我國(guó)網(wǎng)約車監(jiān)管問題及對(duì)策研究

周子旋 汪琴

摘 要 網(wǎng)約車新政已頒行一年多，但有關(guān)網(wǎng)約車問題仍不斷涌現(xiàn)，其中“黑戶”和“套牌車”問題愈演愈烈，其根源在于地方政府不合時(shí)宜的限制條件與網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)平臺(tái)的監(jiān)管缺失。為保障網(wǎng)約車市場(chǎng)快速穩(wěn)定發(fā)展，本文認(rèn)為有必要進(jìn)一步健全網(wǎng)約車監(jiān)管體制，通過(guò)建立完備的車輛信息跟蹤系統(tǒng)與網(wǎng)約車乘客安全預(yù)防機(jī)制，大力督促網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)平臺(tái)積極實(shí)施自我監(jiān)督，并與政府監(jiān)管實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。同時(shí)各地應(yīng)彼此取長(zhǎng)補(bǔ)短，汲取好的經(jīng)驗(yàn)如成都政府的管理辦法，共同促進(jìn)我國(guó)網(wǎng)約車市場(chǎng)健康有序地發(fā)展。

關(guān)鍵詞 網(wǎng)約車 政府監(jiān)管 法律監(jiān)管

作者簡(jiǎn)介：周子旋，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院法學(xué)2016級(jí)學(xué)生；汪琴，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.147

近幾年，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)模式興起，網(wǎng)約車作為其發(fā)展產(chǎn)物應(yīng)運(yùn)而生，一定程度上緩解了打車難問題，也為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了新的生機(jī)。但隨著網(wǎng)約車市場(chǎng)覆蓋面的擴(kuò)大，其帶來(lái)的消極影響也日益凸顯。本文將從我國(guó)網(wǎng)約車的突出問題入手，探討完善網(wǎng)約車法律監(jiān)管體系的路徑，以期促進(jìn)我國(guó)網(wǎng)約車市場(chǎng)良性發(fā)展。

一、我國(guó)網(wǎng)約車的安全隱患：“黑戶”與“套牌車”

隨著網(wǎng)約車行業(yè)快速發(fā)展，網(wǎng)約車已經(jīng)成為人們首選出行方式。因網(wǎng)約車市場(chǎng)尚不規(guī)范，與之配套的措施也不健全，許多安全隱患也如影相隨。其中最為嚴(yán)重的就是“黑戶車”和“套牌車”。

首先，就“黑戶”車而言，“黑戶”，原屬于戶籍制度中的一個(gè)術(shù)語(yǔ)，現(xiàn)被網(wǎng)約車領(lǐng)域所引用，是指那些不具備網(wǎng)約車許可經(jīng)營(yíng)三證即經(jīng)營(yíng)許可證、車輛運(yùn)營(yíng)證和司機(jī)從業(yè)資格證，卻依然從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)的車輛。因政府對(duì)網(wǎng)約車注冊(cè)登記缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致乘客乘坐網(wǎng)約車的風(fēng)險(xiǎn)成本增大。

以杭州為例，除了政府監(jiān)管下的3797輛網(wǎng)約車 ，其他均處于無(wú)政府監(jiān)管狀態(tài)。從央視報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)于“黑戶”的存在也是默許的，甚至有公司打電話給“黑戶”讓他們堅(jiān)持無(wú)證上路經(jīng)營(yíng)的情況?！昂趹糗嚒敝源嬖?，除了上述政府監(jiān)管缺漏和網(wǎng)約車平臺(tái)的遮蔽外，根本原因在于各地網(wǎng)約車管理細(xì)則規(guī)定不合理。

以京滬為例。京滬等地管理細(xì)則均要求網(wǎng)約車駕駛員及其車輛必須是本地戶籍，并且對(duì)于車輛的限制也較為嚴(yán)格，其中，北京要求車輛軸距不得小于2650mm，上海市要求為2600mm，杭州則為2700mm 。

