基于精準(zhǔn)扶貧的西峽縣旅游開發(fā)資金投入運(yùn)營分析

王夢楠 張鴻俊

（南陽理工學(xué)院，河南 南陽 473004）

黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及三個(gè)“讓”的美好愿景，在很大程度上推動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)積極追趕發(fā)展的熱潮，積極響應(yīng)國家政策，利用各方面的資金投入，謀求自身發(fā)展，實(shí)現(xiàn)脫貧。其中，旅游扶貧是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作較為有效的方式，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)和地方財(cái)政雙脫貧致富［1］。在“十二五”期間，全國10%的貧困人口通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)成功脫貧，旅游扶貧已成為精準(zhǔn)扶貧工作中的重要一環(huán)。目前，河南省西峽縣在旅游方面已經(jīng)投入了大量的資金，通過旅游使一些人脫貧致富，但是在資金投入的分配等方面還存在欠缺。

1 西峽縣旅游開發(fā)的優(yōu)勢

1.1 政策扶持

國家旅游局在2018年3月發(fā)布了《國家旅游局關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前旅游扶貧工作的通知》，明確指出做好旅游扶貧工作需要豐富旅游宣傳方式、細(xì)化每一部分的分工責(zé)任、加強(qiáng)與旅游扶貧方面的政策銜接、創(chuàng)新旅游幫扶舉措以及建立精準(zhǔn)旅游扶貧脫貧機(jī)制。河南省針對(duì)旅游扶貧提出《河南省扶貧資金管理辦法》，明確指出扶貧資金管理工作要遵循加強(qiáng)扶貧工作監(jiān)管、進(jìn)行權(quán)責(zé)匹配、精準(zhǔn)使用資金、創(chuàng)新扶貧機(jī)制和提高綜合扶貧效益五項(xiàng)原則。西峽縣人民政府辦公室于2017年9月14日印發(fā)了關(guān)于《西峽縣扶貧資金統(tǒng)籌及監(jiān)管使用專項(xiàng)工作方案》的通知，其中明確提出了要因地制宜、突出重點(diǎn)，根據(jù)各貧困村的自然條件、資源優(yōu)勢確定建設(shè)項(xiàng)目和扶持重點(diǎn)。

1.2 地理位置優(yōu)勢

西峽縣位于河南省西南部，屬南陽市，境內(nèi)地形復(fù)雜，北部是坡度大且海拔高的中低山地，南部是鸛河谷地，兩側(cè)是起伏大的低山丘嶺。有老界嶺、老君洞、龍?zhí)稖?、灌河漂流、五道幢、中國西峽恐龍遺跡園和伏牛山國家地質(zhì)公園等幾十處旅游景點(diǎn)。其中，西峽恐龍遺址園、西峽龍?zhí)稖?、西峽縣伏牛山老界嶺景區(qū)及老灌河漂流風(fēng)景區(qū)已經(jīng)達(dá)到國家4A級(jí)景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，成為國家4A級(jí)景區(qū)，是南陽市擁有國家4A景區(qū)最多的縣。

1.3 特色農(nóng)業(yè)

特色農(nóng)業(yè)主要體現(xiàn)在獼猴桃、香菇、山茱萸的種植及加工上。近年來，西峽縣已形成了完善的獼猴桃貯藏和深加工產(chǎn)業(yè)鏈體系，建成了保鮮庫85座，能夠貯藏高達(dá)2.8萬t的獼猴桃。2017年，西峽縣香菇種植規(guī)模有1億多袋，相應(yīng)的香菇干品年產(chǎn)量3.5萬t左右，占全國產(chǎn)量的1/10，形成的香菇市場年交易額每年基本穩(wěn)定在12億元左右，構(gòu)建了集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合，產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)城互動(dòng)、產(chǎn)城一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。2017年，全縣山茱萸種植面積達(dá)1.53萬hm2，收成期掛果量達(dá)0.93萬hm2，年產(chǎn)量高達(dá)1 850 t，產(chǎn)量占整個(gè)河南省的50%以上。

2 資金投入運(yùn)營分析

2.1 資金來源渠道

2.1.1 政府投資。從2017年起，西峽縣年均投入到旅游發(fā)展方面的專項(xiàng)投資扶持經(jīng)費(fèi)達(dá)到2 500萬元，在注冊(cè)設(shè)立文化旅游投資公司時(shí)，第一批財(cái)政資助資金達(dá)500萬元。從2013年至今，在旅游景點(diǎn)提升工程方面累計(jì)投資高達(dá)2.5億元，且積極為化山村及老界嶺景區(qū)爭取專項(xiàng)引導(dǎo)扶持資金，以提高其服務(wù)業(yè)水平，最終獲得420萬元省級(jí)扶持資金。2011—2017年，西峽縣旅游資金財(cái)政本級(jí)總投入量如圖1所示。

