基于社會(huì)資本視角的PPP項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)的探究

王越

摘要：本文圍繞PPP項(xiàng)目存在運(yùn)營效益低、難以提高公共服務(wù)水平及合理運(yùn)營收益的問題，從參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本角度出發(fā)，以棕櫚股份為例，研究社會(huì)資本通過緊跟政策趨勢制定發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建一體化運(yùn)作模式、整合內(nèi)外部優(yōu)質(zhì)資源、創(chuàng)新運(yùn)營等方式提升PPP項(xiàng)目運(yùn)營效益的過程。文章旨在轉(zhuǎn)變社會(huì)資本對PPP項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)的思維方式，關(guān)注PPP項(xiàng)目長期運(yùn)營效益，并為社會(huì)資本運(yùn)營能力的構(gòu)建、項(xiàng)目運(yùn)營效益的提高提供可借鑒的方法，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與企業(yè)收益的雙贏。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目運(yùn)營社會(huì)資本棕櫚股份

一、引言

PPP（Public—Private—Partnership）是政府與社會(huì)資本在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域的合作，由社會(huì)資本為項(xiàng)目融資、建設(shè)并在未來10—30年內(nèi)運(yùn)營。在目前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、地方財(cái)政壓力大、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共產(chǎn)品與服務(wù)需求大的局面下，PPP模式是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高公共服務(wù)水平的有效方式。相較于1—5年的工程建設(shè)期，PPP項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)幾乎占據(jù)項(xiàng)目整個(gè)生命周期，運(yùn)營效益直接關(guān)乎公共服務(wù)效益及社會(huì)資本投資收益。有關(guān)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營，現(xiàn)有文獻(xiàn)做出了以下研究：協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目公私利益方面，如胡改蓉從PPP法律制度層面研究公共利益與私人利益的平衡，段世霞等探討構(gòu)建項(xiàng)目公私利益分配模型；運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)管理方面，如高穎等研究項(xiàng)目運(yùn)營存在需求風(fēng)險(xiǎn)情況下的補(bǔ)償機(jī)制，曹啟龍等研究政府部門對運(yùn)營收益、成本和利潤補(bǔ)貼機(jī)制分散社會(huì)資本運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)營監(jiān)管方面，如王俊豪等主要從績效評(píng)價(jià)體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、法規(guī)政策等方面展開；等等?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對PPP項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)的研究多從政府角度研究政策選擇、法律制定、風(fēng)險(xiǎn)管理、運(yùn)營監(jiān)管等方面展開，而對從社會(huì)資本角度分析如何實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營效益鮮有涉及。

社會(huì)資本對PPP項(xiàng)目的運(yùn)營能力直接關(guān)乎公共服務(wù)水平及社會(huì)資本的持續(xù)性盈利。我國社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目存在過度關(guān)注工程施工利潤等短期收益、忽視項(xiàng)目長期運(yùn)營的問題，不僅使得公共服務(wù)質(zhì)量和效益沒有提升，反而需要政府支付大量維護(hù)費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上是對公共利益的損壞，同時(shí)，社會(huì)資本也無法獲得持續(xù)性運(yùn)營收益，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本需要跳出工程思維模式，認(rèn)識(shí)到具備較強(qiáng)運(yùn)營能力的社會(huì)資本才能在實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目社會(huì)效益的前提下適當(dāng)盈利。因此，如何提升PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本綜合運(yùn)營能力，兼顧公共服務(wù)效益與企業(yè)盈利是社會(huì)資本亟待解決的問題。本文的創(chuàng)新如下：（1）現(xiàn)有文獻(xiàn)對PPP運(yùn)營環(huán)節(jié)的研究多從政府角度研究政策選擇、法律制定、運(yùn)營補(bǔ)貼、運(yùn)營監(jiān)管等方面展開，而從社會(huì)資本角度出發(fā)研究項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)鮮有涉及，本文從社會(huì)資本角度出發(fā)研究PPP項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)，拓展了對PPP運(yùn)營的研究思路；（2）轉(zhuǎn)變社會(huì)資本對PPP項(xiàng)目運(yùn)營的思維方式，通過剖析棕櫚股份在升級(jí)戰(zhàn)略定位、構(gòu)建項(xiàng)目運(yùn)作模式、整合運(yùn)營資源、創(chuàng)新運(yùn)營、精細(xì)化財(cái)務(wù)管理等PPP項(xiàng)目運(yùn)營的實(shí)踐啟迪，為社會(huì)資本提升項(xiàng)目運(yùn)營能力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏提供可借鑒的方法。

