2018年積極財(cái)政政策的力度有多大

汪德華

近期，中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)徐忠發(fā)表觀點(diǎn)認(rèn)為，多個(gè)跡象表明，2018年的積極財(cái)政政策并非真積極，甚至可能是緊縮的。而在2018年3月公布的政府工作報(bào)告和預(yù)算安排草案均顯示，積極財(cái)政政策的取向并沒(méi)有改變。時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在兩會(huì)期間答記者問(wèn)時(shí)也明確表態(tài)，2018年的財(cái)政支出強(qiáng)度依然很高。一般說(shuō)來(lái)，國(guó)家的預(yù)算安排就決定了財(cái)政政策的取向是積極或是緊縮的，財(cái)政政策的力度也由預(yù)算安排中的財(cái)政赤字大小來(lái)確定。然而，為什么預(yù)算報(bào)告中確立的積極財(cái)政政策，在一些市場(chǎng)人士看來(lái)不是真積極，甚至是緊縮呢？

筆者認(rèn)為，這與中國(guó)預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀與財(cái)政政策運(yùn)行機(jī)制高度相關(guān)。當(dāng)前中國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)際力度，不僅取決于預(yù)算安排，更重要的取決于預(yù)算執(zhí)行和管理狀況。筆者在分析2018年預(yù)算安排草案相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)謎題。這兩個(gè)謎題背后的原因，很好地說(shuō)明了積極財(cái)政政策的實(shí)際力度如何受預(yù)算執(zhí)行和管理的影響。

謎題之一：2018年一般公共預(yù)算支出增速究竟是3.2%還是7.6%

相關(guān)報(bào)告已披露2018年財(cái)政收支大數(shù)的安排，及其相對(duì)于2017年的增長(zhǎng)情況。2018年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入183177億元，較2017年的172567億元增長(zhǎng)6.1%。2018年赤字安排23800億元，與2017年一致。2018年一般公共預(yù)算支出安排為209830億元，較2017年執(zhí)行數(shù)203330億元增長(zhǎng)3.2%。不過(guò)，按照預(yù)算報(bào)告草案的表述，按扣除上年地方使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金的口徑，2018年相對(duì)于2017年增長(zhǎng)7.6%，這高于上年度兩會(huì)公布的預(yù)算報(bào)告草案中所列的2017年同口徑支出增速6.5%（2017年實(shí)際增速7.7%）。財(cái)政支出增速是宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)心的重要變量。支出增速如達(dá)到7.6%，則正如肖捷部長(zhǎng)答記者問(wèn)時(shí)所指出的“這個(gè)增幅高于今年預(yù)算收入6.1%的增幅，支出強(qiáng)度是不言而喻的”。那么，2018年支出增速究竟3.2%還是7.6%？

奧妙就在于預(yù)算報(bào)告草案中所提到的，2017年一般公共預(yù)算支出203330億元資金中，包含了使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金10138.85億元（包括中央和地方財(cái)政從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金，以及地方財(cái)政使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金）。但是2018年預(yù)算安排草案中，這類(lèi)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金僅列了2853億元。當(dāng)2018年和2017年支出數(shù)據(jù)中同時(shí)不計(jì)入這類(lèi)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金時(shí)，支出增速才是預(yù)算報(bào)告所給出的7.6%。

問(wèn)題的關(guān)鍵在于，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生實(shí)際影響的是包含結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金在內(nèi)的總支出規(guī)模及其增速，這是評(píng)判積極財(cái)政政策力度變化的核心變量。由此，影響2018年實(shí)際總支出增速的關(guān)鍵因素，是結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金的最終規(guī)模有多大。這類(lèi)資金的主體，筆者將其稱(chēng)為“存款性支出”，即支出資金并非來(lái)自當(dāng)年的稅費(fèi)收入，也非來(lái)自于當(dāng)年新增債務(wù)，而是來(lái)自于以往年度因各種原因留下的財(cái)政存款。

在2018年預(yù)算草案中，“存款性支出”事實(shí)上僅列出了部分調(diào)入資金2853億元，而占更大頭的地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，因已列入以往年度預(yù)算之中，雖然其實(shí)際支出將發(fā)生在2018年，但在預(yù)算安排中不便于再列出。“存款性支出”是中國(guó)財(cái)政近些年來(lái)非常重要的財(cái)政現(xiàn)象，與2013年以來(lái)國(guó)務(wù)院狠抓的財(cái)政存量資金問(wèn)題是一個(gè)硬幣的兩面。兩者與過(guò)去廣受關(guān)注的“突擊花錢(qián)”問(wèn)題一樣，本質(zhì)上都是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度問(wèn)題。需要注意的是，2017年動(dòng)用以往年度的“存款性支出”，即結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金的規(guī)模已達(dá)萬(wàn)億之巨。“存款性支出”的規(guī)模不容小視，高度影響當(dāng)前中國(guó)的積極財(cái)政政策的實(shí)際力度。

