生態(tài)文明建設(shè)之公眾參與路徑探析

程官文 周樹超 陳一蕾

摘 要 生態(tài)文明是人類遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和；是以人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的社會(huì)形態(tài)。在生態(tài)問題日益突出、生態(tài)環(huán)境不斷惡化的狀況下，生態(tài)文明建設(shè)日益迫切。人作為生態(tài)環(huán)境的組成成員，是生態(tài)文明建設(shè)的直接受益者，所以生態(tài)文明建設(shè)既是公眾的權(quán)利也是公眾的義務(wù)。然而我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)公眾參與的相關(guān)制度保障不夠完善，使得公眾的參與制度不完善、參與度較低。本文使用文獻(xiàn)分析法，通過大量閱讀相關(guān)文獻(xiàn)資料，在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等法定的范圍內(nèi)，嘗試完善現(xiàn)有的公眾參與路徑。

關(guān)鍵詞 生態(tài)文明建設(shè) 公眾參與 聽證 公益環(huán)境訴訟

作者簡(jiǎn)介：程官文、周樹超、陳一蕾，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.183

一、 引言

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是全面建設(shè)小康社會(huì)的迫切需要。黨的十七大對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)任務(wù)，從五個(gè)方面提出了新的更高要求。“建設(shè)生態(tài)文明”既是目標(biāo)任務(wù)之一，也是實(shí)現(xiàn)“更高要求”的保障。中國(guó)是最大的發(fā)展中國(guó)家，如果我國(guó)率先跨入生態(tài)文明社會(huì)，不但會(huì)使全國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境、人文、民生面貌為之一新，而且必將大大加快全球生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。而縱觀世界各國(guó)，生態(tài)文明建設(shè)的率先發(fā)起者不是政府而是廣大人民群眾，且公眾參與作為建設(shè)生態(tài)文明的有效方法逐漸得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。筆者認(rèn)為，在我國(guó)這樣人口眾多的國(guó)家，公眾是許多活動(dòng)的基礎(chǔ)力量，生態(tài)文明建設(shè)不能僅依靠管理者的努力，而是更應(yīng)該依靠公眾的廣泛參與，從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題。

但由于我國(guó)相關(guān)的配套制度不夠完善，導(dǎo)致大多數(shù)公眾僅僅在宣傳倡議、綠色消費(fèi)等方面參與生態(tài)文明建設(shè)，而在聽證等決策參與抑或環(huán)境公益訴訟等過程監(jiān)督方面的積極性很低。故筆者根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于公眾參與的規(guī)定，著重在決策參與和過程監(jiān)督方面探析生態(tài)文明建設(shè)之公眾參與路徑。

二、公眾參與主要內(nèi)容

公眾參與的內(nèi)容，即在我國(guó)法律規(guī)定下公眾有權(quán)參與的具體事務(wù)?！稇椃ā返诙l第三款規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定公眾有權(quán)依法獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)。

業(yè)內(nèi)多數(shù)學(xué)者將公眾參與的內(nèi)容概括為預(yù)案參與、過程參與和末端參與。預(yù)案參與指公眾在立法、政策、規(guī)劃等制定階段予以介入，且其介入對(duì)立法、政策、規(guī)劃等的具體細(xì)節(jié)有改變作用。過程參與指公眾介入立法、政策、規(guī)劃等的實(shí)施過程。末端參與主要指生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生后的維權(quán)救濟(jì)等行為。為了方便論述，筆者將公眾參與的主要內(nèi)容劃分為決策參與和過程監(jiān)督兩大部分。決策參與以聽證為主要內(nèi)容；過程監(jiān)督涉及舉報(bào)、投訴、環(huán)境公益訴訟等方面。

三、決策參與——聽證

聽證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對(duì)人表達(dá)意見、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽取意見、接納證據(jù)的程序所構(gòu)成的一種法律制度。即，聽證是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)公眾參與的法定途徑。

