中國區(qū)域差異化環(huán)境政策初探

劉崢延　李忠

我國環(huán)境問題的整體性和差異性的特點對我國新時期環(huán)境保護(hù)工作提出了挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的“一刀切”式的環(huán)境管理已不能適應(yīng)我國環(huán)境保護(hù)的要求，這已成為社會各界的共識。各省區(qū)依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、歷史條件、地理位置和環(huán)保需求等因素的不同，制定了不同的環(huán)境政策。中國實施“分區(qū)施策”環(huán)境管理的進(jìn)展如何，各區(qū)域環(huán)境政策的區(qū)域差異性有多大？筆者將從具有區(qū)域差異性的典型環(huán)境政策出發(fā)，分析中國實施區(qū)域差異化環(huán)境政策的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢。

一、我國區(qū)域環(huán)境保護(hù)政策的發(fā)展

“十一五”時期我國正式將“分類指導(dǎo)”原則列入環(huán)境管理工作，《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》提出“分類指導(dǎo)，突出重點”的基本原則，即“因地制宜，分區(qū)規(guī)劃，改善重點流域、區(qū)域、海域、城市的環(huán)境質(zhì)量”。到“十二五”時期，更進(jìn)一步明確了“在不同地區(qū)和行業(yè)實施有差別的環(huán)境政策，鼓勵有條件的地區(qū)采取更加積極的環(huán)境保護(hù)措施”。黨的十八大之后，我國生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)的理念逐步完善，工作方式也變得更加精準(zhǔn)有效?！秶噎h(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》提出“建立系統(tǒng)完整、責(zé)權(quán)清晰、監(jiān)管有效的管理格局，實施差異化管理，分區(qū)分類管控，分級分項施策，提升精細(xì)化管理水平”。隨著“大氣十條”“水十條”和“土十條”的陸續(xù)頒布，我國環(huán)境保護(hù)工作在環(huán)境要素層面也轉(zhuǎn)向分區(qū)、分類施策特征，實施更加精準(zhǔn)的環(huán)境管理。

二、具有區(qū)域差異性的典型環(huán)境政策分析

（一）環(huán)境稅征收標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境稅征收標(biāo)準(zhǔn)基本平移了之前排污費征收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定大氣污染物每污染當(dāng)量1.2—12元；水污染物每污染當(dāng)量1.4—14元。各地依據(jù)自身環(huán)境保護(hù)和區(qū)域發(fā)展的具體需要，在該區(qū)間范圍內(nèi)發(fā)布了自身的環(huán)境稅征收標(biāo)準(zhǔn)。

北京市應(yīng)稅大氣污染物適用稅額為每污染當(dāng)量12元，應(yīng)稅水污染物適用稅額為每污染當(dāng)量14元，均為國家規(guī)定的最高值。梳理各省區(qū)公布的最新環(huán)保稅征收標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)其區(qū)域差異性較為明顯，按征收標(biāo)準(zhǔn)高低排列，最嚴(yán)厲的省區(qū)為：北京、河北、上海、天津、河南、江蘇、山東、重慶；其次為湖南、湖北、山西、廣東、廣西、四川、貴州、海南、云南；其余省份基本按照國家最低標(biāo)準(zhǔn)征收。京津冀地區(qū)由于近年來環(huán)境壓力持續(xù)增大，居民對美麗環(huán)境的需求日益迫切，在環(huán)境稅征收方面也提出了更高的要求。

（二）污染物排放標(biāo)準(zhǔn)

近年來各省區(qū)為了各地環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，根據(jù)自身實際情況，在污染物排放國家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，紛紛提出了本省的地方標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)統(tǒng)計，截止到2017年4月份，在環(huán)保部備案登記的各省地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)共206項，其中北京市共發(fā)布49項，上海23項，山東省21項，河北省17項，廣東省、重慶市各16項，河南省13項，天津市、浙江省各9項，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)共頒布地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)128項，占全國比重超過60%。

由于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)名目繁多，本文僅展示新建鍋爐大氣污染物國家和各地方排放標(biāo)準(zhǔn)的比較分析結(jié)果（表2）。北京新出臺的地方標(biāo)準(zhǔn)的排放限值僅為5mg/m3顆粒物、10 mg/m3二氧化硫和30 mg/m3氮氧化物，分別比國家標(biāo)準(zhǔn)低3—9倍、4—29倍和5—9倍，嚴(yán)苛的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)將極大限制北京新建鍋爐項目。

