對政府采購法制之根本癥結(jié)及其改造的分析

肖俊琦

摘 要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會制度的完善，政府采購已經(jīng)成為財(cái)政性資金采購的主要形式，政府集中采購有利于加強(qiáng)對采購行為的管理和監(jiān)督，提高資金使用效率?；诖耍疚囊哉少彿ㄖ谱鳛檠芯繉ο?，政府采購屬于法律規(guī)范活動(dòng)，需要堅(jiān)持法制化，分析政府采購法制存在的問題，結(jié)合實(shí)際情況尋找問題存在的原因，分別從完善法律規(guī)范、嚴(yán)格科學(xué)管理以及全面有效監(jiān)督等方面詳細(xì)闡述政府采購法制根本癥結(jié)的積極改造策略。

關(guān)鍵詞：政府采購；法制化；根本癥結(jié)

引言

為了更好的規(guī)范政府采購行為，《政府采購法》已經(jīng)頒布多年，2015年開始《政府采購法實(shí)施條例》也開始實(shí)行，我國政府采購活動(dòng)已經(jīng)開始法制化，并在法制化的道路上取得了一定的效果，但是在實(shí)際政府采購活動(dòng)中仍然有一些問題存在，分析問題必須尋找其中原因，并提出有效的解決對策，從而建立健全政府采購的相關(guān)法律制度。

1.政府采購法制存在的問題

對于政府采購活動(dòng)法制化過程中存在的問題，具體如下：首先，政府采購時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠明確，職能與職責(zé)不清晰，在政府采購活動(dòng)中，采購、管理以及監(jiān)督是完全不同的，需要分別設(shè)置機(jī)構(gòu)各自開展活動(dòng)，三者之間有屬于自己的職責(zé)與職能，各級人民政府的財(cái)政部分主要負(fù)責(zé)政府采購的監(jiān)督與管理，需要依法履行監(jiān)督管理職責(zé)；集中采購機(jī)構(gòu)屬于代理機(jī)構(gòu)，各地區(qū)往往是由政府的財(cái)政部分負(fù)責(zé)采購機(jī)構(gòu)，甚至就設(shè)立在采購辦或者采購中心。政府采購法律中規(guī)定了政府的財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督與管理，并且集中采購機(jī)構(gòu)是財(cái)政部門設(shè)立的，由此可見，政府采購的采購代理機(jī)構(gòu)、管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)都在政府中和財(cái)政部門內(nèi)，導(dǎo)致三者之間職能不夠明確，無法各司其職，更無法保證政府采購的公平性與合理性；

其次，政府采購活動(dòng)程序過于繁瑣，效率比較低下，政府采購的要求是十分嚴(yán)格的，必須按照程序和步驟進(jìn)行，但是這樣做花費(fèi)較高，代價(jià)較大，使用效力卻比較低。較為常見的政府采購行為就是公開招標(biāo)，規(guī)劃采購預(yù)算資金，隨后落實(shí)資金，在制定采購的計(jì)劃，編制招標(biāo)活動(dòng)的文件，發(fā)布招標(biāo)會以后經(jīng)過一系列招標(biāo)程序最終確定政府采購事項(xiàng)，而且整個(gè)活動(dòng)沒有明確的時(shí)間限制，程序歷經(jīng)時(shí)間過長，耗費(fèi)大量的人力、物力以及財(cái)力；

再次，政府采購驗(yàn)收活動(dòng)存在問題，政府采購屬于公共活動(dòng)，也是合同行為，無論是安全性還是有效性都是十分重要的，政府采購的驗(yàn)收工作是檢驗(yàn)政府采購安全性以及有效性的保障手段，屬于政府采購活動(dòng)的重要步驟。通過有效的驗(yàn)收可以明確政府采購的真實(shí)情況，確保采購的質(zhì)量，提高資金的利用效率，但是我國現(xiàn)有的法律與法規(guī)中對政府采購的驗(yàn)收沒有明確的規(guī)定，采購時(shí)經(jīng)常由代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)驗(yàn)收，存在敷衍了事的可能。一旦政府采購標(biāo)出現(xiàn)法律方面的問題，因?yàn)槿鄙衮?yàn)收證據(jù)是很難追究責(zé)任的；

