當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理和使用存在的問(wèn)題、原因及對(duì)策建議

余旻

摘 要：分析了當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的問(wèn)題，并提出了對(duì)策建議：主要包括：完善農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)、建立村莊規(guī)劃和宅基地規(guī)劃制度、深化農(nóng)村宅基地審批制度、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管力度等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；管理；問(wèn)題；對(duì)策

1 當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中存在的問(wèn)題

1.1 村莊規(guī)劃滯后

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村村莊建設(shè)布局和村莊內(nèi)宅基地選址缺乏科學(xué)、合理的規(guī)劃。許多地方?jīng)]有村莊規(guī)劃，農(nóng)民建房選址隨意性大，亂搭亂建的現(xiàn)象嚴(yán)重，村莊布局雜亂，房屋排列無(wú)序，造成了耕地破壞和宅基地閑置并存的不合理現(xiàn)象。農(nóng)村的“空心村”問(wèn)題日益嚴(yán)重，建房戶(hù)紛紛向村外擴(kuò)張，新建住宅不斷向村外延伸，村莊四周新樓林立，村莊內(nèi)部破破爛爛，形成“空心村”。也有些地方制訂村莊發(fā)展規(guī)劃，但是在實(shí)際操作中，由于有的規(guī)劃起點(diǎn)高、標(biāo)準(zhǔn)高，不太符合實(shí)際，在實(shí)踐中無(wú)法操作，或是由于基層政府、組織和群眾認(rèn)識(shí)不夠，規(guī)劃大多觀念老化，缺少整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，效果不明顯。

1.2 宅基地的使用不夠規(guī)范

《中華人民共和土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡捎诨鶎诱畬?duì)農(nóng)民建房缺乏的正確引導(dǎo)和管理，加之由于宅基地為無(wú)償取得，無(wú)成本留置，加上經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，造成1戶(hù)多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地、閑置等問(wèn)題比較嚴(yán)重。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1996-2008年我國(guó)農(nóng)村人口減少了1.29億人，但居住用地增加超過(guò)7萬(wàn)hm2，人均居住用地從193m2上升到229m2。

1.3 針對(duì)宅基地違法建房行為執(zhí)法難

當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)少，且較宏觀、不夠具體，可操作性差，農(nóng)村宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整，目前我國(guó)還沒(méi)有一部調(diào)整農(nóng)村宅基地利用和管理方面的法律。宅基地立法的滯后，致使基層工作者在執(zhí)行中常常無(wú)規(guī)可循，如現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民建房違法行為的處罰是只能拆除，不能沒(méi)收，也不能作其他處理，但在實(shí)踐中因國(guó)土資源部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，申請(qǐng)法院執(zhí)行又要履行繁瑣的程序，等到法院執(zhí)行，房子早已竣工。若拆除，損失太大，處理難度較大。國(guó)土資源部門(mén)陷入拆也不是，不拆也不是的兩難境地。此外，在執(zhí)法工作中也經(jīng)常遇到一些執(zhí)法難題，影響執(zhí)法的效果，如查處違法事件時(shí)，當(dāng)事人抵觸情緒大甚至暴力抗法，有些還想法設(shè)法通過(guò)關(guān)系，企圖大事化小，小事化了，干擾阻力大，造成執(zhí)法難。

1.4 監(jiān)管不到位

一方面，農(nóng)村宅基地范圍廣且比較分散，而基層國(guó)土資源管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員少，力量薄弱，執(zhí)法裝備缺乏，工作經(jīng)費(fèi)不足，很難對(duì)轄區(qū)內(nèi)宅基地利用變化管理到位；另一方面，在宅基地報(bào)批上程序意識(shí)不強(qiáng)，具有隨意性和盲目性，發(fā)現(xiàn)違法用地問(wèn)題時(shí)處理時(shí)往往以罰代拆，導(dǎo)致違法者仍達(dá)到其最終目的，從而使部分群眾認(rèn)為只要交了錢(qián)就可以建房，給制止違法占地行為帶來(lái)了負(fù)面影響。

2 對(duì)策建議

2.1 完善農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)

加快宅基地立法工作，盡快出臺(tái)宅基地管理的操作性規(guī)定，依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地登記發(fā)證、宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配等問(wèn)題，使農(nóng)村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。

2.2 建立村莊規(guī)劃和宅基地規(guī)劃制度

因地制宜建立村莊規(guī)劃和宅基地規(guī)劃制度，把村莊規(guī)劃和宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的龍頭。制訂并嚴(yán)格實(shí)施與本村相適應(yīng)的村莊發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃，安排專(zhuān)項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃使用土地，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，不得超用地面積標(biāo)準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。因地制宜地開(kāi)展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶(hù)多宅”的調(diào)查清理工作，制定消化利用的計(jì)劃和政策措施。

2.3 深化農(nóng)村宅基地審批制度

改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范農(nóng)村宅基地申請(qǐng)報(bào)批程序。加強(qiáng)規(guī)劃審批環(huán)節(jié)的銜接，對(duì)農(nóng)村宅基地審批實(shí)行會(huì)審制。農(nóng)民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，符合建房條件或因?qū)嵤┐迩f和集鎮(zhèn)改造確需搬遷的村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出建房申請(qǐng)后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)委托的主管副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)牽頭，組織建管所、土管所、鄉(xiāng)包村干部等有關(guān)人員對(duì)卜報(bào)的審批戶(hù)進(jìn)行會(huì)審。經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地，會(huì)審后村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組應(yīng)及時(shí)將審批結(jié)果張榜公布。

2.4 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管力度

一是提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法人員進(jìn)行定期的相關(guān)土地法律法規(guī)知識(shí)培訓(xùn)，提高其執(zhí)法能力，切實(shí)做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，杜絕“以罰代法”、“以罰代批”行為的發(fā)生。二是進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護(hù)耕地的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級(jí)政府更有直接保護(hù)耕地、制止非法占用土地的職責(zé)。建議縣政府要把抓土地管理和耕地保護(hù)這一責(zé)任落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)管理考核責(zé)任中去加以管理。三是加強(qiáng)對(duì)村干部的國(guó)土資源法制教育，強(qiáng)化村干部的宅基地管理第一責(zé)任人意識(shí)，把好第一關(guān)。對(duì)宅基地規(guī)劃管理好的村居干部給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，以提高村干部參與管理的積極性和主動(dòng)性。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基礎(chǔ)性的工作，是一項(xiàng)關(guān)系到農(nóng)民切身利益及農(nóng)村發(fā)展的一件大事，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，管好用好農(nóng)村宅基地直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的保護(hù)與利用和農(nóng)民的生產(chǎn)生活?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村宅基地管理對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)節(jié)約集約用地，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義?？傊?，各地應(yīng)結(jié)合具體情況，制定出今后農(nóng)村宅基地管理的有效辦法，使農(nóng)村宅基地管理工作走上規(guī)范化管理的軌道。

參考文獻(xiàn)

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[4]黃發(fā)儒.宅基地管理方式亟待創(chuàng)新[J].中國(guó)土地，2008，11：54-55.

（作者單位：常山縣國(guó)土資源局）