危機(jī)中的中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)

摘 要 由于監(jiān)管疏漏和無(wú)序開(kāi)采，我國(guó)重要的戰(zhàn)略資源——稀土大量流失。針對(duì)這一情況，政府采取了限制稀土出口的對(duì)外貿(mào)易政策。但由于我國(guó)的稀土政策與WTO規(guī)則不吻合，在世貿(mào)組織框架內(nèi)，中國(guó)遭到了美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的起訴，并在目前世貿(mào)組織專家組的中期裁定中敗訴。本文的目的就是探究在此次稀土危機(jī)中我國(guó)處于弱勢(shì)地位的原因。

關(guān)鍵詞 稀土出口 WTO規(guī)則 爭(zhēng)端解決 敗訴

作者簡(jiǎn)介：何燕楊，北京師范大學(xué)法學(xué)院，法律碩士（非法學(xué)），研究方向：國(guó)際法學(xué)。

中圖分類號(hào)：F743 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.264

WTO的宗旨是“依照可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，考慮對(duì)世界資源的最佳利用，尋求既保護(hù)和維護(hù)環(huán)境又以與其各自在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要和關(guān)注相一致的方式，加強(qiáng)為此采取措施”，這說(shuō)明了資源和保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展間存在著緊密的聯(lián)系。然而，中國(guó)此次為保護(hù)環(huán)境和保護(hù)可以用竭的自然資源的目的而對(duì)稀土采取出口限制的做法卻很有可能導(dǎo)致在稀土爭(zhēng)端中的最終敗訴，其中的原因是什么？國(guó)內(nèi)已有不少相關(guān)領(lǐng)域的研究者就這個(gè)問(wèn)題發(fā)表了觀點(diǎn)。

一、WTO規(guī)則對(duì)中國(guó)不公平

中國(guó)經(jīng)過(guò)相當(dāng)艱苦的外交談判后最終加入了WTO。既然已經(jīng)選擇了加入WTO，中國(guó)就會(huì)盡力調(diào)整國(guó)內(nèi)相關(guān)法規(guī)，按照WTO的規(guī)則行事，在WTO的框架內(nèi)解決與其他國(guó)家之間產(chǎn)生的貿(mào)易爭(zhēng)端。然而，WTO規(guī)則看似公平，對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)卻并不公平，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

首先，解決爭(zhēng)端的機(jī)制不健全。依照《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）建立了WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制，這個(gè)機(jī)制明示規(guī)定了成員國(guó)應(yīng)履行加入時(shí)的承諾，按照相關(guān)的解釋規(guī)則，并規(guī)范了部分協(xié)議的現(xiàn)存條文 。DSU主要是由爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DSB）來(lái)運(yùn)作的 。DSU在WTO的責(zé)任是“澄清有關(guān)協(xié)議的現(xiàn)有條文”，而WTO的協(xié)議與條款可能存在相互沖突的情況，這在爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)引用條文時(shí)容易形成各執(zhí)一詞的局面。而且，DSB是一個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，在貿(mào)易糾紛產(chǎn)生時(shí)，由于國(guó)與國(guó)之間立場(chǎng)和利益不同，專家組在裁決時(shí)還可能受到各自所持的政治立場(chǎng)與價(jià)值觀的影響。

其次，《入世議定書》是中國(guó)跨不去的一道障礙。盡管在GATT 1994第20條規(guī)定中允許WTO成員方出于環(huán)境保護(hù)的目的，可以采取“與保護(hù)可用竭的自然資源有關(guān)的措施，此類措施與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”適用于中國(guó)的情況，專家組卻認(rèn)定中國(guó)無(wú)權(quán)援引這一條款，理由正是中國(guó)在《入世議定書》中的有關(guān)承諾，即：《中國(guó)加入 WTO 議定書》的第 7 條規(guī)定。

二、中國(guó)缺乏應(yīng)對(duì)WTO爭(zhēng)端解決的經(jīng)驗(yàn)