其次，就“套牌車”而言，套牌車，是指網(wǎng)約車司機(jī)在平臺(tái)登記的車輛信息與其實(shí)際從事經(jīng)營(yíng)的車輛信息不匹配。由于人車信息不符，乘客在發(fā)生侵權(quán)事件時(shí)很難在第一時(shí)間里得到維護(hù)。最后，網(wǎng)約車平臺(tái)以及網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)商缺乏對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的審核機(jī)制，也會(huì)對(duì)乘客安全造成隱患。2016年7月11日，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)分享經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)聯(lián)合滴滴對(duì)外發(fā)布移動(dòng)出行駕駛?cè)藛T禁入標(biāo)準(zhǔn)，首次明確了網(wǎng)約車駕駛?cè)藛T資格審查的“負(fù)面清單” 。

二、我國(guó)網(wǎng)約車安全隱患頻發(fā)的原因分析

如前所述，我國(guó)網(wǎng)約車市場(chǎng)存在著諸多隱患，直接危及著網(wǎng)約車乘客的人身安全，在一定程度上擾亂了租車市場(chǎng)秩序。之所以存在諸般安全隱患，其原因在于：

（一）各地網(wǎng)約車管理細(xì)則對(duì)投放運(yùn)營(yíng)的網(wǎng)約車的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高

從北京、上海、杭州等大城市的網(wǎng)約車管理細(xì)則來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定對(duì)投放運(yùn)營(yíng)的司機(jī)和網(wǎng)約車分別做出了不合時(shí)宜的限制。針對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的資格而言，北京和上海嚴(yán)格限制為本地戶籍，限制了大量的車主進(jìn)入。網(wǎng)約車車輛減少，打車難就變成不可避免的事情。就網(wǎng)約車的限制而言，關(guān)于軸距2600mm的限制是不符合實(shí)際，通常，2600mm的軸距意味著坐在后排的乘客可以把腿伸直，在我們采訪杭州市運(yùn)管局的負(fù)責(zé)人時(shí)，他們告訴我們，對(duì)網(wǎng)約車軸距的限制，主要是為了乘客舒適度的考慮。

由上可見，地方政府網(wǎng)約車管理細(xì)則與網(wǎng)約車發(fā)展似乎背道而馳。對(duì)此，殷守革教授認(rèn)為“網(wǎng)約車本地牌照和司機(jī)戶籍限制措施，違反了《行政許可法》中有關(guān)許可事項(xiàng)與權(quán)限的規(guī)定，也對(duì)《勞動(dòng)法》和《就業(yè)促進(jìn)法》中有關(guān)“平等就業(yè)和選擇職業(yè)”以及“城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)”條款提出挑戰(zhàn)，是對(duì)法律優(yōu)先原則的冒犯”。 而且《暫行辦法》只是一個(gè)臨時(shí)性的規(guī)章，各地的網(wǎng)約車管理細(xì)則也應(yīng)當(dāng)是臨時(shí)性的管理細(xì)則，但在各地頒布的網(wǎng)約車管理細(xì)則中少有見到臨時(shí)二字，地方政府均將其視為一種網(wǎng)約車的長(zhǎng)期管理辦法，也就沒有按照《行政許可法》中所說(shuō)的臨時(shí)性行政許可在滿一年后應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大制定地方性法規(guī)的規(guī)定。并且網(wǎng)約車的本地牌照限制和司機(jī)戶籍的限制也具有很強(qiáng)烈的“歧視”外來(lái)人員的意味所在。這些不合理的限制條件最終會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)約車價(jià)格的上升，使乘客承擔(dān)了更多的出行費(fèi)用，這與乘客本身所期待的網(wǎng)約車形象也背道而馳。最終，多方的不滿就演變?yōu)閷?duì)違法行為的默許。

