監(jiān)察委員會的兩個層面與三個維度

摘 要 中國特色社會主義進(jìn)入新時代，社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，也拷問著黨和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一個現(xiàn)代國家，必須是一個法治國家，國家要走向現(xiàn)代化，必須走向法治化。而腐敗問題是困擾我們黨和國家法治化進(jìn)程腳步的絆腳石，腐敗的本質(zhì)是權(quán)力得不到有效監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力出軌、越軌。解決權(quán)力出軌、越軌，合理配置權(quán)力資源是根本途徑與關(guān)鍵所在，一種新的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的成立與一種新的國家監(jiān)察權(quán)的誕生，解決了目前黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督“一條腿長一條腿短”的不平衡、不合理，開創(chuàng)了以法治思維和法治方式反腐敗的新道路。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察委員會 政治 法治 維度

作者簡介：王李，中共德惠市委黨校，助理講師，研究方向：法學(xué)、黨內(nèi)法規(guī)、黨的建設(shè)。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.283

黨和國家治理體系和治理能力的法治化，一方面要求治黨法治化即依規(guī)治黨，提高政黨依法執(zhí)政的能力，使其成為一個法治化政黨；另一方面要求治國法治化即依法治國，提升國家依法辦事的能力，使其成為一個法治化國家。但不論依規(guī)治黨還是依法治國，腐敗問題都是困擾我們黨和國家法治化進(jìn)程腳步的絆腳石，而腐敗的本質(zhì)是權(quán)力得不到有效監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力出軌、越軌。權(quán)力的合理配置問題與有效監(jiān)督問題成為我們黨和國家法治化發(fā)展道路上必須破解的難題。

監(jiān)察委員會既是全面依法治國加強(qiáng)對國家機(jī)器監(jiān)督的實踐要求，又是全面從嚴(yán)治黨完善黨的自我監(jiān)督的實踐課題。成立國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會，在內(nèi)涵上，以組織創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，實現(xiàn)對反腐資源的功能再造與機(jī)制再造；在外延上，監(jiān)察機(jī)構(gòu)由分散的政府行政監(jiān)察、檢察院反貪反瀆等部門整合組建國家監(jiān)察委員會，監(jiān)督權(quán)力由分散的行政監(jiān)察權(quán)、反貪反瀆權(quán)等權(quán)力整合形成國家監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察范圍從狹窄的行政公務(wù)員擴(kuò)大到行使公權(quán)力的人、監(jiān)察手段由落后的兩規(guī)措施到先進(jìn)的留置措施。從內(nèi)涵和外延上實現(xiàn)小監(jiān)察到大監(jiān)察的轉(zhuǎn)換。監(jiān)察委員會的成立使國家監(jiān)察權(quán)權(quán)力地位得到了提升，可以更好的監(jiān)督其他類型權(quán)力的行使，防止權(quán)力出軌、越軌。

本文從監(jiān)察委員會的政治層面與法治層面，歷史維度、現(xiàn)實維度及未來維度來分析理解認(rèn)識監(jiān)察委員會。

一、政治層面

明確監(jiān)察委員會的政治定位是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，政治屬性是監(jiān)察委員會作為國家反腐敗機(jī)構(gòu)的根本屬性。這種政治屬性就體現(xiàn)在依法行使的國家監(jiān)察權(quán)，不是簡單的將行政監(jiān)察權(quán)、反貪反瀆權(quán)等權(quán)力進(jìn)行簡單“1+1”疊加，而是通過對權(quán)力機(jī)能的重新再造，形成內(nèi)涵更加深刻、外延更加豐富的一種新的國家監(jiān)察權(quán)。新的監(jiān)察權(quán)的行使的過程中不僅要調(diào)查職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為，同時還要開展理想信念宗旨教育、進(jìn)行思想政治工作，綜合分析政治生態(tài)整體情況，把握“樹木”和“森林”關(guān)系，監(jiān)察權(quán)帶有明顯的政治性特征，體現(xiàn)出監(jiān)察委員會與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等部門明顯不同的政治性定位、政治性要求。

二、法治層面

明確監(jiān)察委員會的法律定位是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)監(jiān)察機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。作為一種新的行使國家監(jiān)察權(quán)力的機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會的產(chǎn)生法律基礎(chǔ)與行使國家行政權(quán)力的機(jī)關(guān)一樣，由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會的法律地位上升至與同級人民政府平等，二者之間由隸屬包含關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫歇毩㈥P(guān)系。監(jiān)察權(quán)不再是附屬于行政權(quán)，而是成為與行政權(quán)平等的權(quán)力，二者之間由隸屬包含關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫歇毩㈥P(guān)系。

