地方政府“放管服”改革的現(xiàn)狀及深化對策

秦佳巍

摘要：本文首先對“放管服”改革的科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)行界定，深入分析改革所遵循的理論基礎(chǔ)，在借鑒相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，從黑龍江省佳木斯市政府放權(quán)、監(jiān)管、服務(wù)“三管齊下”改革實(shí)踐狀況入手，深入研究佳木斯市“放管服”改革的現(xiàn)狀，針對改革現(xiàn)狀提出問題。最后，從問題入手提出六個方面的深化對策。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革實(shí)踐思考

黨的十八大以來，政府職能逐步向增強(qiáng)市場和社會活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。近年來，佳木斯市政府根據(jù)中央關(guān)于“放、管、服”改革的部署和要求，不斷進(jìn)行實(shí)踐和理論創(chuàng)新，改革成效顯著。在取得成效的同時，也遇到了一些障礙和問題，改革需要持續(xù)深化。

一、“放管服”改革的科學(xué)內(nèi)涵及深化改革的理論基礎(chǔ)

（一）“放管服”改革的科學(xué)內(nèi)涵

“放管服”改革思路的提出，不是一蹴而就的，而是一個持續(xù)推進(jìn)不斷完善的過程。改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變職能的突破口是深化行政審批制度改革，改革若要持續(xù)推進(jìn)需要明確“放、管、服”改革的科學(xué)內(nèi)涵?！胺拧敝傅氖菣?quán)力的下放，這項(xiàng)工作涉及清權(quán)、放權(quán)、曬權(quán)等多個環(huán)節(jié)。“管”主要指的是監(jiān)管，主要涉及三個方面的轉(zhuǎn)變：一是管理理念由科學(xué)管理向人本管理轉(zhuǎn)變；二是管理方式由集權(quán)模式向分權(quán)模式轉(zhuǎn)變；三是管理方法向權(quán)變管理轉(zhuǎn)變，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要?！胺敝傅氖歉母锏淖罱K目的，“放管服”改革就是為了提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，達(dá)到精簡、高效的目的。

（二）深化改革的理論基礎(chǔ)。

1吸收采納ISO9000質(zhì)量管理理論精髓。ISO9000質(zhì)量管理在總結(jié)當(dāng)代質(zhì)量管理理論成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，引進(jìn)先進(jìn)的管理理論和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包含：預(yù)防、監(jiān)督和自我改進(jìn)兩大管理機(jī)制，這種管理方法模式適用于各種類型的所有組織，ISO9000質(zhì)量管理的精髓就是實(shí)現(xiàn)過程控制和過程管理。佳木斯市“放管服”改革就是借鑒ISO9000質(zhì)量管理的精髓實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力運(yùn)行流程的再造，實(shí)現(xiàn)過程可控、流程可查、責(zé)任可究。

2充分運(yùn)用治理理論思維。“放管服”改革過程中的放權(quán)意味著治理主體日益變得多元化。治理是一個多元主體參與的過程，是通過多方協(xié)商而達(dá)成的共識?！胺殴芊备母锢砟钪性杏卫砝碚撍季S，在放與管的結(jié)合上，借鑒治理理論的精髓。

3借鑒新公共管理理論方法論。奧斯本認(rèn)為政府的本質(zhì)是一種公共決策機(jī)制，是解決共同問題的方式。政府不能有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，問題不在于政府中工作的人而在于體制。要打破原有的社會結(jié)構(gòu)，出路就是用企業(yè)家精神來重塑政府。注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)、重產(chǎn)出而不是投入、重妥善授權(quán)而不是事必躬親，重參與協(xié)作而非層級節(jié)制。

4借鑒新公共服務(wù)理念。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，對于行政官員而言，公民不僅是追逐私利的個體，還是公共社會群體中的一員，公民的公共權(quán)利應(yīng)該是首位的，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。

二、佳木斯市“放管服”改革的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）深化“兩清單、一流程”工作

1佳木斯市清理規(guī)范行政職權(quán)。2013年11月，佳木斯市開展清理規(guī)范行政職權(quán)。在清理范圍上，將179家單位全部納入清理規(guī)范范疇。在清理項(xiàng)目上，將12個清理項(xiàng)目納入清理范圍，達(dá)到了市級清理范圍和清理項(xiàng)目的全覆蓋。