最后，政府采購活動(dòng)中供應(yīng)商選擇面過于狹窄，采購行為趨向于壟斷，政府采購活動(dòng)涉及到的供應(yīng)商一般是由采購代理機(jī)構(gòu)選擇決定的，為了降低費(fèi)用，節(jié)約時(shí)間一般會在內(nèi)部圈子選擇供應(yīng)商，這樣缺乏競爭機(jī)制導(dǎo)致政府采購行為趨向于壟斷。一些供應(yīng)商和經(jīng)銷商為了達(dá)到利益會有賄賂政府采購代理機(jī)構(gòu)的人的行為，導(dǎo)致政府采購存在腐敗現(xiàn)象[1]。

2.政府采購法制問題存在的原因

上文分析了關(guān)于政府采購活動(dòng)的法制性問題，結(jié)合實(shí)際情況尋找政府采購活動(dòng)法制問題的原因，具體如下：（1）政府采購相關(guān)法律制度的內(nèi)容無法相互適應(yīng)，甚至有沖突的存在。《政府采購法》自頒布以來一直沒有修正過，相關(guān)條款和規(guī)定有嚴(yán)重的不足，甚至有盲區(qū)的存在，《政府采購法》中有政府采購程序內(nèi)容，卻沒有驗(yàn)收環(huán)節(jié)的內(nèi)容，有集中采購的目錄卻沒有政府采購的標(biāo)準(zhǔn)，有公開選擇供應(yīng)商卻沒有關(guān)于公開選擇機(jī)制的內(nèi)容，也沒有公開保證的有效措施，很多時(shí)候只能由代理機(jī)構(gòu)決定?！墩少彿ā分懈鱾€(gè)條款的內(nèi)容有沖突，強(qiáng)調(diào)了政府采購的主體和職能，但是實(shí)際上采購人、管理人以及監(jiān)督人的職能和職責(zé)是不夠明確的，一切都要集中于政府財(cái)政部門；（2）政府采購法制中責(zé)任主體比較窄，形式十分模糊，主體范圍不夠明確也不夠具體，使用單位、管理機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)都沒有被納入到政府采購的責(zé)任主體，一旦這些機(jī)構(gòu)有違法的行為，難道就不用承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任嗎。此外，還有一個(gè)重要原因就是管理與監(jiān)督不到位，政府采購代理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)都屬于政府的財(cái)政部門，他們要是自己管理自己，監(jiān)督自己，豈不是與《政府采購法》中的采購、管理與監(jiān)督分離原則相違背[2]。

3.政府采購法制根本癥結(jié)的改造策略

3.1完善法律規(guī)范

想要解決政府采購法制的根本癥結(jié)，首先要對法律進(jìn)行完善，將《政府采購法》中內(nèi)容不夠明確的地方進(jìn)行修改，嚴(yán)格劃分政府采購、管理以及監(jiān)督的行為，讓三者之間歸屬于不同的主體，采購就是采購人、代理機(jī)構(gòu)以及供應(yīng)商的行為，管理是政府專門機(jī)構(gòu)與部門的行為，監(jiān)督室政府特定部門、國家特定機(jī)關(guān)以及社會主體的行為；建議進(jìn)一步明確采購標(biāo)準(zhǔn)，對政府采購中涉及到的品種、等級以及價(jià)格做好技術(shù)指數(shù)要求，簡化政府采購的程序，降低采購的成本，節(jié)省人力物力與財(cái)力的不必要開支，提高資金的使用效率，建立驗(yàn)收以及復(fù)查的制度；加大對政府采購活動(dòng)中違法行為的打擊力度，增加違法責(zé)任成本，政府采購活動(dòng)不能走過場，而是要起到實(shí)質(zhì)性作用，將違法責(zé)任主體的范圍擴(kuò)大，直到使用單位、管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，不僅要給予行政處罰，還要進(jìn)行刑事出發(fā)，行政處罰中除了加大罰款額度以外，還要給予嚴(yán)重的處理結(jié)果[3]。

3.2嚴(yán)格科學(xué)管理

政府采購屬于龐大的系統(tǒng)過程，每年涉及到的金額都會達(dá)到上萬億元，因此政府采購活動(dòng)必須進(jìn)行嚴(yán)格的科學(xué)管理，首先，建立起履行管理職能的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)需要代表政府，真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立；其次，加強(qiáng)對政府采購的過程管理，把握好源頭，嚴(yán)格審批各項(xiàng)采購事項(xiàng)，一旦發(fā)現(xiàn)不符合的情況不予理想，并著重編制采購預(yù)算，加強(qiáng)中期階段的考察和跟蹤調(diào)查，完善收尾工作，如果采購項(xiàng)目結(jié)束要進(jìn)行適當(dāng)?shù)尿?yàn)收和備案工作；最后進(jìn)行適當(dāng)管理，由于政府采購項(xiàng)目十分繁多，是無法讓政府統(tǒng)一管理的，建議有所側(cè)重的進(jìn)行，全力管理大的項(xiàng)目和集中的項(xiàng)目，加強(qiáng)監(jiān)督與管理。