2018年3月20日通過的國家監(jiān)察法，規(guī)定監(jiān)察委員會必須履行的監(jiān)督、調(diào)查、處置3項監(jiān)察職責(zé)和可以使用談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置12種調(diào)查手段。監(jiān)察職責(zé)的確立和調(diào)查手段的明確為反腐敗工作提供了法理支撐、法律依據(jù)。

第一項職責(zé)是監(jiān)督權(quán)。大量的腐敗案件證明，腐敗是一個循序漸進(jìn)的過程，由小到大、有少到多、由被動到主動、由秘密到公開、由心驚膽戰(zhàn)到理所應(yīng)當(dāng)。監(jiān)察委員會行使監(jiān)督權(quán)就是要改變過去監(jiān)督慢、監(jiān)督短與監(jiān)督晚等現(xiàn)象，將監(jiān)督的速度加快、監(jiān)督的關(guān)口擴(kuò)長、監(jiān)督的時間變早，實現(xiàn)“小病早治、大病預(yù)防”，防止出現(xiàn)大量違法犯罪滑坡現(xiàn)象。

第二項職責(zé)是調(diào)查權(quán)。調(diào)查是為了查清事實，為判斷行使公權(quán)力的人是否涉嫌違法或者犯罪提供證據(jù)基礎(chǔ)。監(jiān)察委員會行使的調(diào)查權(quán)不同于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，而是將原來的行政調(diào)查權(quán)以及職務(wù)犯罪刑事偵查權(quán)等權(quán)力整合為“行紀(jì)檢一體化”的國家監(jiān)察調(diào)查權(quán)。

第三項職責(zé)是處置權(quán)。處置是為了將前期監(jiān)督、調(diào)查的成果進(jìn)行轉(zhuǎn)化，主要包括了做出政務(wù)處分決定的權(quán)力、提出監(jiān)察建議的權(quán)力、進(jìn)行問責(zé)的權(quán)力、提請公訴的權(quán)力。處置權(quán)既包括做出政務(wù)處分決定與進(jìn)行問責(zé)最終性處置權(quán)力，也包括提出監(jiān)察建議與提請公訴過程性處置權(quán)力。例如對于涉嫌職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察委員會只能在調(diào)查的基礎(chǔ)上做過程性的處置，提請公訴機(jī)關(guān)進(jìn)行公訴，而沒有司法審判機(jī)關(guān)的最終處置權(quán)。

三、歷史維度

中國古代監(jiān)察制度萌芽于西周時期的周禮，正式確立于秦漢時期的御史、刺史制度，至隋唐時期御史臺的成立臻于完備，歷經(jīng)宋朝時期設(shè)立諫院、元朝時期制定《憲臺格例》，變革延續(xù)至明清時期設(shè)立督察院，存續(xù)于整個封建王朝時期 。古代監(jiān)察制度，有三點特征：一是監(jiān)察機(jī)關(guān)單獨設(shè)立，監(jiān)察權(quán)不附屬于行政權(quán)。二是監(jiān)察覆蓋性廣，從地方到中央，從生活到工作。三是自身局限性，雖然在某種程度上對維護(hù)封建統(tǒng)治秩序、整治貪官污吏發(fā)揮著重要作用，但作為皇權(quán)的附屬品，帶有與生俱來的弊端。

習(xí)近平總書記指出：“歷史是從昨天走到今天再走向明天，歷史的聯(lián)系是不可能割斷的，人們總是在繼承前人的基礎(chǔ)上向前發(fā)展的。古今中外，概莫能外?！?/p>

回顧黨史，從1921年中國共產(chǎn)黨的成立以來，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)伴隨著黨的成長在不斷地發(fā)展完善。從早期的特派員制度到1927年正式建黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)——中央監(jiān)察委員，從1949年成立中央和地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會到1978年恢復(fù)組建黨的紀(jì)律檢查委員會，從1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公到2018年中央紀(jì)委、監(jiān)察委員會合署辦公。雖然名稱在發(fā)生著改變，但是作為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位一直存在，對純潔黨的各個時期隊伍發(fā)展起著重要作用，是黨關(guān)于自身建設(shè)成功的經(jīng)驗，必須堅持、鞏固與發(fā)展。

回顧國史，從1949年中華人民共和國成立以來，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)伴隨著國家的發(fā)展在不斷地深化、探索與完善。從1949年正式成立國家的第一個國家監(jiān)察機(jī)關(guān)——政務(wù)院人民監(jiān)察委員會到1954年改為國務(wù)院監(jiān)察部 ，從1987年恢復(fù)組建監(jiān)察部到1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公。雖然國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)名稱發(fā)生著變化，但是作為人民政府的一個組成部門的地位卻沒有改變過，直到2018年國家監(jiān)察委員會的成立，改變了過去監(jiān)察隸屬于行政的模式，釋放監(jiān)察權(quán)力的效能。