同時，國家規(guī)定在重點控制區(qū)的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大行業(yè)以及燃煤鍋爐項目執(zhí)行大氣污染物特別排放限值，共涉及京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域的47個地級及以上城市。2018年國家決定在京津冀大氣污染傳輸通道城市（簡稱“2+26”城市）執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。鍋爐大氣污染物特別排放限值分別為20—30mg/m3顆粒物、50—200mg/m3二氧化硫和150—200mg/m3氮氧化物，與正常國家標(biāo)準(zhǔn)值相比更為嚴(yán)厲。

此外，國家自2008年開始在太湖流域執(zhí)行水污染物特別排放限值。2014年浙江省對錢塘江流域制漿造紙、電鍍、羽絨、合成革與人造革等11個行業(yè)執(zhí)行國家排放標(biāo)準(zhǔn)水污染物特別排放限值。

從污染物排放標(biāo)準(zhǔn)分析結(jié)果來看，我國京津冀、長三角和珠三角地區(qū)頒布了大量的地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，均顯著嚴(yán)于國家排放標(biāo)準(zhǔn)。隨著重點控制區(qū)47城市和京津冀“2+26”城市實行大氣污染物特別排放限制，以及太湖、錢塘江流域?qū)嵤┧廴疚锾貏e排放限值，各地區(qū)在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)制差異有所加強(qiáng)，且“分區(qū)施策”更加精準(zhǔn)化，由省級區(qū)域單位向市、縣（區(qū)）區(qū)域單位發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入政策

我國一些地區(qū)從自身合理優(yōu)化開發(fā)布局，控制區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度，引導(dǎo)和約束各類開發(fā)行為，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升產(chǎn)業(yè)綠色化水平的角度出發(fā)，公布了一些產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。比如：南京市規(guī)定在全市范圍內(nèi)不得新（擴(kuò)）建燃煤發(fā)電、原油加工、鋼鐵、水泥、多晶硅冶煉、平板玻璃、有色金屬冶煉和以煤炭為主要原料的項目。

2016年環(huán)保部等四部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于落實〈水污染防治行動計劃〉實施區(qū)域差別化環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)意見》，就落實《水污染防治行動計劃》嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入的任務(wù)，指導(dǎo)地方根據(jù)流域水質(zhì)目標(biāo)和主體功能區(qū)規(guī)劃要求，制定實施差別化的環(huán)境準(zhǔn)入政策，提出了指導(dǎo)意見。

產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入政策被認(rèn)為是加強(qiáng)源頭控制的有效手段，中國各級政府正逐步使用產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入政策工具對不同功能區(qū)實施差異化的環(huán)境規(guī)制，各地也在積極推進(jìn)重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定，產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入政策將更直接的對相關(guān)污染產(chǎn)業(yè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移產(chǎn)生影響。

三、中國環(huán)境規(guī)制的區(qū)域差異量化分析

環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的量化是近年來學(xué)術(shù)界研究的重點問題，多位學(xué)者從不同角度構(gòu)建了衡量環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的指標(biāo)。比如，一些學(xué)者以環(huán)境稽查次數(shù)、頒布的環(huán)境法規(guī)數(shù)量作為衡量指標(biāo)；有的學(xué)者以征收的環(huán)境稅、工業(yè)治理投資額、環(huán)保投資、廢氣和廢水污染治理設(shè)施運行費用等占GDP比重作為環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度指標(biāo)；還有學(xué)者采用污染排放強(qiáng)度作為度量環(huán)境規(guī)制的指標(biāo)。

在前人研究的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建單位工業(yè)GDP綜合污染物排放強(qiáng)度指標(biāo)（各省區(qū)工業(yè)綜合污染物排放量/各省區(qū)工業(yè)GDP），一個地區(qū)環(huán)境規(guī)制越高，則其創(chuàng)造相同GDP時產(chǎn)生的污染物排放越少，其單位工業(yè)GDP綜合污染物排放強(qiáng)度指標(biāo)越低。采用我國環(huán)境稅征收標(biāo)準(zhǔn)，將主要大氣和水污染物（二氧化硫、煙粉塵、COD和氨氮）指標(biāo)統(tǒng)一為二氧化硫當(dāng)量。計算得到二氧化硫、煙粉塵、COD和氨氮的環(huán)境稅額分別為1263.16元/噸、550.46元/噸、1400元/噸和1750元/噸。按此征收標(biāo)準(zhǔn)將四種污染物統(tǒng)一換算為二氧化硫當(dāng)量。