二、制度背景與案例介紹

（一）制度背景

為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目長期健康發(fā)展，2016年后政府發(fā)布一系列PPP項(xiàng)目規(guī)范性政策，引導(dǎo)PPP項(xiàng)目向“重運(yùn)營”轉(zhuǎn)變。其中《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（國發(fā)[2017]1266號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2017]79號(hào)）明確提出鼓勵(lì)具有較強(qiáng)運(yùn)營能力、商業(yè)運(yùn)作能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)投資良性循環(huán)。《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)金[2017]92號(hào)）要求整改并集中清理已入庫PPP項(xiàng)目，規(guī)定不適宜采取PPP模式的項(xiàng)目類型，其中 “僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容”、“固化政府支出責(zé)任”的項(xiàng)目不得采用PPP模式，將不符合規(guī)范運(yùn)營要求、信息公開不完善的項(xiàng)目清理出庫，并提出對PPP項(xiàng)目實(shí)施全生命周期監(jiān)管，強(qiáng)化運(yùn)營績效考核。在陸續(xù)出臺(tái)的規(guī)范性政策約束下，PPP項(xiàng)目入庫審核、運(yùn)營績效標(biāo)準(zhǔn)提高。根據(jù)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)，2015年P(guān)PP項(xiàng)目入庫5992項(xiàng)，入庫項(xiàng)目金額71764億元，2016、2017年入庫項(xiàng)目數(shù)量分別降至4912項(xiàng)、1981項(xiàng)，項(xiàng)目金額分別降至5866363億元、293647億元，并在2017年發(fā)生退庫項(xiàng)目973個(gè)。

由此可見，我國正通過改革不斷推動(dòng)PPP項(xiàng)目向“重運(yùn)營”方向轉(zhuǎn)變，避免短期化行為，使真正的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目與具有較強(qiáng)運(yùn)營能力的社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，提升PPP項(xiàng)目的投資收益與長期運(yùn)營效益。

（二）案例介紹

棕櫚生態(tài)城鎮(zhèn)發(fā)展股份有限公司（以下簡稱“棕櫚股份”）前身為“棕櫚園林股份有限公司”，2010年在深圳證券交易所中小企業(yè)板上市，上市初期主要從事園林設(shè)計(jì)與施工。2016年公司正式更名“棕櫚生態(tài)城鎮(zhèn)發(fā)展股份有限公司”，以PPP業(yè)務(wù)為抓手，通過深化與政府合作開展“PPP+生態(tài)城鎮(zhèn)”業(yè)務(wù)。公司轉(zhuǎn)型為生態(tài)城鎮(zhèn)綜合建設(shè)運(yùn)營公司后業(yè)績增長迅速，2017年新簽訂訂單額較2016年增長30036%，其中PPP項(xiàng)目訂單占總訂單額70%以上，同比增長25844%，營業(yè)收入同比增長3449%，凈利潤同比增長15183%。公司業(yè)績大幅增長系PPP項(xiàng)目前期規(guī)劃建設(shè)收入及項(xiàng)目運(yùn)營收入所致。

三、案例分析

（一）由建設(shè)型企業(yè)轉(zhuǎn)型為綜合運(yùn)營企業(yè)

1緊隨行業(yè)政策趨勢，升級(jí)企業(yè)戰(zhàn)略定位。2014年棕櫚股份緊隨國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略升級(jí)企業(yè)定位，提出“生態(tài)城鎮(zhèn)”（ECO—TOWN）發(fā)展模式。該模式能夠推動(dòng)地方生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧；多元化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方式融合農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)，是推進(jìn)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的創(chuàng)新方式；同時(shí)生態(tài)城鎮(zhèn)戰(zhàn)略與特色小鎮(zhèn)發(fā)展理念深度契合。在國家政策導(dǎo)向下，棕櫚股份由傳統(tǒng)園林企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)城鎮(zhèn)綜合運(yùn)營企業(yè)，積極探索應(yīng)用PPP模式參與地方新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2改善企業(yè)內(nèi)部組織架構(gòu)，轉(zhuǎn)變管理理念。為適應(yīng)企業(yè)由建設(shè)型企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)營商的戰(zhàn)略需要，棕櫚股份在2014年調(diào)整組織架構(gòu)，明確提出從生產(chǎn)型企業(yè)向資源管理型企業(yè)轉(zhuǎn)變。以生態(tài)城鎮(zhèn)業(yè)務(wù)為中心設(shè)立工程、苗木、市政、設(shè)計(jì)、投資及生態(tài)城鎮(zhèn)研究院六大業(yè)務(wù)；同時(shí)轉(zhuǎn)變管理理念，采取“目標(biāo)—計(jì)劃—監(jiān)控—考核—激勵(lì)”管理方式，鼓勵(lì)公司員工內(nèi)部創(chuàng)業(yè)，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造活力。

