低廉，因而受到雇主的歡迎。不少美國人擔(dān)心移民（合法和非法）搶走了美國人的工作。2014年，美國移民研究中心的研究報告顯示，美國新增的工作機(jī)會全部由移民獲得。在2000—2014年，在16至65歲的適齡工作人群中，移民（和非法移民）就業(yè)人數(shù)增加了570萬，本土美國人就業(yè)人數(shù)下降了12.7萬。[7]三是販毒、暴力犯罪、邊境安全和恐怖主義襲擊。美國是世界上最大的毒品消費(fèi)國家，吸毒者超過3500萬。研究顯示，約70%的毒品來自墨西哥，每年從墨西哥販賣到美國的毒品黑市總價達(dá)2000億美元。美墨邊境毒品走私現(xiàn)象屢禁不絕，暴力犯罪頻發(fā)。美國移民與海關(guān)執(zhí)法局的數(shù)據(jù)顯示，2015年，有1.9723萬名非法移民被宣判有罪。2016財政年度，24.0255萬名非法移民被遞解出境，其中13.8669萬人被判有罪，占遞解總?cè)藬?shù)的58%。[8]

在奧巴馬政府時期，美國曾經(jīng)歷過一次嚴(yán)重的美墨邊境非法移民危機(jī)。2014年，來自薩爾瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜等國家的非法移民，跨越墨西哥逃到美國邊境尋求庇護(hù)的人數(shù)達(dá)到 17 萬人，是 2013 年 6 萬人的近三倍。2012 年以前，這個數(shù)字每年不到 3 萬。面對大規(guī)模的非法移民危機(jī)， 奧巴馬政府研擬多個應(yīng)對方案 ，其中之一是加大刑事起訴力度，改變非法移民先上“移民法庭”的程序，而是先上“刑事法庭”，以達(dá)到嚇阻非法移民涌入的目的。這可以說是特朗普政府“零容忍”政策的前身。不過，考慮到可能造成家庭分離，奧巴馬政府的做法是將這些非法移民家庭登記在案后，將其釋放，要求幾個月后出庭。但是，被釋放的非法移民大多從此消失，并未如期出庭，而是以非法身份滯留美國，因而許多美國人質(zhì)疑美國的移民政策遭到濫用。

總之，非法移民問題已經(jīng)成為當(dāng)今美國社會的一大難題。這也就是為什么特朗普政府推行強(qiáng)硬移民政策改革的主要原因。

特朗普政府移民政策改革的

影響和前景

特朗普政府推行的以終止“夢想者”計劃、“禁穆令”和“零容忍”政策為代表的強(qiáng)硬的移民政策，對美國政治、經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第一，加劇美國社會的分裂。特朗普政府的打擊非法移民的“零容忍”政策和針對穆斯林的旅行禁令，引發(fā)社會紛爭，無疑對美國社會業(yè)已存在的反穆斯林、反移民情緒起了推波助瀾的作用。

“零容忍”政策使眾多非法移民家庭的未成年子女和其父母被強(qiáng)行分開安置，“骨肉分離”的慘狀引發(fā)美國社會乃至世界各地批評。“零容忍”政策未能震懾非法移民，非法越境案件反而直線增加。

盡管批評聲不斷，但也有不少美國人贊成特朗普政府在移民問題上的強(qiáng)硬做法?！秶以u論》雜志連續(xù)發(fā)表多篇文章，抨擊民主黨在移民問題上無所作為，肯定特朗普在打擊非法移民問題上的做法。評論認(rèn)為，美國媒體沒有把移民僵局的真相告訴美國民眾。[9] 2018年4月，加州伯克利分校所做的研究發(fā)現(xiàn)，約半數(shù)以上的加州人支持特朗普政府將非法移民遞解出境、“禁穆令”和在美墨邊境建墻的提議。這一調(diào)查結(jié)果出乎研究者的預(yù)料，他們本來是想印證加州居民對特朗普政府移民政策改革的反感程度，但卻得出了相反的結(jié)果。

第二，國際人才難留美國。特朗普執(zhí)政以來，移民局要求補(bǔ)交材料的情況越來越普遍，2017年第四季度約有68.9%的申請者因“專業(yè)與工作不相符”而被要求補(bǔ)材料，各類工作簽證的拒簽率都呈上升趨勢。這在很大程度上影響了國際人才留美的意愿，國際學(xué)生申請人數(shù)大幅下降。據(jù)統(tǒng)計，2017年美國高校國際學(xué)生人數(shù)為8.0864萬人，比2016年的8.416萬人減少了3.152萬人。[10]

美國政策國家基金會的負(fù)責(zé)人斯圖爾特·安德森表示： “在資本超過10億美元的87家美國公司里，約一半以上都是移民創(chuàng)建的?！盵11] 美國政策國家基金會對1901年至2017年獲諾貝爾獎的美籍科學(xué)家的出生地、來源國進(jìn)行統(tǒng)計。自2000年以來，美國共有85位科學(xué)家獲得諾貝爾化學(xué)、醫(yī)學(xué)和物理學(xué)獎，其中39%為外來移民。[12]有學(xué)者認(rèn)為，反對移民將使美國丟失人才。