只有解決爭(zhēng)議的時(shí)候做到公平與公正，WTO各成員國(guó)的利益才能得到合理的維護(hù)。然而，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法不同，不存在一個(gè)凌駕于各個(gè)主權(quán)國(guó)家之上的司法機(jī)構(gòu)來(lái)主張正義，因此成員國(guó)要使自身的正當(dāng)利益實(shí)現(xiàn)則還需要成員國(guó)具備一定的應(yīng)訴技巧。因此，中國(guó)在應(yīng)對(duì)類似的貿(mào)易爭(zhēng)端沖突時(shí)，要制定要解決策略，除了積極應(yīng)訴，尋找案件突破口外，還應(yīng)該考慮以下幾種抗辯方案：

（一） 堅(jiān)持“國(guó)家對(duì)其自然資源擁有永久主權(quán)”的國(guó)際法基本原則

“國(guó)家對(duì)其自然資源擁有永久主權(quán)”是發(fā)展中國(guó)家一直堅(jiān)持的重要守則。（李曉玲的《WTO成員限制自然資源產(chǎn)品出口的權(quán)利》）照此原則，稀缺能源稀土應(yīng)該屬于發(fā)展中國(guó)家核心利益的范疇內(nèi)，它是發(fā)展中國(guó)家永久主權(quán)范疇的一部分，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該有理由自行決定是否出口該資源，出口多少以及實(shí)行出口配額管制。具體到本案中，只強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易權(quán)而不顧及中國(guó)人民的健康環(huán)境權(quán)，顯然是違背基本道德價(jià)值和不符合社會(huì)發(fā)展方向的。

（二）深入理解并掌握 WTO 理論與原則

WTO雖然規(guī)定了許多自由貿(mào)易原則，但這些原則大多是抽象性的。在這些抽象性的原則之外，WTO規(guī)則中還存在著廣泛的例外條款，這些例外條款也是許多國(guó)家規(guī)避WTO規(guī)定的法律依據(jù) 。在中國(guó)的稀土案中，稀土作為一種帶有放射性污染的原材料，中國(guó)為了自身的環(huán)境和中國(guó)公民的安全而限制開(kāi)采，理應(yīng)是副惡化國(guó)際環(huán)境法和國(guó)際人權(quán)原則的。如何協(xié)調(diào)GATT第20條與我國(guó)入世承諾義務(wù)，這既是一個(gè)法律問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題，需要我們?cè)诓粩嗟膶?shí)踐中，利用WTO的理論與原則，提高應(yīng)訴能力和實(shí)戰(zhàn)水平。

三、國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化以及內(nèi)外有別的稀土政策難以自圓其說(shuō)

中國(guó)只是在國(guó)際貿(mào)易中限制稀土出口，卻沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)稀土產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售作出約束，這樣就容易引起西方社會(huì)的質(zhì)疑：如果正如中國(guó)政府所聲稱中國(guó)采取限制稀土出口的措施不是為了“稀土國(guó)際市場(chǎng)定價(jià)權(quán)”，而是為了保護(hù)環(huán)境和保護(hù)可用竭的自然資源，那么中國(guó)“內(nèi)外有別”的稀土政策顯然難以自圓其說(shuō)，這直接導(dǎo)致了中國(guó)為“保護(hù)環(huán)境”而限制出口的理由在國(guó)際裁決中不被接受。

四、結(jié)語(yǔ)

（一）探究“稀土案”中期敗訴原因的三種說(shuō)法不夠完備

國(guó)內(nèi)學(xué)者在闡述“稀土案”中期敗訴原因時(shí)提出的三種說(shuō)法均有不完備之處。

一是有專家指出中國(guó)不應(yīng)違背對(duì)WTO作出的承諾。但事實(shí)是在稀土案中中國(guó)政府已經(jīng)在權(quán)衡利弊后作出了限制稀土出口的決定，因?yàn)槟壳熬徑庵袊?guó)稀土產(chǎn)業(yè)面臨的危機(jī)和保護(hù)我國(guó)稀土資源儲(chǔ)備已達(dá)到刻不容緩的地步。這個(gè)說(shuō)法缺少對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的關(guān)注，而只從理論層面上論證問(wèn)題。