某市主要從明職責(zé)、強(qiáng)監(jiān)管和優(yōu)服務(wù)三方面發(fā)力，積極落實(shí)“放管服”改革要求，措施得力，責(zé)任明晰，目前取得明顯成效。該市的公開招標(biāo)采購限額標(biāo)準(zhǔn)由過去的貨物、服務(wù)80萬元統(tǒng)一調(diào)整至100萬元，采購人自主采購權(quán)不斷加大，并由采購人依法確定組織形式和采購方式實(shí)施采購活動(dòng)；在推進(jìn)政府采購監(jiān)管工作方面，該市采取了一系列有效舉措，緊緊圍繞“放管服”的要求，找準(zhǔn)監(jiān)管著力點(diǎn)，拿出政策執(zhí)行和實(shí)際操作中的“干貨”，將“放管服”改革貫穿到政府采購全過程；改建了政府采購評審專家信息管理系統(tǒng)，新系統(tǒng)依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程異地專家抽取，極大地方便了采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的抽取工作，有效解決了評審專家資源不足的問題。簡化市級政府采購業(yè)務(wù)管理流程，開發(fā)了“市政府采購管理系統(tǒng)”，取消了財(cái)政部門政府采購計(jì)劃審核環(huán)節(jié)，改由預(yù)算單位在系統(tǒng)網(wǎng)上備案，縮減了辦理合同備案資料，同時(shí)將政府采購管理系統(tǒng)與預(yù)算編制和國庫支付系統(tǒng)對接，預(yù)算單位在組織完成政府采購辦理合同備案手續(xù)后，可直接通過國庫辦理資金支付，簡化了采購程序，提高了采購效率。

3.3全面有效監(jiān)督

政府采購一定要做好監(jiān)督工作，從內(nèi)部和外部兩方面進(jìn)行，其中內(nèi)部監(jiān)督指的是政府自身的監(jiān)督行為，由內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我制約與約束，外部監(jiān)督指的是非政府的監(jiān)督，由非政府國家機(jī)關(guān)和社會主體擔(dān)任，政府采購的有效監(jiān)督需要體現(xiàn)在方法與方式上，可以是財(cái)務(wù)方法，做好憑證與記賬工作，也可以是市場方法，完善數(shù)量與價(jià)格，還可以是金融方法，做好賬戶的存儲與支付工作。

為進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為，提高政府采購效率，某市政府多措并舉構(gòu)建規(guī)范透明、公平競爭、監(jiān)督到位、嚴(yán)格問責(zé)的政府采購工作機(jī)制，以“四強(qiáng)化”打造“陽光采購”。強(qiáng)化政府采購規(guī)章制度建設(shè)。制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)政府采購管理工作的通知》《政府釆購工作流程的補(bǔ)充規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，對政府采購范圍、程序、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范，強(qiáng)化了采購人的主體責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)了采購審批程序，細(xì)化了招標(biāo)過程監(jiān)督，確保了政府采購工作有章可循。

總結(jié)

總而言之，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日漸繁榮，社會制度日漸完善，我國政府采購活動(dòng)被社會關(guān)注，其采購、管理與監(jiān)督工作已經(jīng)被細(xì)化，政府采購法治化建設(shè)道路中存在的問題逐步為解決，可見政府采購法制化建設(shè)不能只表現(xiàn)在層面上，更應(yīng)該深入到內(nèi)容中，通過修改《政府采購法》內(nèi)容以及強(qiáng)化管理監(jiān)督工作職能，從而確保政府采購工作科學(xué)合理。

參考文獻(xiàn)

[1]裴建國.政府采購法制建設(shè)[J].海南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2015，28（07）：86-89.

[2]肖北庚.我國政府采購法制之根本癥結(jié)及其改造[J].環(huán)球法律評論，2010，32（03）：30-38+17.

[3]肖北庚.政府采購法制之發(fā)展路徑：補(bǔ)正還是重構(gòu)[J].現(xiàn)代法學(xué)，2010，32（02）：16-26.

（作者單位：南京鋼鐵集團(tuán)有限公司）