回到前面提出的問(wèn)題：2018年一般公共預(yù)算支出實(shí)際增速究竟會(huì)是3.2%還是7.6%？以上分析已表明：答案取決于2018年實(shí)際發(fā)生的存款性支出，主要影響變量是2018年最終使用的以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的實(shí)際規(guī)模有多大。這筆資金在預(yù)算報(bào)告中沒(méi)有列出，但在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中必然會(huì)發(fā)生。由此可見(jiàn)，3.2%的支出增速是最低限；如果實(shí)際發(fā)生的“存款性支出”規(guī)模很大，7.6%并非高限。如同2017年發(fā)生的情況，年末同口徑支出增速有可能超過(guò)年初的預(yù)算安排。從3.2%到7.6%乃至更高，完全取決于預(yù)算執(zhí)行管理情況如何。在今天的中國(guó)，積極財(cái)政政策是收還是放？不僅僅體現(xiàn)在預(yù)算安排中，還取決于預(yù)算執(zhí)行管理情況。

謎題之二：政府性基金相關(guān)支出增速究竟是28.5%還是13.6%

政府性基金相關(guān)支出是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有重要影響的另外一筆財(cái)政支出。預(yù)算報(bào)告顯示，2018年全國(guó)政府性基金收入安排64164.85億元，增長(zhǎng)4.3%；加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入385.59億元和地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)收入13500億元，全國(guó)政府性基金相關(guān)收入總量為78050.44億元。全國(guó)政府性基金相關(guān)支出78048.98億元，增長(zhǎng)28.5%。

從預(yù)算報(bào)告看，2018年安排政府性基金相關(guān)支出78049億元，已占一般公共預(yù)算支出的37.2%。特別是政府性基金中包含了地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，其在2018年安排13500億元，規(guī)模首次超過(guò)地方政府一般債券，較2017年大幅增長(zhǎng)5500億元，增幅高達(dá)68.8%?？梢哉f(shuō)，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券、政府性基金相關(guān)支出是影響2018年積極財(cái)政政策力度最重要的變量。

政府性基金相關(guān)支出基數(shù)已然龐大，按預(yù)算報(bào)告顯示2018年將增長(zhǎng)28.5%，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響自不可小視。不過(guò)，政府性基金相關(guān)支出2018年增長(zhǎng)28.5%，是以2017年相關(guān)支出60770億元為分母。但如表2所示，2017年政府性基金收入已達(dá)61462億元，加上地方專(zhuān)項(xiàng)債券收入8000億總收入已達(dá)69462億元，怎么會(huì)支出僅為60770億元？2017年發(fā)生了什么？

因2017年政府性基金相關(guān)支出60770億元，與政府性基金收入61462.49億元較為接近。筆者的第一個(gè)合理懷疑是2018年預(yù)算報(bào)告所列的28.5%是基數(shù)口徑有誤，即2017年政府性基金相關(guān)支出60700億元未包含專(zhuān)項(xiàng)債資金對(duì)應(yīng)的支出，而2018年的78049億元?jiǎng)t將13500億元專(zhuān)項(xiàng)債計(jì)算在內(nèi)。由此，如果同時(shí)調(diào)整為包含專(zhuān)項(xiàng)債在內(nèi)的同一口徑，則2018年預(yù)算報(bào)告安排的政府性基金相關(guān)支出增速僅為13.6%。

究竟是28.5%還是13.6%？考慮到預(yù)算報(bào)告的出臺(tái)可謂千錘百煉，出現(xiàn)口徑錯(cuò)誤的幾率很小。由此，更為合理的解釋是2017年包含專(zhuān)項(xiàng)債在內(nèi)的政府性基金相關(guān)支出確實(shí)為60700億元，預(yù)算報(bào)告顯示的支出增速28.5%沒(méi)有錯(cuò)。

但如果事實(shí)是這樣，一個(gè)更為重要的問(wèn)題顯示出來(lái)了：2017年政府性基金收入為61462億元，包含專(zhuān)項(xiàng)債支出在內(nèi)的政府性基金相關(guān)支出僅為60770億元，低于政府性基金收入；但同期地方政府發(fā)行了8000億元的專(zhuān)項(xiàng)債放在政府性基金賬戶，從資金層面看這筆錢(qián)在國(guó)庫(kù)里一分沒(méi)動(dòng)。換句話說(shuō)，本不需要發(fā)行8000億元的專(zhuān)項(xiàng)債，政府性基金的各項(xiàng)支出需要也能滿足，但偏偏就發(fā)行了8000億元的地方專(zhuān)項(xiàng)債存在國(guó)庫(kù)里，沒(méi)有一分錢(qián)利息收入。先不論這筆8000億元資金對(duì)于金融市場(chǎng)和貨幣投放的干擾，就僅僅從政府理財(cái)?shù)呢?cái)務(wù)成本來(lái)看，也是一筆不菲的支出。按照3%的最低地方債利息，8000億元的專(zhuān)項(xiàng)債一年的利息支出將至少240億元。