二是有專家指出我國(guó)的國(guó)內(nèi)法律與國(guó)際規(guī)則缺乏銜接。專家認(rèn)為，中國(guó)既然已經(jīng)是WTO的成員國(guó)，并在其中有著頻繁的貿(mào)易往來(lái)，就修改國(guó)內(nèi)法律以適應(yīng)國(guó)際規(guī)則，這樣才會(huì)有效避免貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端。事實(shí)上，在過(guò)去的幾年中，《對(duì)外貿(mào)易法》已經(jīng)幾度修改，力圖向國(guó)際規(guī)則靠攏。這種說(shuō)法顯然缺乏對(duì)國(guó)情和我國(guó)改革相關(guān)制度的難度的了解。

三是有專家指出在稀土案中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)積極地做好與紛爭(zhēng)相對(duì)國(guó)的溝通和交流工作，真心誠(chéng)意地爭(zhēng)取對(duì)方的理解，這樣更有利于矛盾的解決。但其實(shí)，在稀土案發(fā)生之前，中國(guó)已與有關(guān)國(guó)家在“原材料案”中爆發(fā)過(guò)沖突并最終敗訴。面對(duì)不懷好意的對(duì)手，溝通和交流是否能夠取得成效？答案很大程度上是否定的。

（二）探究“稀土案”中期敗訴原因的其他思路

一是中國(guó)本身制定的應(yīng)對(duì)稀土危機(jī)的政策存在問(wèn)題。最飽受質(zhì)疑的問(wèn)題就是稀土政策“內(nèi)外有別”。保護(hù)環(huán)境和可用竭資源是中國(guó)限制稀土出口的主要依據(jù)，中國(guó)盡管限制了稀土出口，卻沒(méi)有針對(duì)國(guó)內(nèi)對(duì)稀土的無(wú)序開(kāi)發(fā)問(wèn)題采取任何限制措施。這樣“內(nèi)外有別”的稀土政策直接將中國(guó)在國(guó)際裁決中置于弱勢(shì)地位。

二是WTO規(guī)則與中國(guó)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相沖突。既來(lái)之，則安之，中國(guó)自加入了WTO后，就開(kāi)始努力調(diào)整自身不符合WTO規(guī)則的地方，向國(guó)際貿(mào)易靠攏。然而，這號(hào)稱“公平、合理”的世貿(mào)規(guī)則對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)其實(shí)并不公平。首先，臨時(shí)組建的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)專家組裁判案件的時(shí)候常受西方價(jià)值觀的影響，難以做到真正公平客觀。

三是中國(guó)欠缺應(yīng)對(duì)WTO爭(zhēng)端解決的相關(guān)技巧。在這方面的客觀情況是，中國(guó)加入WTO的時(shí)間較晚，而且國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不如其他的發(fā)達(dá)國(guó)家，與國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的理論水平和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)不足，需要提高面對(duì)類似爭(zhēng)端的應(yīng)訴技巧。在這方面，本文提出了兩條建議以供參考，一是我國(guó)在抗辯中應(yīng)堅(jiān)持“國(guó)家對(duì)其自然資源擁有永久主權(quán)”的國(guó)際法基本原則，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易權(quán)而不顧及中國(guó)人民的健康環(huán)境權(quán)的做法是違背基本道德價(jià)值和不符合社會(huì)發(fā)展方向的；二是在處理爭(zhēng)端的過(guò)程中，相關(guān)人員應(yīng)深入地學(xué)習(xí)理解并掌握 WTO 理論與原則，善于利用WTO規(guī)則中廣泛存在的例外條款維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。

注釋：

DSU 第 3 條第 2 款.

韓立余.國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)原理與案例教程.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2010.499.

在實(shí)施 GATT1994 第 3 條、第11 條和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)定時(shí)，中國(guó)應(yīng)取消且不得采取、重新采取或?qū)嵤┎荒芨鶕?jù)《WTO 協(xié)定》的規(guī)定證明為合理的非關(guān)稅措施。這一條款是中國(guó)政府在取消非關(guān)稅問(wèn)題上對(duì) WTO 做出的承諾。

孫法柏、劉明明.能源貿(mào)易適用自由化原則之現(xiàn)狀及發(fā)展方向.法治論叢.2007（1）.126-131.

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