由圖1可以看出，2011—2017年西峽縣旅游資金財(cái)政本級(jí)總投入量逐年上升，從側(cè)面反映出政府希望通過旅游帶動(dòng)人們逐漸增強(qiáng)脫貧意識(shí)。

圖1 2011—2017年西峽縣旅游資金財(cái)政本級(jí)總投入量

此外，在政府投資的過程中，專項(xiàng)資金的投入也占了相當(dāng)大的比重。專項(xiàng)資金來源主要包括省、市、縣專項(xiàng)資金以及中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和駐村第一書記專項(xiàng)資金（見圖2）。

圖2 2017年西峽縣財(cái)政專項(xiàng)資金旅游投入

從圖2可以看出，近幾年，總的專項(xiàng)資金投入量逐年增長，在西峽縣旅游資金總投入量中所占的比例逐年上升，駐村第一書記的資金投入量增加了1倍多，這些資金投入的增加都體現(xiàn)了國家、省、市、縣對(duì)旅游扶貧工作的重視。

2.1.2 社會(huì)投資。在招商引資方面，2017年已簽訂合同的引資項(xiàng)目資金高達(dá)185.63億元，實(shí)際已經(jīng)投入到項(xiàng)目上的省外資金達(dá)到48.10億元。在京宛合作方面，南陽市作為南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)與渠首所在地，和受水區(qū)北京市達(dá)成合作，與北京市順義區(qū)有合作關(guān)系，北京市順義區(qū)為西峽縣19個(gè)貧困村無償提供720萬元的扶貧資金。全年合同引資184.00億元，實(shí)際到位省外資金約49.00億元。在促進(jìn)回鄉(xiāng)投資方面，西峽縣積極開展“迎老鄉(xiāng)、回故鄉(xiāng)、建家鄉(xiāng)”活動(dòng)，鼓勵(lì)引導(dǎo)更多在外老鄉(xiāng)投資家鄉(xiāng)、建設(shè)家鄉(xiāng)、造福家鄉(xiāng)。在原來的基礎(chǔ)上爭取引進(jìn)億元以上項(xiàng)目32個(gè)，實(shí)際利用省外資金5.80億元、境外資金5 600萬美元，撬動(dòng)企業(yè)投資9.67億元。在本土企業(yè)投資方面，仲景宛西制藥前后共投資3 000多萬元扶持山茱萸藥材基地建設(shè)。

2.2 資金投向

本文依據(jù)調(diào)研結(jié)果，將資金投向大概劃分為景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員培訓(xùn)、景點(diǎn)開發(fā)、對(duì)外宣傳4個(gè)方面。接下來根據(jù)2012—2017年西峽縣旅游方面資金主要投向表（見表1），具體分析這4個(gè)方面的資金投入。

從表1可以看出，2012—2016年，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金投入量在逐年增加，且每年在4個(gè)方面中所占的比例較大，可見基礎(chǔ)設(shè)施投入在資金總投入中的分量是很重的。

在人員培訓(xùn)方面的資金投入雖然不多，但是，2012—2017年人員培訓(xùn)方面的資金投入量在逐年增加，這說明景區(qū)意識(shí)到了人才的重要性以及高素質(zhì)的工作人員對(duì)景區(qū)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

表1 2012—2017年西峽縣旅游方面資金主要投向 億元

在景點(diǎn)開發(fā)資金投入方面，2012—2017年景點(diǎn)開發(fā)資金投入量一直占旅游景區(qū)總投入量的大部分，但景點(diǎn)開發(fā)的資金投入一直穩(wěn)定在2.00億元左右，說明在景點(diǎn)開發(fā)上沒有取得大的突破，也從側(cè)面反映出2012—2017年西峽縣旅游方面資金主要投向重點(diǎn)不突出。

在對(duì)外宣傳資金投入方面，2012—2017年西峽縣對(duì)外宣傳上資金投入量與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成正相關(guān)，說明當(dāng)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨于完善時(shí)，景區(qū)的旅客承載力隨之提高。

