提升政策供給質(zhì)量和水平的幾點建議

王成仁

長期以來，政策在我國經(jīng)濟發(fā)展中扮演重要角色，直接推動我國一些重要產(chǎn)業(yè)從無到有、從有到強，確保經(jīng)濟活力，實現(xiàn)跨躍式發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政策周期長、程序化的特點與市場經(jīng)濟發(fā)展的需要不相適應(yīng)，政策效果難以達到預(yù)期，亟待做出改變。

一、政策支持是我國經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就的重要驅(qū)動力

政策支持有效推動我國經(jīng)濟規(guī)模和質(zhì)量的提升。2017年，我國GDP達到82.71萬億元，較2010年翻一番，穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟體。人均GDP達到8836美元，比1996年增長了11.5倍。同時，經(jīng)濟增長單位能耗持續(xù)下降，研發(fā)投入強度不斷提升，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式逐漸形成，經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不斷提高。同時，政策支持直接推動部分產(chǎn)業(yè)“從無到有”，建立了完備的工業(yè)發(fā)展體系。通過引進技術(shù)、消化吸收再創(chuàng)新，不斷開拓國際市場，樹立國際品牌，夯實中國制造實力。我國跨境電商、共享經(jīng)濟、移動支付等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已引領(lǐng)世界潮流。政策支持不斷促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展“從有到精”，有效提升國際話語權(quán)。通過不斷攻克關(guān)鍵技術(shù)，增強自主創(chuàng)新力度，切實提高國產(chǎn)化率，為經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前在政策決策、制定、執(zhí)行過程中存在的問題

隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新的歷史階段，需正確看待政策支持中存在的問題，不斷優(yōu)化政策供給，提升政策質(zhì)量，更好地服務(wù)于我國經(jīng)濟發(fā)展實際。

（一）政策缺乏一致性問題

政策缺乏一致性，既指前后出臺的政策精神不相一致，又指不同部門、央地政府的政策目標和措施理念不相一致。政策缺乏一致性，直接影響就是社會主體對政策的預(yù)期失調(diào)，政策引導(dǎo)力有所下降，社會主體對投資收益和權(quán)利保障缺乏信心。同時，政策的重置成本、沉沒成本很高。

（二）政策滯后性問題

表現(xiàn)為政策出臺滯后于市場發(fā)展和社會主體的行為。比如某些產(chǎn)業(yè)的中央規(guī)劃剛確定，地方規(guī)劃卻提前實現(xiàn)，全國超前完成目標，政策還來不及調(diào)整，市場已過剩。再如，政策出臺節(jié)奏趕不上市場步伐。市場主體受利益驅(qū)使，對市場信息的把握快、準、狠，而政策出臺歷程較久，涉及多種利益調(diào)和，政策點位往往在出臺時已不符合實際。

（三）政策功利性問題

政策支持主要通過資金直接支持的方式，過快催生、催大某個產(chǎn)業(yè)，追求規(guī)模和速度，但效果難以保證。以可再生能源補貼為例，雖然在補貼支持下，我國風(fēng)電、光伏等裝機容量快速增長，但二者上網(wǎng)電量占全社會用電量的比重卻很難突破10%。究其原因，除受電網(wǎng)壟斷因素影響外，政策支持下的基地式大發(fā)展與下游市場需求嚴重脫節(jié)也是重要因素。政策補貼雖快速擴大了產(chǎn)業(yè)規(guī)模，但日益增大的補貼缺口對中央財政造成巨大壓力。

（四）政策支持存在“租金”效應(yīng)

政策支持往往圈定一定條件的群體，給予支持。制定條件有“設(shè)租”性質(zhì)，圍繞條件的制定、入圍等有“尋租”性質(zhì)。企業(yè)將大量資源投入到政策尋租中去，減少創(chuàng)新投入，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足。同時，現(xiàn)有政策在選擇支持對象時，一般通過地方篩選申報、專家評審、部委審核后確定?？此啤皣肋M”，但在評審過程中，由于項目多、時間短、專家知識面有限，所選擇項目并不一定具備很好前景，難免出現(xiàn)“關(guān)系型”項目。在資金下發(fā)后，監(jiān)督薄弱，缺乏懲罰措施，政策效果不佳。

（五）政策支持存在“指揮棒”效應(yīng)

社會主義市場經(jīng)濟的特點是將“集中力量辦大事”的優(yōu)勢與市場經(jīng)濟的資源配置優(yōu)勢相結(jié)合。然而，一旦政府過多干預(yù)市場，政策的“指揮棒”作用就容易造成某個行業(yè)、某個領(lǐng)域的趨同，出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)。同時，為爭取好的項目，各地競相出臺更為優(yōu)惠的支持政策，導(dǎo)致無序競爭。