（二）構(gòu)建“建設(shè)—運(yùn)營—內(nèi)容”一體化項(xiàng)目運(yùn)作模式

棕櫚股份構(gòu)建生態(tài)城鎮(zhèn)“建設(shè)—運(yùn)營—內(nèi)容”運(yùn)作模式（見圖1），短期收益在建設(shè)端實(shí)現(xiàn)，通過項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲得政府財(cái)政支付；中長期收益在運(yùn)營端、內(nèi)容端實(shí)現(xiàn)，以生態(tài)城鎮(zhèn)為平臺(tái)，導(dǎo)入消費(fèi)型產(chǎn)業(yè)獲得收益。在運(yùn)營初期，通過政府招商鼓勵(lì)、財(cái)政增量分享等方式獲得政府財(cái)政支付；在項(xiàng)運(yùn)營成熟階段，實(shí)施“生態(tài)城鎮(zhèn)+”戰(zhàn)略，自主開發(fā)附加產(chǎn)品，獲得消費(fèi)者購買產(chǎn)品或服務(wù)的收益。該模式具有標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制性、專業(yè)化的特點(diǎn)，并探索出藝術(shù)小鎮(zhèn)、時(shí)光小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)愁小鎮(zhèn)等運(yùn)營形式，能夠?yàn)榈貐^(qū)生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)提供多樣化的綜合運(yùn)營方案。圖1棕櫚股份生態(tài)城鎮(zhèn)一體化運(yùn)作模式（三）提升綜合運(yùn)營能力，實(shí)現(xiàn)多方共贏

1整合優(yōu)質(zhì)資源，提升綜合運(yùn)營能力。項(xiàng)目一體化運(yùn)營橫跨多個(gè)產(chǎn)業(yè)，對企業(yè)綜合運(yùn)營能力提出更高要求，自實(shí)施生態(tài)城鎮(zhèn)綜合運(yùn)營戰(zhàn)略以來，棕櫚股份不斷整合“建設(shè)—運(yùn)營—內(nèi)容”資源提升運(yùn)營能力（見表1）。通過股權(quán)投資、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金、簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議等方式，棕櫚股份高效整合運(yùn)營資源，節(jié)約了資源整合的資金成本及時(shí)間。在建設(shè)端，棕櫚股份與成熟建筑業(yè)企業(yè)合作，推動(dòng)建設(shè)端輕資產(chǎn)運(yùn)作；在運(yùn)營端，利用新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)開發(fā)高附加值產(chǎn)品，延長生態(tài)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升項(xiàng)目盈利能力。表1棕櫚股份資源整合措施

規(guī)劃設(shè)計(jì)端收購貝爾高林80%股份、匯鋒（香港）有限公司100%股份與天健集團(tuán)、中冶建筑研究總院簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議建設(shè)端收購浙江新中源建設(shè)有限公司45%股權(quán)與濱江集團(tuán)在特色小鎮(zhèn)業(yè)務(wù)建立長期戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系運(yùn)營端VR設(shè)立VR產(chǎn)業(yè)基金；投資樂客VR4%股權(quán)；增持樂客奧義股權(quán)至40%旅游通過并購基金收購海南三道圓融旅業(yè)有限公司51%股權(quán)早教公司出資17億元，認(rèn)購嘉達(dá)早教科技股份有限公司定向增發(fā)股票體育設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)基金；參股18%設(shè)立云毅國凱體育發(fā)展有限公司，收購英超西布羅姆足球俱樂部母公司W(wǎng)est Bromwich Albion Holdings Limited2創(chuàng)新運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)多方共贏。以棕櫚股份已建成的標(biāo)桿項(xiàng)目“潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)”為例，分析棕櫚股份生態(tài)城鎮(zhèn)項(xiàng)目的運(yùn)營端產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應(yīng)。潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)在運(yùn)營端因地制宜導(dǎo)入生態(tài)、文化、旅游、教育及康養(yǎng)五大特色產(chǎn)業(yè)（見圖2）形成產(chǎn)業(yè)體系，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)、當(dāng)?shù)鼐用?、社?huì)資本多方共贏：

對社會(huì)效益而言，充分利用閑置土地資源開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)推動(dòng)了地方特色文化發(fā)展，同時(shí)帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)；特色產(chǎn)業(yè)體系能夠發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，為地方培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。對當(dāng)?shù)鼐用穸?，通過獲得就地就業(yè)、股權(quán)分紅、承包土地流轉(zhuǎn)等收益，實(shí)現(xiàn)村民長效增收。對棕櫚股份而言，項(xiàng)目的創(chuàng)新運(yùn)營擴(kuò)充了項(xiàng)目贏利點(diǎn)，包括：對入駐商家收取管理費(fèi)用或抽取一定比例經(jīng)營收入、企業(yè)投資項(xiàng)目收益、企業(yè)設(shè)立項(xiàng)目基金培育項(xiàng)目收益等方式，有利于實(shí)現(xiàn)資金良性循環(huán)，促進(jìn)項(xiàng)目長遠(yuǎn)發(fā)展。同時(shí)，良好的項(xiàng)目運(yùn)營效益也增強(qiáng)了企業(yè)的品牌影響力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提高在PPP項(xiàng)目投招標(biāo)中的競爭優(yōu)勢。