究竟是28.5%還是13.6%？如上所示，這個(gè)謎題之后的原因更為值得重視。為什么會(huì)發(fā)生政府性基金賬戶內(nèi)年收入大于支出，但還是發(fā)行了8000億元的專(zhuān)項(xiàng)債，且年至少支付利息240億元的問(wèn)題？想來(lái)其核心的原因可能在于政府性基金對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出，均是采用“項(xiàng)目制”管理方式。項(xiàng)目一般采取競(jìng)爭(zhēng)申報(bào)機(jī)制，申報(bào)單位易夸大項(xiàng)目執(zhí)行有利條件，多要資金；但項(xiàng)目管理的程序又非常嚴(yán)格，項(xiàng)目落地往往需要多部門(mén)的協(xié)調(diào)，由此導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行往往滯后于計(jì)劃安排。由此從宏觀上看，“項(xiàng)目制”的預(yù)算執(zhí)行緩慢始終是個(gè)頭疼問(wèn)題，導(dǎo)致大量項(xiàng)目資金積壓在國(guó)庫(kù)或財(cái)政賬戶上。

還有可能的原因是，土地出讓資金預(yù)算安排支出時(shí)，要與預(yù)計(jì)的土地出讓收入對(duì)應(yīng)。但2017年年初對(duì)當(dāng)年土地出讓收入的大幅超收預(yù)計(jì)不足，對(duì)應(yīng)安排的支出項(xiàng)目資金較少。在當(dāng)前預(yù)算約束力強(qiáng)化的大背景下，這部分大幅超收的收入無(wú)法在當(dāng)年安排對(duì)應(yīng)項(xiàng)目支出，導(dǎo)致資金積壓在國(guó)庫(kù)。

但無(wú)論背后的原因是什么，資金層面上當(dāng)年政府性基金收入已超過(guò)實(shí)際支出需要，還另外發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債8000億元且要額外年付出240億元的利息，一定是管理低效的表現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)推動(dòng)相關(guān)改革，如將專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行與資金結(jié)余掛鉤，項(xiàng)目資金支付與收入來(lái)源脫離等，從制度上解決問(wèn)題；還應(yīng)當(dāng)加大預(yù)算執(zhí)行的力度，充分發(fā)揮資金效益；或者加大中央和地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的力度，更多獲取利息收入對(duì)沖債務(wù)發(fā)行的利息支出。

兩個(gè)謎題的啟示

2018年預(yù)算報(bào)告草案所體現(xiàn)的兩個(gè)謎題，都是從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行視角揭示出當(dāng)前預(yù)算管理過(guò)程中存在的問(wèn)題。換個(gè)角度看，無(wú)論是一般公共預(yù)算還是政府性基金預(yù)算，積極財(cái)政政策的實(shí)際力度，都深受預(yù)算執(zhí)行和管理的影響。

2018年積極財(cái)政政策的力度有多大？答案并不僅僅在于預(yù)算報(bào)告草案的安排，還取決于全年預(yù)算執(zhí)行以及績(jī)效管理的狀況。以央行研究局局長(zhǎng)徐忠為代表的相關(guān)人士對(duì)當(dāng)前積極財(cái)政政策力度的擔(dān)心，值得高度關(guān)注。近期，財(cái)政部公布了2018年上半年的財(cái)政收支情況：1—6月累計(jì)，全國(guó)一般公共預(yù)算支出111592億元，同比增長(zhǎng)7.8%，為年初預(yù)算的53.2%，比去年同期進(jìn)度加快0.1個(gè)百分點(diǎn)。這一數(shù)據(jù)顯示，今年上半年的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較快；社會(huì)各界應(yīng)當(dāng)對(duì)2018年全年的財(cái)政支出力度以及積極財(cái)政政策的力度有信心。當(dāng)然，對(duì)應(yīng)2017年上半年一般公共預(yù)算支出同比增速15.8%，2018年的上半年財(cái)政支出增速下滑比較明顯。這里面的可能原因，主要是2018年上半年動(dòng)用的上年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，其增速相對(duì)于2017年上半年有明顯下滑。這也預(yù)示著，對(duì)于2018年全年積極財(cái)政政策的力度，不應(yīng)有過(guò)高期待。

（作者為中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）