以2015年數(shù)據(jù)為例，北京、上海、天津、廣東、江蘇、浙江等高度發(fā)達(dá)地區(qū)的單位工業(yè)GDP綜合污染物排放強(qiáng)度值最低，分別為0.90、2.52、3.19、3.44和4.66千克二氧化硫當(dāng)量/萬元工業(yè)GDP，也反應(yīng)出這些地區(qū)環(huán)境規(guī)制水平較高，全國平均水平為8.90千克二氧化硫當(dāng)量/萬元工業(yè)GDP，有17個省區(qū)的環(huán)境表現(xiàn)劣于全國平均水平，其中最差的五個省區(qū)為寧夏、新疆、甘肅、山西、青海，單位工業(yè)GDP綜合污染物排放強(qiáng)度值分別為47.96、38.02、37.46、33.33、27.05千克二氧化硫當(dāng)量/萬元工業(yè)GDP，相應(yīng)的這些省區(qū)環(huán)境規(guī)制水平也較低。

四、啟示

通過對環(huán)境稅征收標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入政策的研究發(fā)現(xiàn)各省區(qū)環(huán)境規(guī)制水平差異較大：各省區(qū)公布的最新環(huán)保稅征收標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域差異較為明顯，其中標(biāo)準(zhǔn)最高的省區(qū)為北京、河北、上海、天津、重慶、河南、江蘇。我國京津冀、長三角和珠三角地區(qū)頒布了大量的地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，均顯著嚴(yán)于國家排放標(biāo)準(zhǔn)，且隨著重點控制區(qū)47城市和京津冀“2+26”城市實行大氣污染物特別排放限制，以及太湖、錢塘江流域?qū)嵤┧廴疚锾貏e排放限值，重點污染控制區(qū)在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)制差異不斷加強(qiáng)；依據(jù)主體功能區(qū)劃，各級政府正逐步使用產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入政策工具對不同功能區(qū)實施差異化的環(huán)境規(guī)制，各地也在積極推進(jìn)重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定。量化分析的結(jié)果表明，北京、上海、天津、廣東、江蘇、浙江等高度發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境規(guī)制水平較高，寧夏、新疆、甘肅、山西、青海等中西部欠發(fā)達(dá)省區(qū)環(huán)境規(guī)制水平較低。

中國正在逐步推廣使用區(qū)域差異化的環(huán)境管理手段，區(qū)域差異性特征已經(jīng)拓展到大氣、水、土壤等各環(huán)境要素管理領(lǐng)域，而“區(qū)域差異化”的“區(qū)域”范疇也逐漸細(xì)化，由早期以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為區(qū)域單元劃分，發(fā)展到以主體功能區(qū)、重點污染控制區(qū)為劃分基準(zhǔn)。在一省之內(nèi)，環(huán)境政策也呈現(xiàn)出區(qū)域差異化的特征，如大氣污染控制對“2+26”城市“分城施策”，水污染控制按流域控制單元施策，許多環(huán)境規(guī)制差異已經(jīng)細(xì)化到縣（區(qū)）層面。

中國地域廣闊，不同地區(qū)處于不同的發(fā)展階段。污染型行業(yè)正逐漸從東部遷向中西部，這不僅會對中西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生威脅，也使得東部地區(qū)在環(huán)境保護(hù)方面做出的努力大打折扣，產(chǎn)生“污染避難所”現(xiàn)象。因此在承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，中西部地區(qū)在本省內(nèi)部布局污染產(chǎn)業(yè)時也要注意“分區(qū)施策”，對重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)加以保護(hù)，合理發(fā)揮本省區(qū)的環(huán)境容量和資源環(huán)境承載力優(yōu)勢，提高產(chǎn)業(yè)聚集度，完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，規(guī)范環(huán)境規(guī)制，扎牢環(huán)境保護(hù)制度的籠子，以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（本文系國家發(fā)改委宏觀院2017年度基本課題“區(qū)域環(huán)境政策差異化研究”的部分研究成果）

（劉崢延，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國地所助理研究員。李忠，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國地所研究員）