（一）聽證的現(xiàn)狀

聽證是完成以上規(guī)定的重要方法，然而我國(guó)現(xiàn)階段的聽證實(shí)際操作性卻很差。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了“論證會(huì)”、“聽證會(huì)”兩種明確的有關(guān)單位征求意見方式，但考慮到法律的靈活性與穩(wěn)定性，同時(shí)又做出了“其他形式”這種概括性規(guī)定。這種選擇性規(guī)定使得絕大多數(shù)單位都盡量回避論證會(huì)、聽證會(huì)，采取“其他形式”，其結(jié)果往往演變?yōu)橄嚓P(guān)單位單純地公布信息，公眾被動(dòng)地接受信息而無(wú)法有效地表達(dá)自己的意愿和反映自己的意見或建議。

（二）聽證的改進(jìn)途徑

就意見反饋而言，聽證會(huì)可大致分為三個(gè)階段：以“聽”為主要內(nèi)容的信息獲取階段，以“證”為主要內(nèi)容的意見協(xié)商階段以及最后的意見反饋階段。從以上三個(gè)階段入手，可初步探析健全聽證制度的路徑。

1.明確規(guī)定聽證。公眾因?yàn)殚L(zhǎng)期生活、工作與某一地區(qū)，故其對(duì)該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題最有發(fā)言權(quán)，也最應(yīng)該享受環(huán)境權(quán)的保障?！董h(huán)境保護(hù)法》第五十六條規(guī)定：對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說(shuō)明情況，充分征求意見。負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書后，除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)全文公開；發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見。

依此規(guī)定，政府相關(guān)部門可出臺(tái)規(guī)章：凡與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T備案，除明顯無(wú)必要征求公眾意見者，皆應(yīng)召開聽證會(huì)聽取公眾意見，由政府相關(guān)部門監(jiān)督實(shí)行，聽證會(huì)結(jié)束后向主管部門說(shuō)明情況。

2.合理確定聽證代表。聽證會(huì)的參與者是不同利益群體的代言人，代表著廣大公眾的利益，參與者的代表性直接影響到聽證會(huì)的質(zhì)量，使用合理確定聽證代表顯得尤為重要。就目前而言，聽證代表大多為專家學(xué)者，當(dāng)?shù)仄胀ü妳⑴c較少。聽證代表要體現(xiàn)其代表性，參與人員的廣泛性很重要，故本文提出一種確定聽證代表的方案可供參考：隨機(jī)邀請(qǐng)當(dāng)?shù)馗餍懈鳂I(yè)的普通公眾，占比為與會(huì)人員的5成；各社區(qū)的負(fù)責(zé)人，占2成；大型企業(yè)負(fù)責(zé)人，占2成；專家學(xué)者，占1成；主管部門工作人員1至2位。

3.保障公眾聽證權(quán)利。聽證會(huì)的組織者應(yīng)當(dāng)提前將會(huì)議主要內(nèi)容告知參與者，使聽證代表有充足時(shí)間思考。除特殊情況，聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)保持一定的透明度，即允許新聞媒體對(duì)會(huì)議進(jìn)行報(bào)道或者允許旁聽。聽證代表應(yīng)當(dāng)享有表達(dá)自己意見的發(fā)言權(quán)，任何人不得干涉，會(huì)議組織者公布信息之后，應(yīng)當(dāng)詢問各代表有無(wú)意見。

4.健全意見反饋機(jī)制。聽證會(huì)中，組織者應(yīng)安排專人記錄切實(shí)可行的意見。會(huì)后，應(yīng)有專人負(fù)責(zé)收取代表提交的書面意見，并于3個(gè)工作日之內(nèi)予以回復(fù)，對(duì)采納的意見應(yīng)公示一周。

四、過程監(jiān)督

過程監(jiān)督為公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的主要途徑，本文主要探析現(xiàn)存問題和爭(zhēng)議較大的投訴舉報(bào)和公益環(huán)境訴訟兩大類。

（一）投訴、舉報(bào)

《環(huán)境保護(hù)法》第五十七條規(guī)定：公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)。公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。