（二）網(wǎng)約車平臺(tái)自我監(jiān)督與政府監(jiān)管缺乏銜接與配合

網(wǎng)約車的監(jiān)管主要是由平臺(tái)以及政府分別進(jìn)行?！稌盒修k法》要求網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)平臺(tái)應(yīng)承擔(dān)的自我監(jiān)督義務(wù)。然而，平臺(tái)并沒有按照此規(guī)定進(jìn)行自我監(jiān)督，基于自身利益考量，隱瞞了大量“黑戶”信息，致使平臺(tái)監(jiān)督與政府監(jiān)督無(wú)法銜接，更無(wú)法配合。就以上海為例，上海約41萬(wàn)滴滴網(wǎng)約車司機(jī)，持上海本地戶口的不足1萬(wàn)人 。

就政府監(jiān)管而言，《暫行辦法》規(guī)定，管理網(wǎng)約車的上級(jí)主管部門為出租車行政管理部門主要負(fù)責(zé)對(duì)網(wǎng)約車市場(chǎng)、平臺(tái)公司、車輛駕駛員資質(zhì)和網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。網(wǎng)約車平臺(tái)收集的司機(jī)和乘客信息需要上報(bào)交通、通信、公安、稅務(wù)、網(wǎng)信等部門審查備份。

然而實(shí)踐中，政府監(jiān)管缺乏力度和效率。這主要是因?yàn)榫W(wǎng)約車的上級(jí)監(jiān)管部門是出租車行政管理部門。眾所周知，網(wǎng)約車有別于傳統(tǒng)的出租車，但將網(wǎng)約車置于傳統(tǒng)出租車管理部門名下，是不合理的。

共享經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是整合社會(huì)閑置資源，以更好的提高社會(huì)資源的利用率，減少資源浪費(fèi)。許多網(wǎng)約車車主只是想利用其閑暇時(shí)間從事網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)，如果將其車輛性質(zhì)改變?yōu)闋I(yíng)利性車輛，其保險(xiǎn)維護(hù)等費(fèi)用也將上升，這就變相導(dǎo)致網(wǎng)約車價(jià)格上漲，迫使部分網(wǎng)約車司機(jī)退出該市場(chǎng)。

三、完善我國(guó)網(wǎng)約車監(jiān)督法律體制的建議

為了防微杜漸，維持良好穩(wěn)定的網(wǎng)約車市場(chǎng)秩序，保障乘客人身權(quán)益，本文建議從以下方面完善我國(guó)網(wǎng)約車監(jiān)督法律體制：

（一）建立“套牌車”車輛信息跟蹤系統(tǒng)和乘客安全預(yù)警制度

筆者認(rèn)為對(duì)于“套牌車”不僅要綁定手機(jī)，還應(yīng)綁定其駕駛的車輛信息，建立一個(gè)完善安全的車輛信息跟蹤系統(tǒng)。通過(guò)衛(wèi)星定位等手段，監(jiān)測(cè)其綁定車輛的具體動(dòng)向。只有當(dāng)綁定的手機(jī)與車輛相匹配之時(shí)，平臺(tái)公司才可以開啟網(wǎng)約車司機(jī)的正常接單服務(wù)。按照《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》第16條規(guī)定，網(wǎng)約車平臺(tái)公司承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任，應(yīng)當(dāng)保證運(yùn)營(yíng)安全，保障乘客合法權(quán)益，網(wǎng)約車平臺(tái)公司確實(shí)有義務(wù)對(duì)其平臺(tái)管理下的車輛實(shí)施監(jiān)管，同時(shí)第十七條就明確規(guī)定了網(wǎng)約車公司需確保司機(jī)車輛的線上線下信息保存一致，這說(shuō)明平臺(tái)有義務(wù)對(duì)“套牌車”問題進(jìn)行管理。另一方面，平臺(tái)公司也應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐墓膊块T聯(lián)動(dòng)建立起網(wǎng)約車乘客安全預(yù)警制度，對(duì)形跡可疑，偏離正常路線的網(wǎng)約車車輛進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控并及時(shí)上報(bào)公安部門進(jìn)行進(jìn)一步的確認(rèn)。