2建立權(quán)力清單、責(zé)任清單制度。在清理職權(quán)工作的基礎(chǔ)上，建立了市級權(quán)力清單。2015年7月，在全面完成行政職權(quán)運(yùn)行流程標(biāo)準(zhǔn)化工作的基礎(chǔ)上，迅速啟動了建立責(zé)任清單工作，在原有法律法規(guī)規(guī)定的責(zé)任基礎(chǔ)上，增加了流程環(huán)節(jié)責(zé)任、流程傳遞責(zé)任、承諾辦結(jié)時限責(zé)任，真正做到了權(quán)力運(yùn)行軌跡留痕，權(quán)力責(zé)任可追溯。

3創(chuàng)新開展行政職權(quán)運(yùn)行流程標(biāo)準(zhǔn)化管理工作。一是規(guī)范管理流程。制定行政審批流程手冊，手冊規(guī)定了職權(quán)事項(xiàng)、職權(quán)類別、職責(zé)、法律依據(jù)等13項(xiàng)內(nèi)容，重點(diǎn)抓好7個環(huán)節(jié)。二是規(guī)范服務(wù)流程。通過制定辦事服務(wù)指南，公開各個辦事環(huán)節(jié)、辦事流程，明確告知事項(xiàng)。

4行政審批流程再造。首先，在部門內(nèi)部通過互聯(lián)網(wǎng)、電子信息技術(shù)，分享審批知識，減少中間管理層，直接向窗口授權(quán)，以技術(shù)連接審批服務(wù)涉及的崗位，減少崗位職責(zé)重疊，清除多余的流程環(huán)節(jié)。其次是跨部門審批流程再造，以數(shù)據(jù)響應(yīng)為核心，以公眾完整性審批服務(wù)需求為驅(qū)動，設(shè)計無縫隙審批管理鏈條，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合審批，利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)服務(wù)途徑的虛擬化和便捷化。

（二）深入推進(jìn)城管綜合執(zhí)法體制改革

在按照“三個一律”原則，下放權(quán)力后，進(jìn)一步理順體制機(jī)制?？v向劃清市區(qū)兩級城管部門職責(zé)邊界。市級成立城市管理行政執(zhí)法局。區(qū)級成立城市管理綜合執(zhí)法局。與此同時，在橫向上市級城管部門劃清與其他職能部門的職責(zé)邊界，市區(qū)兩級實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法。市級層面整合工商、環(huán)保、公安、規(guī)劃、建設(shè)、交通、市容等7個職能局相關(guān)工作，實(shí)行“7+1”綜合執(zhí)法模式。區(qū)級層面將市城市管理行政執(zhí)法局下放的職權(quán)以及各城區(qū)其他相關(guān)部門行使的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行整合，納入新組建的城市管理綜合執(zhí)法局。

三、佳木斯市“放管服”改革中存在的問題

（一）權(quán)力下放過程中遇到的問題

1基層政府、社會組織承接能力較弱。一方面，區(qū)級政府由于人員不足、管理制度不健全、技術(shù)能力水平不高等原因，造成“接不住”的問題。尤其是在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域放松入口之后，出現(xiàn)“一放就亂”的現(xiàn)象。另一方面，社會組織承接能力較弱。佳木斯市社會組織發(fā)展緩慢，表現(xiàn)出規(guī)模小、數(shù)量少、發(fā)育不成熟、能力有限等特點(diǎn)。

2各層級政府之間的法規(guī)、制度不統(tǒng)一。由于體制、法制和運(yùn)行機(jī)制慣性，在改革中出現(xiàn)法規(guī)和制度不統(tǒng)一現(xiàn)象，例如，在監(jiān)管領(lǐng)域中缺乏相關(guān)配套舉措，改革部門在上下溝通和左右協(xié)調(diào)方面遇到法規(guī)和制度方面的障礙。

（二）創(chuàng)新管理方式和加強(qiáng)監(jiān)管方面遇到的問題

1事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱。部分職能部門的工作人員管理理念還沒有徹底轉(zhuǎn)變，仍習(xí)慣于運(yùn)用行政手段強(qiáng)化監(jiān)管。尤其在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，放松市場準(zhǔn)入門檻之后，面對我市市場發(fā)育不成熟、不完善的現(xiàn)狀，相關(guān)職能部門工作人員運(yùn)用法律、市場等手段加強(qiáng)管理的經(jīng)驗(yàn)不足。

