為什么叫停部分地鐵

■ 王 昊

堅持補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、控節(jié)奏、保安全，提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、改善城市環(huán)境，城市軌道交通邁向從建設(shè)優(yōu)先到服務(wù)優(yōu)先的新階段。

2018年7月13日，為進一步避免城市軌道建設(shè)的財政債務(wù)風(fēng)險，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）發(fā)布，提高了城市軌道建設(shè)的審批門檻。事實上，這個事件對于相關(guān)業(yè)內(nèi)人士而言，并不算突然：早在去年8月初，中央就叫停了正在建設(shè)的包頭市地鐵近期建設(shè)線路，這表明當時中央已經(jīng)非常清楚地意識到了我國某些城市盲目投入地鐵建設(shè)的問題?？梢哉f，今年正式發(fā)布的文件，是對風(fēng)險防控更加正式的政策要求。

以往：建設(shè)優(yōu)先

在城市規(guī)劃及建設(shè)方面，這也為我們提供了一個反思以往軌道建設(shè)問題的契機。這些問題可以概括為以下幾個方面：

（一）以完成里程與拉動投資為導(dǎo)向的軌道建設(shè)

2008年，我國內(nèi)地共有10個城市建有軌道交通線路，里程約769．29公里（不含香港）；十年后（截至2017年12月），我國34個城市投運軌道線路共計4715．5公里（不含有軌電車），僅2017年一年，就新增里程802．69公里，超過十年前全國軌道里程的總和。十年建設(shè)熱潮，使我國特大城市軌道的里程規(guī)模全面超越了世界同等級的大城市，如倫敦、巴黎和東京；但同時也產(chǎn)生了兩個副作用：一是，在我國城市競爭發(fā)展的格局下，助長了攀比建設(shè)里程的習(xí)慣：關(guān)注相關(guān)新聞不難發(fā)現(xiàn)，北京與上海之間曾經(jīng)常年討論誰的軌道建成里程最長，其他省會城市之間也時有相關(guān)對比。二是，認為軌道是“最先進”“最現(xiàn)代化”的公共交通工具，似乎沒有軌道就難言公共交通的現(xiàn)代化，因此甚至很多三、四線城市也抱著“但求所有”的心態(tài)，千方百計發(fā)展軌道交通。

同時，軌道建設(shè)的熱潮，也離不開多年來我國以投資拉動經(jīng)濟增長的宏觀背景。2013年5月，國家發(fā)改委將城市軌道交通審批權(quán)下放給省級政府后，2013年5月到8月間，10城市獲批軌道交通項目，軌道項目批復(fù)進入了高峰期。當時的普遍說法是：按照2013年的軌道交通規(guī)劃，從2013年到2020年，我國將在軌道交通方面的投資4萬億元人民幣。根據(jù)當時某些城市的估算，每投入1億元地鐵建設(shè)資金可以拉動GDP增長約2．6億元；在實際建設(shè)中，每一公里軌道建設(shè)投資（地下線）在6億元左右，每一條線路的尺度通常會達到20公里?？梢?，很多城市的軌道交通已經(jīng)不僅僅是發(fā)展公共交通的手段，其巨大的投資拉動效應(yīng)，也被當做促進經(jīng)濟增長的引擎之一。

（二）對TOD理念的房地產(chǎn)開發(fā)式解讀

2013年，我國城市政府的債務(wù)已經(jīng)偏高，部分省份的地方債已經(jīng)超出其財政收入，4萬億元的軌道建設(shè)資金從何而來，從一開始就面臨不確定性。因此，通過PPP（Public Private Partnership）模式，引入民間資本參與軌道建設(shè)，成為之后軌道建設(shè)的一個創(chuàng)新方向。但是，不同于收費的高速公路，由于城市軌道交通建設(shè)投資巨大，運營成本過高，通過票款難以支撐建設(shè)與運營。為了讓軌道成為一個商業(yè)上可行的PPP項目，只有將軌道站點周邊用地的開發(fā)收益也納入到項目的整體收益，才能實現(xiàn)。從那時起，在規(guī)劃界一直不溫不火的TOD理念，突然在軌道建設(shè)領(lǐng)域成為了高頻詞匯。