四、現(xiàn)實維度

遏制腐敗是建立現(xiàn)代監(jiān)察制度的直接原因，如果反腐問題只停留于抓貪官治標(biāo)階段，不從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)治本入手，那么還是會陷入割韭菜的局面，割了一茬漲一茬。遏制腐敗問題不僅要從打虎、拍蠅、獵狐等一系列治標(biāo)措施入手，形成不敢腐的有效震懾，增加存量的減少，還要從改革權(quán)力結(jié)構(gòu)、合理配置權(quán)力治本入手，形成不能腐的有效制度，減少增量的增加。改革權(quán)力機(jī)構(gòu)、合理配置權(quán)力是向腐敗根源的進(jìn)攻，改革不能妥協(xié)、也不能談判，必須將改革進(jìn)行到底。

監(jiān)察委員會通過組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新整合重疊的行政機(jī)關(guān)監(jiān)察職能、司法機(jī)關(guān)反貪反瀆、預(yù)防職務(wù)職能等，實現(xiàn)對反腐資源的功能再造與機(jī)制再造，打破“九龍治水”的怪圈，實現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變 ，由手段少、范圍窄、程序混亂、效果差的行政監(jiān)察變?yōu)槭侄味?、范圍廣、程序合理、效果好的國家監(jiān)察。對于過去監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)這樣一個不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重新配置，使監(jiān)察權(quán)成為獨立于行政權(quán)之外的一種權(quán)力，使行政與監(jiān)察一體監(jiān)督方式變成行政與監(jiān)察分立的異體監(jiān)督方式，提高了監(jiān)察委員會的監(jiān)督地位，提升了監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督效果，形成合理的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)。

五、未來維度

任何權(quán)力都有專斷的風(fēng)險，任何權(quán)力都需要監(jiān)督。尤其是對監(jiān)察委員會這樣一個集監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)于一體的龐然機(jī)構(gòu)，更需要來自內(nèi)部與外部的監(jiān)督制約，防止出現(xiàn)“燈下黑”現(xiàn)象，保證國家監(jiān)察權(quán)能在正常的軌道上行駛，不越軌、不出軌。有利于維護(hù)國家監(jiān)察權(quán)的公信力、有利于增強(qiáng)國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性。監(jiān)督制約監(jiān)察委員會應(yīng)“把握好動態(tài)平衡，防止過猶不及”，具體說來，監(jiān)察委員會在現(xiàn)行政治法律體制內(nèi)受監(jiān)督制約包含二層含義：

第一層含義是監(jiān)察委員會的內(nèi)部監(jiān)督制約。監(jiān)察委員的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)3項職責(zé)由監(jiān)察委員會內(nèi)部不同部門來行使，避免權(quán)力過于集中某個部門。實行監(jiān)督、調(diào)查、處置相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制，與此同時對監(jiān)察委員會3項職責(zé)和12種調(diào)查手段的行使依據(jù)、使用范圍、適用程序等作出嚴(yán)格規(guī)定。

第二層含義是監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督制約。首先是黨委領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實行“一體兩制”體制下，監(jiān)察委員會理所應(yīng)當(dāng)?shù)囊邮茳h的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督本身也蘊(yùn)含在黨的領(lǐng)導(dǎo)中；其次是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為由國家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會理所應(yīng)當(dāng)?shù)囊邮軝?quán)力機(jī)關(guān)人大的監(jiān)督，選舉產(chǎn)生本身就蘊(yùn)含著監(jiān)督關(guān)系；再次是司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為對職務(wù)違法與犯罪行使職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，自然要與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)形成一種互相監(jiān)督的關(guān)系，實現(xiàn)了監(jiān)察程序與司法程序有序銜接；最后是社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督。監(jiān)察信息要面向社會公開，監(jiān)察公開是最好的天然防腐劑。

新時代全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨，一是必須強(qiáng)化不敢腐的震懾，保證法律權(quán)威，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對黨執(zhí)政能力的信心和信賴；二是扎牢不能腐的籠子，完善法律制度，進(jìn)一步堅定全黨全國人民堅持走中國特色社會主義法治道路的決心和信心 ；三是增強(qiáng)不想腐的自覺，提高法律意識，進(jìn)一步深化黨和國家治理體系和治理能力的法治化。

注釋：

江國華、彭超.國家監(jiān)察立法的六個基本問題.江漢論壇.2017（2）.118-124.

張明明、劉翔.關(guān)于中國古代監(jiān)察制度的思考.中共山西省委黨校學(xué)報.2012（3）.89-92.

余信紅.建國頭十年（1949-1959）行政監(jiān)察述評.江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報.2002（1）.72-74.

徐玉簫.監(jiān)察委的留置權(quán)的思考.職工法律天地.2017（10）.1.

楊帆.中國特色社會主義法治道路是走向法治國家的必由之路.理論學(xué)習(xí)-山東干部函授大學(xué)學(xué)報.2015（1）.8-12.