（二）針對(duì)“黑戶”車輛，各地政府應(yīng)因地制宜，改善網(wǎng)約車相關(guān)管理規(guī)定

關(guān)于預(yù)防和規(guī)制“黑戶”車，不妨借鑒成都市的做法。成都政府就網(wǎng)約車管理采取如下6項(xiàng)舉措：（1）網(wǎng)約車運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)；（2）不限制網(wǎng)約車數(shù)量；（3）車輛排氣量不小于1.6L或1.4L；（4）鼓勵(lì)使用新能源汽車；（5）具有成都市戶籍或成都市居住證；（6）車輛軸距無(wú)要求。 成都市的這些規(guī)定，既體現(xiàn)了網(wǎng)約車的多樣化和實(shí)現(xiàn)社會(huì)零散資源的整合，又可以便利大眾。

筆者認(rèn)為可以借鑒該做法治理“黑戶”車，減低乘客乘車風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)適度放寬網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)條件，建立高效的政府監(jiān)管模式，通過(guò)實(shí)時(shí)核對(duì)機(jī)制，確保司機(jī)在平臺(tái)上的相關(guān)信息與政府記錄的信息相一致。

（三）確立政府與平臺(tái)監(jiān)管的合作新模式

網(wǎng)約車發(fā)展過(guò)程中，平臺(tái)與政府監(jiān)督管理起著重要作用。網(wǎng)約車最早開始于美國(guó)的Uber，其建立監(jiān)管模式，可供我國(guó)借鑒。美國(guó)加州公共事業(yè)委員會(huì)設(shè)立交通網(wǎng)絡(luò)公司，負(fù)責(zé)監(jiān)管網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)。該委員會(huì)表示允許私家車從事網(wǎng)約車服務(wù)，但必須購(gòu)買特別用于“交通網(wǎng)絡(luò)公司”運(yùn)營(yíng)的牌照，在滿足規(guī)定條件后，車主不需要再申請(qǐng)行政許可。同時(shí)，交通網(wǎng)絡(luò)公司負(fù)責(zé)對(duì)司機(jī)和車輛進(jìn)行資質(zhì)審查，政府部門只負(fù)責(zé)制定相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而平臺(tái)則負(fù)責(zé)對(duì)司機(jī)和車輛的日常進(jìn)行監(jiān)管，并及時(shí)上報(bào)數(shù)據(jù)。這種監(jiān)管模式不僅提高了政府監(jiān)管的效率，也有利于網(wǎng)約車的正常發(fā)展。我國(guó)借鑒“加州模式”建立“政府+企業(yè)”的監(jiān)管模式，將政府監(jiān)管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)Ω鞔笃脚_(tái)的監(jiān)管，同時(shí)加大違法處罰力度，使其更具有威懾力。政府和平臺(tái)之間也需要探索建立一個(gè)限制從業(yè)的制度，對(duì)在從事網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)活動(dòng)期間有違法犯罪事件發(fā)生的駕駛員，應(yīng)當(dāng)予以限制甚至強(qiáng)制退出。

注釋：

杭州市交通局2016-2017網(wǎng)約車數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

杭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車和私人小客車合乘管理實(shí)施細(xì)則.http：//hznews.hangzhou.com.cn/xinzheng/yaolan/content/2016-11/01/content_6366616.htm；北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則.http：//zhengce.beijing.gov.cn/library/192/33/50/44/438655/1077 21/；上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定.http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw50666.html.訪問日期：2017年9月27日.

網(wǎng)約車司機(jī)審核再升級(jí) 三類人員被禁入.2016年7月16日.騰訊網(wǎng)：http：//hb.qq.com/a/20160715/040688.htm.訪問日期：2017年9月27日.

殷守革.網(wǎng)約車本地牌照和司機(jī)戶籍限制的規(guī)范審查.2017年9月11日.http：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx？ArticleId=100927&listType;=0.訪問日期：2017年9月22日.

上海放寬網(wǎng)約車司機(jī)條件，上海人和車的條件不變.網(wǎng)易網(wǎng).2016年12月21日. http： //news.163.com/16/1221/16/C8QR6DSQ000187VI.html，訪問日期：2018年1月30日

成都市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則.http：//www.cdjt.gov.cn/Item/46 542.aspx.訪問日期：2017年9月27日.