三、提升政策供給質(zhì)量和水平的幾點建議

（一）正確看待政策供給中存在的問題

面對政策問題，要客觀看待，不能矯枉過正，一棒子打死。首先，政策支持符合我國基本國情需要，在社會主義初級階段有其合理性。為滿足人民的物質(zhì)文化需要，需要我們快速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“從無到有、從有到精”。其次，政策支持在我國經(jīng)濟發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用，解決了經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾，夯實了我國綜合實力，奠定了規(guī)?；A(chǔ)，形成了有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)格局。第三，當(dāng)前政策存在的問題有些屬于執(zhí)行層面的問題，表現(xiàn)為好政策、落實得不好，上有政策、下有對策，過度或曲解政策的現(xiàn)象仍然存在。最后，轉(zhuǎn)變政策支持方式，提升政策供給質(zhì)量要充分考慮既有體制的粘性。政府宏觀治理體系、手段和方式的改變涉及人、財、物幾條線，還有多部門和多元利益主體，不可能一蹴而就。

（二）妥善解決政策一致性問題

一是加強部門間政策協(xié)調(diào)，加強信息溝通和共享。確保政策在出臺前的預(yù)期效果統(tǒng)一、目標統(tǒng)一和政策體系的協(xié)同，打破部門利益壁壘，形成合力。二是及時調(diào)整和修正政策。將當(dāng)前與長遠相結(jié)合，沿著統(tǒng)一的政策目標，修正當(dāng)期政策，確保效果統(tǒng)一。三是強化人民中心的立場。以人民利益為衡量標準，杜絕政績政策、門面政策、獨斷政策、彈簧政策和搖擺政策。

（三）解決政策滯后性問題

運用信息化手段提升政府治理能力，縮短政策制定周期。加強對云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，形成扎實的政策執(zhí)行、效果信息采集體系，建立部門之間、央地之間的信息溝通與數(shù)據(jù)共享平臺。加強對政策反饋信息的收集，加強政策執(zhí)行效果評估，不斷提煉經(jīng)驗、總結(jié)啟示，完善新一輪政策制定。

（四）聚焦基礎(chǔ)性、公共性和關(guān)鍵性領(lǐng)域

轉(zhuǎn)變政策支持重心，不過多干預(yù)具體經(jīng)濟運行，重在定規(guī)則、定標準、定原則，聚焦公共領(lǐng)域，出根本性、基礎(chǔ)性、制度建設(shè)性、長遠性政策。一是與人的生存、生活需求相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。包括水資源供給、大氣治理、垃圾循環(huán)利用、糧食種植、生物醫(yī)藥等。二是保障國民經(jīng)濟生產(chǎn)正常運行的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。包括關(guān)鍵能源通道建設(shè)、能源供應(yīng)保障、能源資源基地、交通要道、重要港口設(shè)施等。三是有助于搶占新一輪科技創(chuàng)新高地的產(chǎn)業(yè)。包括工業(yè)機器人、3D打印、儲能設(shè)施等，加強基礎(chǔ)性、前瞻性研究。

（五）政策要點重在營造良好發(fā)展環(huán)境

一是降低企業(yè)運行成本。降低對企業(yè)注冊資本、資產(chǎn)規(guī)模、人員、經(jīng)營場所等的限制，杜絕為國有企業(yè)“量體裁衣”，切實做到“法無禁止即可為”。進一步取消行政事業(yè)性收費項目，減輕企業(yè)稅費負擔(dān)。降低企業(yè)獲取和使用土地、水、電、油、氣、通信等要素的成本和物流成本。減少資源要素流動限制。二是增加公共服務(wù)支出。加強制度建設(shè)，加強知識產(chǎn)權(quán)申請和保護制度，簡化環(huán)節(jié)，降低成本，為小企業(yè)提供無償、公益性的專利保護服務(wù)。加大對基礎(chǔ)性、共性技術(shù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和公共基礎(chǔ)知識領(lǐng)域的投入。加大基礎(chǔ)性知識和科學(xué)技術(shù)的普及力度，提供公益性技能培訓(xùn)。建設(shè)面向社會的公共實驗室，鼓勵大企業(yè)向社會開放研發(fā)資源。三是完善市場規(guī)則和標準。杜絕歧視性政策，打破“彈簧門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”等新“三重門”。制定與國際接軌、客觀的行業(yè)標準，加強市場競爭行為監(jiān)督，加強對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。順暢消費者反饋渠道，建立產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督平臺，實現(xiàn)商品實時追蹤和質(zhì)量問題追溯。

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員）