第三，傷及美國企業(yè)乃至科技創(chuàng)新。H-1B工作簽證是一種非移民簽證，它允許美國雇主臨時聘用從事“專業(yè)職位”的外籍專業(yè)技術(shù)人員。H-1B簽證為專業(yè)職業(yè)的外籍專業(yè)技術(shù)人員提供了在美國合法居住和工作的機(jī)會。根據(jù)1990年美國《移民法》的規(guī)定，美國政府每年簽發(fā)8.5萬份H-1B簽證，其中6.5萬份簽發(fā)給私人部門的高級技術(shù)人員，2萬份簽發(fā)給在美國大學(xué)取得科學(xué)、技術(shù)、工程或數(shù)學(xué)高等學(xué)位的外國畢業(yè)生。近年來，H-1B簽證嚴(yán)重供不應(yīng)求，特朗普政府收緊工作簽證，無疑將使這一嚴(yán)重短缺的局面持續(xù)下去，從而對美國企業(yè)及科技創(chuàng)新產(chǎn)生不利影響。

移民問題在美國是一個非常敏感的話題。近年來，美國民主、共和兩黨都力圖推動移民政策改革，但成效有限。特朗普政府的移民新政力圖改變實(shí)行了近半個世紀(jì)的美國移民政策，在“美國優(yōu)先”的口號下，優(yōu)先考慮美國人的就業(yè)、收入和安全，優(yōu)先雇用美國人。然而，特朗普政府的移民政策改革困難重重，特朗普支持的議案一再遭到美國參眾兩院否決。盡管一再受挫，但加大執(zhí)法力度，打擊非法移民，收緊移民政策，仍將是特朗普政府移民政策的重點(diǎn)。

（作者系中國社會科學(xué)院美國研究所研究員，《美國研究》執(zhí)行主編）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

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[1] 2000、2010年美國人口普查數(shù)據(jù)參見美國人口普查局官方網(wǎng)站United States Census Bureau， https：//factfinder.census.gov/rest/dnldController/deliver？_ts=551528312223。

[2] Mark Hugo， “If They Could， How Many Unauthorized Immigrants Would Become U.S. Citizen？” June 27， 2013， http：//www.pewresearch.org/fact-tank/2013/06/27/if-they-co…-many-unauthorized-immigrants-would-become-u-s-citizens/.

[3] Arthur M. Schlesinger Jr.， The Disuniting of America： Reflecting of America， New York： W.W. Norton & Company， 1992， p.28.

[4] Samuel P. Huntington， Who Are We： The Challenges to Americas National Identity， New York： Simon & Schuster Paperbacks， 2004， Forward， p. xvi.

[5] The President Executive Order 13166：Improving Access to Services for Persons With Limited English Proficiency，Department of Justice， https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2000-08-16/pdf/00-20938.pdf， 2018-8-22.

[6] Marc Ferris and Spencer Raley，“The Elephant in the Classroom Mass Immigrations Impact on Education，” September 2016， https：//www.fairus.org/sites/default/files/2017-08/FAIR-Education-Report-2016.pdf.

[7] Steven A. Camarota and Karen Zeigle，“All Employment Growth Since 2000 Went to Immigrants Number of U.S.-born not Working Grew by 17 Million，“ June 27，2014， https：//cis.org/All-Employment-Growth-2000-Went-Immigrants.

[8] U.S. Immigration and Customs Enforcement，“Fiscal Year 2016 ICE Enforcement and Removal Operations Report，”https：//www.ice.gov/sites/default/files/documents/Report/2016/removal-stats-2016.pdf.

[9] Ben Shapiro，“Media Dishonesty on Immigration Contributes to Gridlock，” National Review， June 19， 2018 ， https：//www.nationalreview.com/2018/06/immigration-debate-family-separation-media-coverage-misleading/.

[10] National Foundation for American Policy， “Declining International Student Enrollment at U.S. University and Its Potential Impact，” Feb.2018， https：//nfap.com/wp-content/uploads/2018/02/Decline-in-International-Student-Enrollment.NFAP-Policy-Brief.February-2018-2.pdf.

[11] National Foundation for American Policy，”H-1B Denials and Requests for Evidence Increase under the Trump Administration，” July 2018，at：https：//nfap.com/wp-content/uploads/2018/07/H-1B-Denial-and-RFE-Increase.NFAP-Policy-Brief.July-2018.pdf.

[12] National Foundation for American Policy， “Immigration and Nobel Prizes：1901-2017，” October 2017， https：//nfap.com/wp-content/uploads/2017/10/Immigrants-and-Nobel-Prizes-1901-to-2017.NFAP-Policy-Brief.October-20171.pdf.