2.3 資金投入運(yùn)營效益

在景區(qū)建設(shè)成效方面，主要集中在景點(diǎn)門票收入以及周邊的住宿、飲食、特產(chǎn)等方面的消費(fèi)收入上，見圖3。

圖3 2014—2017年西峽縣景區(qū)門票收入

由圖3可以看出，2014—2017年西峽縣門票收入不斷增加，其中2015—2016年增速最快，說明景區(qū)建設(shè)和旅游推介取得了一定的成效，也折射出西峽縣所有景區(qū)的綜合收益在逐年遞增，旅游扶貧也在朝著向好的趨勢發(fā)展。

由圖4可以看出，餐飲和住宿是景區(qū)附近營業(yè)收入的主要來源，占總收入的70%以上。調(diào)查顯示，西峽縣特產(chǎn)種類繁多，如香菇、天麻、白靈菇、黑木耳等，在追求無污染、無添加、綠色生活的今天，這些特產(chǎn)還是很有市場的。但是，圖4中顯示特產(chǎn)收入只有1 600萬元，與西峽縣種類繁多的土特產(chǎn)產(chǎn)出是不匹配的。

在帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面，主要是帶動(dòng)景區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如餐飲、住宿、特產(chǎn)、紀(jì)念品等產(chǎn)業(yè)。隨著資金投入和游客的增加，對(duì)這些產(chǎn)業(yè)也提出了更嚴(yán)格的要求，使其行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更高、產(chǎn)業(yè)集聚化程度更強(qiáng)。

圖4 2017年西峽縣各景區(qū)帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)消費(fèi)收入

在帶動(dòng)就業(yè)方面，旅游景點(diǎn)的發(fā)展對(duì)高層次旅游管理類專業(yè)人才有很大的需求?！肮⒕?、藥”三大產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)，所帶來的人才需求缺口是比較大的。從這些特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品栽培、采摘環(huán)節(jié)到加工、銷售環(huán)節(jié)，以及新品種研發(fā)等都需要人才的投入。

3 資金投入運(yùn)營中存在的問題

3.1 資金投入不充分

景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資金與景區(qū)維護(hù)資金投入不充足，與周邊地區(qū)如嵩縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣及欒川縣的景區(qū)在這兩方面的資金投入相比，西峽縣的資金投入還是不夠充足的（見表2）。

表2 2017年四縣人均旅游資金投入對(duì)比

從表2可以看出，西峽縣在人均旅游資金投入方面和嵩縣、欒川縣相比還有一定的差距，嵩縣比西峽縣人均旅游投入高出了28元，欒川縣比西峽縣人均旅游投入高出了39元，說明西峽縣在資金投入方面還存在欠缺。

3.2 資金來源分布不均衡

西峽縣資金來源包括政府投資和社會(huì)投資，但相比較而言，社會(huì)投資偏多（見圖5）。由圖5可知，西峽縣景區(qū)投資主要來自社會(huì)投資，其他方面資金來源相對(duì)較少，尤其是銀行貸款。

圖5 2017年西峽縣景區(qū)投資來源

3.3 資金投入回報(bào)率不理想

資金投入回報(bào)率不理想主要體現(xiàn)在一些景區(qū)設(shè)置不合理，導(dǎo)致其景區(qū)的資金投入回報(bào)率較低，使這些景區(qū)未得到充分的開發(fā)，或者其在開發(fā)過程中存在“亂、差、混”的現(xiàn)象。此外，還體現(xiàn)在帶動(dòng)不起來周邊商業(yè)發(fā)展上，旅游業(yè)發(fā)展體現(xiàn)在集旅游、住宿、飲食、娛樂和購物等為一體的綜合性產(chǎn)業(yè)上，而西峽縣在景點(diǎn)開發(fā)過程中過于重視景區(qū)的發(fā)展，而忽視了周邊商業(yè)開發(fā)。2014—2017年，西峽縣旅游資金的總體投入產(chǎn)出比見表3。

表3 2014—2017年西峽縣景區(qū)總體投入產(chǎn)出比

從表3可以看出，2015—2016年總體投入增速為0.91，但是2016年的產(chǎn)出比比2015年只增加了0.09，2016—2017年總體投入增速有所放緩約為0.46，低于同期河南省平均水平。但產(chǎn)出比的增長只有0.05，說明總體投入回報(bào)率偏低，資金利用不夠充分。