TOD（Transit Oriented Development），即“公共交通支撐及引領(lǐng)城市發(fā)展”。這個學(xué)術(shù)概念來源于美國，其主要內(nèi)容包括：將城市發(fā)展與公共交通系統(tǒng)緊密結(jié)合，圍繞城市外圍新增的公交廊道有計劃發(fā)展新城；在公交站點附近形成就業(yè)與居住密集分布的發(fā)展核，形成功能混合，支撐城市24小時活力的發(fā)展片區(qū)；并圍繞站點發(fā)展小街區(qū)、密路網(wǎng)的空間格局和慢行環(huán)境、減少機動車的使用以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等。

事實上，亞洲城市由于擁有較高的發(fā)展密度，早在其快速城市化的60年代或70年代，已成功地踐行了這一發(fā)展原則。東京、香港與新加坡等，結(jié)合各自不同的用地產(chǎn)權(quán)制度和城市政策，發(fā)展出不同的經(jīng)營模式，其中比較有代表性的港鐵模式，即：將軌道建設(shè)和站點周邊物業(yè)開發(fā)統(tǒng)一由港鐵公司運作，用軌道周邊物業(yè)開發(fā)的租金支撐軌道建設(shè)，補貼軌道運營。

可以說，TOD理念首先是提倡軌道等公共交通與周邊地區(qū)一體化發(fā)展的規(guī)劃理念，在實踐中會有不同的土地管理和軌道運營機制，如“港鐵模式”等。但是在我國前幾年的實踐中，軌道公司迫于財務(wù)壓力，更多地將港鐵模式等同于TOD模式進行宣傳，TOD被當做了特殊的融資手段和術(shù)語，設(shè)與運營成本過高等弊端，在很多城市，并不應(yīng)該成為公共交通的首選模式。事實上，國外城市交通發(fā)展實踐已經(jīng)證明，軌道并不是公共交通發(fā)展的必然模式，如巴西庫里蒂巴的BRT（Bus Rapid Transit，快速公交）系統(tǒng)，就以軌道建設(shè)十分之一的成本，建立了高效大容量的公交網(wǎng)絡(luò)。但在“軌道熱”的引領(lǐng)下，很多城市無視自身的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展階段，都從“公交為主體，軌道交通為骨干”的一般概念出發(fā)，照搬特大城市的公交發(fā)展模式，放棄了深入研究，根據(jù)自身特色確定公交發(fā)展策略的科學(xué)方法，將有限的城市公共資源投入到高昂的軌道建設(shè)之中，事實上妨礙了公交服務(wù)水平的提升。出現(xiàn)了本末倒置，甚至誤導(dǎo)城市發(fā)展的情況。無論城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平如何，很多城市都在軌道周邊大量發(fā)展房地產(chǎn)小區(qū)，被重新演繹過的TOD概念如同新城新區(qū)一樣，成為制造房地產(chǎn)泡沫的推手。與此同時，TOD理念強調(diào)的人性化環(huán)境品質(zhì)、控制小汽車發(fā)展等方面的精細化設(shè)計，卻并沒有得到重視與實施。

（三）對城市公共交通服務(wù)功能的誤導(dǎo)

對于人口密集的特大城市而言，軌道由于具有獨立的路權(quán)和大容量，確實是最高效的公共交通方式，可以成為城市公共交通發(fā)展的主要骨架。但軌道也具有線路靈活性差、建