投訴、舉報(bào)作為公民環(huán)境權(quán)受到侵害后的維權(quán)途徑，相關(guān)的法律比較籠統(tǒng)模糊，本文提出健全意見。

1.保障公民知情權(quán)。公眾理性高效參與生態(tài)文明建設(shè)的前提之一是對(duì)相關(guān)信息知情。為保障公眾知情權(quán)，首先應(yīng)擴(kuò)寬生態(tài)文明信息公開的義務(wù)主體，將所有生存企業(yè)和主管單位都納入進(jìn)去，一月公開一次相關(guān)信息，為期一周，并向當(dāng)?shù)卣畟浒?。其次?yīng)拓寬信息公開途徑，除了公報(bào)和網(wǎng)站的信息公開欄外，還可以通過新聞媒體進(jìn)行報(bào)道。

2.完善投訴舉報(bào)機(jī)制。相關(guān)部門接到投訴舉報(bào)后，應(yīng)引起高度重視，盡快查明投訴舉報(bào)內(nèi)容是否屬實(shí)，并于7個(gè)工作日之內(nèi)予以投訴人回復(fù)。對(duì)于真實(shí)有效的舉報(bào)，應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)金500- 5000元，對(duì)于虛假惡意的舉報(bào)，應(yīng)依法追究責(zé)任。被舉報(bào)單位，若查明屬實(shí)，政府主管部門應(yīng)將其違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案并予以公式。對(duì)于不履行職責(zé)的監(jiān)管部門，上級(jí)或檢察機(jī)關(guān)接到舉報(bào)后，若查明屬實(shí)，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行通報(bào)批評(píng)并依法追究責(zé)任。

3.舉報(bào)人信息保密。相關(guān)部門接到舉報(bào)后，除查明為虛假惡意的舉報(bào)外，都應(yīng)對(duì)舉報(bào)人的所有信息予以嚴(yán)格保密，由專人聯(lián)系舉報(bào)人告知其處理結(jié)果與發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)，任何個(gè)人或單位不得公開舉報(bào)人信息，違者承擔(dān)法律責(zé)任。

（二） 公益環(huán)境訴訟

《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條對(duì)于公益環(huán)境訴訟的規(guī)定為符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理：“（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄?！惫P者認(rèn)為，此規(guī)定限制了個(gè)人參與公益環(huán)境訴訟的權(quán)利，故提出以下意見。

1.拓寬公益環(huán)境訴訟主體范圍。公眾是社會(huì)環(huán)境的所有者，為了環(huán)境公益的任何個(gè)人、組織，都應(yīng)屬于公益環(huán)境訴訟的主體范圍。個(gè)人身為環(huán)境污染的直接受害者，應(yīng)被賦予公益環(huán)境訴訟的主體資格，人民法院接到訴訟后，應(yīng)當(dāng)受理。且考慮到我國(guó)社會(huì)環(huán)保組織的登記注冊(cè)門檻過高，不利于參與環(huán)境保護(hù)，所以建議將專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)兩年以上且無(wú)違法記錄的組織納入公益環(huán)境訴訟主體范圍。

2.完善公益環(huán)境訴訟機(jī)制。因考慮到公益環(huán)境問題證據(jù)搜集的難度，故應(yīng)由被起訴單位承擔(dān)舉證責(zé)任，其應(yīng)主動(dòng)公示生產(chǎn)信息，證明其無(wú)違法行為。

五、結(jié)論

公眾作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的恒久推動(dòng)力，其依法參與生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)利應(yīng)當(dāng)被保障。本文依照《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合大量文獻(xiàn)資料，從政府主管部門角度探析了如何建立公民參與生態(tài)文明建設(shè)的路徑。本文將公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的路徑劃分為決策參與和過程監(jiān)督，提出了健全相關(guān)法規(guī)機(jī)制的建議，發(fā)表了保障公民參與聽證會(huì)的權(quán)利和知情權(quán)、訴訟權(quán)等權(quán)利的看法，希望對(duì)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的公眾參與盡到綿薄之力。

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