3.4 投入資金運(yùn)營監(jiān)管不力

資金在投入運(yùn)營過程中如果監(jiān)管不力，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致資金的浪費(fèi)和流失，而西峽縣旅游扶貧過程中投入運(yùn)營資金監(jiān)管不力主要表現(xiàn)在西峽縣的監(jiān)督管理體系不完善。另外，還存在施工負(fù)責(zé)人為了謀取個(gè)人利益，使用質(zhì)量不好的材料來節(jié)省資金，對(duì)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量造成了嚴(yán)重影響，這些不良現(xiàn)象的產(chǎn)生都是資金監(jiān)管不力造成的。

4 改進(jìn)措施

4.1 增加資金投放總量

在增加政府投資總量上，政府可以針對(duì)不同的模塊采取不同的扶持政策，針對(duì)需要直接投資建設(shè)的項(xiàng)目，評(píng)估其獲益效率，給予相應(yīng)的資金支持。也可以建立與外部投資相配套的資助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，積極培養(yǎng)具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，整合資金，以此形成資金合力，增加資金投放總量，促進(jìn)旅游扶貧工作的推進(jìn)。

在增加社會(huì)投資總量上，西峽縣可以借助旅游推介會(huì)，將近年來景區(qū)的發(fā)展成果展示給外界，增加其投資信心，積極“走出去”展示自己，通過自身努力獲得省外資金投入。定期開展投資商座談會(huì)，了解投資商的投資意向，積極協(xié)助解決投資問題，解決其后顧之憂，使其放心投資［2］。

4.2 拓寬資金投入渠道

除了政府投資之外，應(yīng)豐富社會(huì)投資渠道，在招商引資的同時(shí)要積極引進(jìn)個(gè)人投資。政府可以進(jìn)行專業(yè)投資培訓(xùn)，邀請(qǐng)有投資潛力的個(gè)人進(jìn)行實(shí)地考察，實(shí)行專人負(fù)責(zé)制度，根據(jù)其投資意向和個(gè)人財(cái)力給予投資意見，制訂投資方案［3］。同時(shí)，要積極與各銀行溝通合作，充分利用農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的自身屬性，發(fā)揮政策性銀行扶貧的作用，積極引導(dǎo)銀行開發(fā)與景區(qū)發(fā)展相關(guān)的理財(cái)產(chǎn)品。而且景區(qū)要多與旅游公司溝通合作，鼓勵(lì)有能力的旅游公司上市，集合社會(huì)資金，活躍資金市場，以此拓寬資金投入渠道。

4.3 提高資金使用效率

將資金用到實(shí)處，對(duì)近幾年獲得收益較大的景區(qū)進(jìn)行全方位的資金效益分析，改正不合理的資金投入，使整體旅游景區(qū)扶貧資金投放更具有科學(xué)性。

在專項(xiàng)資金的利用過程中，一定要做到專款專用。在資金撥付時(shí)，簡化撥付流程，避免造成資金滯留。建立專項(xiàng)資金透明公開制度，合理規(guī)劃專項(xiàng)資金使用方向，進(jìn)行專項(xiàng)資金實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)管，及時(shí)評(píng)估專項(xiàng)資金使用情況，建立項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，及時(shí)對(duì)存在的問題進(jìn)行糾正和完善，促進(jìn)專項(xiàng)資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化［4］。對(duì)于績效評(píng)價(jià)較高的項(xiàng)目實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)政策，從而提高資金使用效率，使景區(qū)得到更好的開發(fā)。

4.4 加強(qiáng)資金監(jiān)管

建立國家財(cái)政資金及地方專項(xiàng)資金跟蹤問效機(jī)制，做好財(cái)政支出效益評(píng)價(jià)和投資評(píng)審工作，努力提高財(cái)政資金使用效益；定期對(duì)監(jiān)督人員的崗位進(jìn)行調(diào)動(dòng)，避免出現(xiàn)監(jiān)管人員徇私舞弊現(xiàn)象；建設(shè)旅游扶貧資金監(jiān)管隊(duì)伍，提升監(jiān)管人員的整體監(jiān)管素質(zhì)，積極選派人員參加上級(jí)部門組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；加強(qiáng)信息交流，對(duì)上級(jí)做好匯報(bào)工作，堅(jiān)持對(duì)扶貧工作進(jìn)展情況一月一匯報(bào)、扶貧資金專題調(diào)研總結(jié)匯報(bào)等；積極向先進(jìn)單位學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，深化監(jiān)管措施，促進(jìn)旅游扶貧資金監(jiān)管向更高的要求、更新的走向、更有力的突破上深入發(fā)展［5］。