四、結(jié)論與建議

運(yùn)營是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的核心。在當(dāng)前“重運(yùn)營”的政策導(dǎo)向下，社會(huì)資本首先跳出工程思維模式，通過合理有效的運(yùn)營提高項(xiàng)目社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。本文在分析棕櫚股份PPP項(xiàng)目運(yùn)營實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為社會(huì)資本提出以下建議：

（一）緊密結(jié)合行業(yè)政策制定企業(yè)戰(zhàn)略，深化對PPP模式理論認(rèn)識(shí)

以政企合作項(xiàng)目為主要業(yè)務(wù)的社會(huì)資本應(yīng)密切關(guān)注行業(yè)經(jīng)濟(jì)政策及公共服務(wù)需求，把握在當(dāng)前及未來一定時(shí)期內(nèi)PPP模圖2潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)運(yùn)營端產(chǎn)業(yè)體系式的應(yīng)用領(lǐng)域，結(jié)合企業(yè)自身優(yōu)勢制定發(fā)展戰(zhàn)略，尋求與政府合作契合點(diǎn)；深化對PPP模式的理論認(rèn)識(shí)，明確PPP項(xiàng)目的操作程序、實(shí)施細(xì)則、績效考核、地方特殊政策等，規(guī)范開展PPP項(xiàng)目；同時(shí)充分利用融資優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等利好政策，與政府建立良好合作關(guān)系。

（二）構(gòu)建PPP項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)作模式，兼顧多方利益

社會(huì)資本應(yīng)基于自身優(yōu)勢與公共服務(wù)需求構(gòu)建PPP項(xiàng)目一體化運(yùn)作模式，形成專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、可復(fù)制的運(yùn)作模式，積極展開試點(diǎn)積累運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，從而實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的輸出和推廣。項(xiàng)目運(yùn)作需在提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，平衡項(xiàng)目短期收益與長期收益，保障項(xiàng)目資金良性循環(huán)與可持續(xù)運(yùn)營。

（三）全面整合企業(yè)內(nèi)外部優(yōu)勢資源，提升綜合運(yùn)營能力

基于PPP項(xiàng)目運(yùn)營的長期性和綜合性，社會(huì)資本需要整合企業(yè)內(nèi)外部優(yōu)質(zhì)資源。資源整合不可能一蹴而就，社會(huì)資本應(yīng)結(jié)合資金狀況與融資能力，利用股權(quán)投資、戰(zhàn)略合作、產(chǎn)業(yè)基金并購等方式，高效整合企業(yè)內(nèi)外部資源，將更多資金投入到PPP項(xiàng)目運(yùn)營核心競爭力的提升方面，使社會(huì)資本運(yùn)營能力與項(xiàng)目運(yùn)營要求相匹配。

（四）提高運(yùn)營創(chuàng)新能力，開發(fā)新產(chǎn)品和服務(wù)

社會(huì)資本可以通過創(chuàng)新管理理念、與科技型公司合作、設(shè)立運(yùn)營技術(shù)部門及產(chǎn)品研發(fā)部門等方法，提升創(chuàng)新運(yùn)營能力。根據(jù)公共服務(wù)需求將社會(huì)資本運(yùn)營資源與地方特色結(jié)合，因地制宜開發(fā)新產(chǎn)品和服務(wù)，通過招商引資或自主孵化產(chǎn)業(yè)等方式豐富項(xiàng)目運(yùn)營內(nèi)容，滿足公眾多樣化需求，提升項(xiàng)目的持續(xù)盈利能力。

（五）PPP項(xiàng)目運(yùn)營財(cái)務(wù)精細(xì)化管理，防范運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營新產(chǎn)品的投資回收期較長，項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理應(yīng)充分考慮產(chǎn)品或服務(wù)的開發(fā)成本、價(jià)格制定、管理費(fèi)用、債務(wù)承受能力等因素，以保持健康的財(cái)務(wù)狀況。項(xiàng)目產(chǎn)品開發(fā)應(yīng)進(jìn)行必要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以防范風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合財(cái)務(wù)狀況循序漸進(jìn)，尋找產(chǎn)業(yè)投入與經(jīng)營收益的平衡，防止盲目投入導(dǎo)致現(xiàn)金流斷裂；同時(shí)社會(huì)資本需加強(qiáng)與政府的溝通協(xié)調(diào)，保證項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制等政策的延續(xù)性。

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