（四）對軌道站點周邊環(huán)境細節(jié)設(shè)計的忽視

由于過度追求以里程為標志的建設(shè)進度，加之條塊分割的管理體制，我國在軌道與城市功能的統(tǒng)合方面存在各種問題：為了方便建設(shè)施工，某些城市軌道選線脫離城市發(fā)展中心，難以起到集中服務(wù)，引導(dǎo)城市發(fā)展的作用；很多地鐵線路沿快速路或交通性主干道布置，站點與立交橋重疊，站點周邊最有發(fā)展優(yōu)勢的500米半徑服務(wù)都被立交橋占據(jù)，不僅軌道的服務(wù)效益無法發(fā)揮，站點也成為被機動車環(huán)繞的孤島，換乘與集散的步行距離過長，環(huán)境得不到保障。軌道站點與周邊城市地塊在建設(shè)過程中缺乏統(tǒng)合機制，軌道站點只在城市道路紅線內(nèi)設(shè)置有限的幾個出入口，同時風(fēng)亭等設(shè)施也都擠占人行道空間設(shè)置，進一步降低了軌道交通的舒適性和方便性。今年1月，宇恒可持續(xù)交通研究中心發(fā)布的《中國城市軌道TOD發(fā)展指數(shù)大排名》之所以受到了廣泛的關(guān)注，也正是因為對這些問題的分析，引發(fā)了軌道使用者的共鳴。

如今：服務(wù)優(yōu)先

在反思上述問題的基礎(chǔ)上，可以說，52號文的發(fā)布，給我們設(shè)置了新的起點，希望今后城市的軌道建設(shè)與周邊地區(qū)的發(fā)展能夠回歸理性與科學(xué)，從建設(shè)優(yōu)先走向服務(wù)優(yōu)先。

（一）科學(xué)確定城市的公交服務(wù)結(jié)構(gòu)體系和軌道的建設(shè)形式，提高軌道的服務(wù)效率

城市軌道作為公共交通方式的一種，最終目的是服務(wù)于城市的可持續(xù)發(fā)展與居民的綠色出行。不同的城市規(guī)模與城市形態(tài)結(jié)構(gòu)，對應(yīng)的綠色交通發(fā)展模式有很大不同。對于世界級的特大城市如東京、首爾、北京、上海等，軌道可以作為公共交通的主骨架，在中心城區(qū)形成覆蓋范圍廣的軌道網(wǎng)絡(luò)，軌道在公共交通中的分擔比例可以達到50%以上。但對于大多數(shù)大城市，甚至是經(jīng)濟實力有限的特大城市而言，軌道只能作為特殊廊道的集聚型服務(wù)方式，在這種情況下，由于軌道不能單獨成網(wǎng)，只有在公交系統(tǒng)的全面配合下，軌道才能產(chǎn)生良好的客流效應(yīng)，公共交通系統(tǒng)的綜合效應(yīng)才能發(fā)揮正常發(fā)揮。而對于中小城市，人均出行時間與距離極為有限，軌道難以發(fā)揮優(yōu)勢，即使是最大的公交走廊，BRT的運量也能滿足需求。這些城市更應(yīng)該充分借鑒丹麥等北歐國家的發(fā)展經(jīng)驗，以自行車交通作為綠色交通的重要內(nèi)容?？傊?，城市綠色交通發(fā)展戰(zhàn)略的制定和公共交通發(fā)展模式的選擇，需要認真研究城市發(fā)展規(guī)律，將交通需求與服務(wù)效率作為基本準則。這是我國軌道規(guī)劃和建設(shè)走上理性發(fā)展道路的起點。

在軌道建設(shè)形式的選擇上，長期以來，我國城市形成了建設(shè)地下線的偏好，地下線路在城市軌道網(wǎng)絡(luò)中的占比普遍超過60%。但事實上，與每公里投資超過6億元的地下線路相比，地面或高架線路的造價不到三分之一，因此在國外城市的軌道系統(tǒng)中，地面及高架線路占比都會顯著多于地下線。未來的城市軌道發(fā)展中，應(yīng)在軌道環(huán)保技術(shù)、站城一體化方面進行切實的創(chuàng)新，通過技術(shù)創(chuàng)新和精細化設(shè)計，減少地上線路對周邊環(huán)境的影響與分割，爭取以更經(jīng)濟高效的建設(shè)形式發(fā)展城市軌道交通。