2管理“碎片化”問題。受傳統(tǒng)官僚制體制的制約，佳木斯市政府職能部門呈現(xiàn)出“煙囪式組織”的特征。這種組織結(jié)構(gòu)在行政審批過程中，往往習(xí)慣于從部門自身角度出發(fā)，按政策領(lǐng)域來采集、儲存、分析和利用審批信息，造成部門與部門之間形成部門割據(jù)狀態(tài)，管理處于“碎片化”狀態(tài)。如何從官僚制專業(yè)化管理向跨越性問題合作治理的現(xiàn)實(shí)需求轉(zhuǎn)變，成為制約佳木斯市“放、管、服”改革向更深一步發(fā)展的屏障。

（三）優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量和提升服務(wù)效率方面遇到的問題

1信息化水平滯后。信息化水平不高主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政務(wù)服務(wù)中心窗口辦理業(yè)務(wù)還是采取紙質(zhì)材料辦理，網(wǎng)上審批工作滯后。二是有關(guān)企業(yè)基礎(chǔ)信息不能在各部門之間實(shí)現(xiàn)共享。相關(guān)部門之間的協(xié)同度、信息共享度不是很高。

2推動網(wǎng)上審批服務(wù)滯后。佳木斯市推動網(wǎng)上審批服務(wù)相對滯后。與浙江、江蘇等發(fā)達(dá)省份相比，佳木斯市在建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳，推動審批和公共服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理等方面存在的差距還很大。

四、佳木斯市深化“放管服”改革的對策

（一）充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的技術(shù)支撐作用，強(qiáng)化信息互聯(lián)互通

在網(wǎng)上審批方面，首先要建設(shè)企業(yè)全程電子化登記平臺。從企業(yè)的設(shè)立、變更到備案、注銷等多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)均可實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理，逐步實(shí)現(xiàn)電子營業(yè)執(zhí)照的互認(rèn)、互通、互用。其次要最大限度實(shí)現(xiàn)政府部門間信息共享。

（二）完善事后監(jiān)督機(jī)制

1完善綜合監(jiān)管。按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則，探索中央和地方監(jiān)管職能和責(zé)任劃分，制定部門監(jiān)管責(zé)任清單，明確監(jiān)管主體和部門職責(zé)，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)。

2創(chuàng)新日常監(jiān)管。在日常監(jiān)管中推廣“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，建立市場主體和執(zhí)法檢查人員兩個名庫，通過搖號、隨機(jī)抽查等方式，隨機(jī)抽取檢查對象和隨機(jī)派出檢查人員，在日常監(jiān)管領(lǐng)域做到科學(xué)、公正。

（三）優(yōu)化行政審批服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量

“放管服”改革的最終落腳點(diǎn)應(yīng)放在為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面。

1實(shí)現(xiàn)審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。制定標(biāo)準(zhǔn)化辦事指南，標(biāo)準(zhǔn)涵蓋審批事項(xiàng)、前置件、審批流程、審批環(huán)節(jié)等基本內(nèi)容，加大對外宣傳力度，讓公眾了解辦事流程，增加對審批服務(wù)的了解和認(rèn)可。

2實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動。從改革的全局出發(fā)，協(xié)同制定和推進(jìn)配套政策，將與企業(yè)和公眾利益密切相關(guān)的行政審批事項(xiàng)，納入法治的框架下，探索建立政府各部門之間聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管的機(jī)制，規(guī)范行政程序、強(qiáng)化行政監(jiān)督，擴(kuò)大公眾參與，主動接受社會和公眾的監(jiān)督。

（四）掙脫思想束縛，營造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的良好局面

1創(chuàng)新服務(wù)理念。政府管理方式對企業(yè)的開辦和成長至關(guān)重要，這就需要政府提供政策和技術(shù)方面的支持，降低企業(yè)的生存風(fēng)險，激發(fā)企業(yè)的積極性，釋放市場活力，營造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍，同時加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管，完善企業(yè)退出機(jī)制及相關(guān)政策制度。

2完善與百姓生活密切相關(guān)的管理和服務(wù)。在下一步的改革推進(jìn)中，政府要在信息共享和審批聯(lián)動方面下大力氣，讓信息多跑路，讓百姓少跑路。同時，在食品安全、醫(yī)療、交通、生態(tài)環(huán)境的與民生相關(guān)的領(lǐng)域，政府應(yīng)加大監(jiān)管力度，傾聽民眾的心聲，切實(shí)解決百姓的實(shí)際問題。

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