（二）提高軌道周邊地區(qū)的環(huán)境品質(zhì)，切實踐行TOD規(guī)劃理念

軌道作為大型的廊道型基礎(chǔ)設(shè)施，對城市的發(fā)展起著牽一發(fā)動全身的關(guān)鍵性作用，必須加強城市規(guī)劃與軌道建設(shè)的統(tǒng)合，建立各實施主體之間的無縫對接，才能切實踐行TOD規(guī)劃理念。軌道服務(wù)于城市、服務(wù)于居民的功能，只有通過站點與周邊環(huán)境的一體化銜接，才能得到真正的落實。在這一方面，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年出臺的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》已經(jīng)給出了諸多的具體要求。如：“以軌道交通廊道和樞紐為骨架及節(jié)點，布局城市各級公共服務(wù)中心；以軌道為核心組織城市生活；在軌道影響區(qū)塑造以人為本、步行、自行車優(yōu)先的交通環(huán)境，保障支路網(wǎng)及人行通道的密度與連通性；整合軌道出入口和周邊建筑及公共空間用地，塑造人車分行、全天候、無障礙的交通樞紐換乘環(huán)境；促進軌道站點核心區(qū)地下、地上空間的一體化利用”等等。

（三）建立長效評估機制、增加軌道建設(shè)相關(guān)管理的透明度，避免公共交通發(fā)展的跟風(fēng)盲動和“一刀切”

隨著我國城市從增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量發(fā)展階段，城市軌道發(fā)展的重心也將從工程建設(shè)及拉動投資轉(zhuǎn)向服務(wù)城市，創(chuàng)造空間價值。軌道的規(guī)劃與運營機制也應(yīng)進一步走向精細化。目前簡單的立項審批制度，以及軌道交通建設(shè)與城市規(guī)劃管理的條線分割，缺乏對于軌道長期運行績效的評估以及軌道支撐與引導(dǎo)城市發(fā)展綜合效果的管理，在未來也面臨著進一步的創(chuàng)新與優(yōu)化。自下而上的行政命令可以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)錯誤的發(fā)展趨勢，但只通過行政命令，并不能解決軌道長遠發(fā)展的問題，只有建立長效的管理機制和自下而上的監(jiān)督機制，才能避免公交發(fā)展的跟風(fēng)盲動和“一刀切”。

一方面，要建立基于軌道服務(wù)綜合績效的評價體系，淡化簡單的建設(shè)里程統(tǒng)計與比較。軌道直接服務(wù)城市居住與就業(yè)人口的比例、在這些人口中實際選擇公共交通人口的比例、軌道站點周邊的功能發(fā)展、空間的人性化設(shè)計、出入口設(shè)置及與周邊地塊的連接程度，都應(yīng)該成為軌道發(fā)展的評價指標。

另一方面，在城市層面要建立責權(quán)利統(tǒng)一、能夠統(tǒng)合軌道建設(shè)與周邊地區(qū)發(fā)展的執(zhí)行機構(gòu)；同時，優(yōu)化自下而上的監(jiān)督機制，避免低效、腐敗和黑箱操作。在這方面，港鐵的管理經(jīng)驗值得借鑒：港鐵模式既賦予了軌道公司建設(shè)、運營與開發(fā)一體化的權(quán)利，調(diào)動了其結(jié)合軌道站點實現(xiàn)高效精細化開發(fā)的積極性；還建立了透明化的社會監(jiān)督制度：作為政府占有大部分股份的市場化運營公司，港鐵所有的經(jīng)營情況，包括每一年的投入產(chǎn)出構(gòu)成和各項開支，均可在其官方網(wǎng)站上查到。公司管理的透明化進一步提升了港鐵公司的信譽，使其在與政府和相關(guān)發(fā)展單位的合作與談判中更加方便和高效。

綜上，我國城市發(fā)展正處于從高速外延式擴張，向城市更新與提升質(zhì)量為主的發(fā)展階段。同時，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展也面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力與需求，大多數(shù)城市政府目前的財政狀況，在去杠桿的宏觀政策背景下，不宜支撐軌道的大規(guī)?？焖贁U張。我國城市軌道建設(shè)也應(yīng)從這個節(jié)點開始，認真思考更加科學(xué)的決策機制和更加精細化的建設(shè)和發(fā)展模式，使軌道的發(fā)展從建設(shè)優(yōu)先，切實走向服務(wù)優(yōu)先。