國家監(jiān)察體制改革研究

姜睿雅

摘要：鑒于此前在監(jiān)察體制方面存在的監(jiān)察力量分散和監(jiān)察范圍過窄等問題，我們開展了國家監(jiān)察體制改革，通過制度建設(shè)和監(jiān)察立法，明確了目前的監(jiān)察委員會性質(zhì)、工作原則、方針、職責(zé)以及監(jiān)督范圍，為更好地發(fā)揮監(jiān)督職能打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： 國家監(jiān)察體制 監(jiān)察委員會 改革

中圖分類號：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）10-0216-02

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)力反腐，創(chuàng)造了史無前例的反腐紀(jì)錄，可以說，目前我國在反腐領(lǐng)域取得的成績，很大程度是源于黨中央的決心和意志。但是，在看到反腐取得巨大成效的同時，也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到，要想贏得反腐斗爭的最終勝利，實(shí)現(xiàn)干部的不想腐和不能腐，還需要有嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)和完備的法律保障。我們現(xiàn)在正在進(jìn)行的國家監(jiān)察體制改革就是制度建設(shè)的重要組成部分。

一、監(jiān)察體制改革的背景

中華人民共和國成立后，我們黨設(shè)立了中央紀(jì)律檢查委員會，后改為中央監(jiān)察委員會。在政府監(jiān)察方面，設(shè)立了政務(wù)院人民監(jiān)察委員會，后改為監(jiān)察部。這兩個部門分別在1959年和1969年被撤銷。1978年我們黨選舉產(chǎn)生了中央紀(jì)律檢查委員會，行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)。政府方面，1986年設(shè)立了監(jiān)察部。1993年，黨的紀(jì)律檢查和政府的行政監(jiān)察職能合二為一，中央紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察部合署辦公，采取一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)關(guān)名稱的模式。2007年，國家預(yù)防腐敗局成立，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國的腐敗預(yù)防工作，直屬于國務(wù)院。在司法監(jiān)督方面，最高人民檢察院設(shè)立了反貪污賄賂總局。至此，我國反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置形成了三足鼎立的局面：隸屬于黨系統(tǒng)的紀(jì)委負(fù)責(zé)查處黨員干部和一般黨員的違紀(jì)行為，可以給予黨紀(jì)處分；隸屬于行政系統(tǒng)的監(jiān)察部對國家機(jī)關(guān)任命的領(lǐng)導(dǎo)干部的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，可以進(jìn)行行政處分。同時國家預(yù)防腐敗局也屬于行政系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)。各級檢察院下轄的反貪局是檢察院下設(shè)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是專門對國家工作人員貪污、受賄等職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查的職能機(jī)構(gòu)，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要組成部分。也是隸屬于司法系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)。這三個機(jī)關(guān)共同進(jìn)行反腐工作的體制機(jī)制，在實(shí)踐中存在一些弊端：

首先，行政監(jiān)察范圍過窄，黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督發(fā)展不均衡。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為隸屬于政府的機(jī)構(gòu)，空間和平臺都比較有限。按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，行政監(jiān)察的監(jiān)察對象是政府及其政府任命的工作人員，難以覆蓋立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員以及國企和事業(yè)單位和其他社會組織等。與紀(jì)委的工作相比，存在著紀(jì)檢監(jiān)察工作“一條腿長、一條腿短”的局面，同樣，在打擊貪污腐敗、失職瀆職方面，檢察院也存在局限，監(jiān)督的范圍比較窄，存在監(jiān)察的盲區(qū)和死角。

其次，反腐敗力量分散，就國家法治監(jiān)督體系而言，雖然黨內(nèi)有紀(jì)委的監(jiān)督，政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計(jì)，政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過于分散，職權(quán)交叉，存在權(quán)力重疊和管轄漏洞。在對監(jiān)督對象的監(jiān)督上存在“交叉帶”和“空白帶”。

最后，各機(jī)構(gòu)之間缺少核心樞紐地位的機(jī)構(gòu)，幾家很難恰如其分地?cái)[好位置。十八大之后，反腐主要以紀(jì)委為主，但是這種主導(dǎo)地位缺乏法律的授權(quán)，需要有法律和制度來確立一個核心樞紐地位的機(jī)構(gòu)。另外，因?yàn)楦髯詾檎?，也?dǎo)致有的工作多方重復(fù)。

基于以上原因，中共中央辦公廳2016年11月印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，由人大產(chǎn)生本級監(jiān)察委。2018年3月11日，全國人大一次會議第三次全體會議表決通過的憲法修正案中，將“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”寫入憲法。2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。

二、監(jiān)察體制改革的內(nèi)容

（一）監(jiān)察委的產(chǎn)生和地位

監(jiān)察法規(guī)定：監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)由人民代表大會產(chǎn)生，而不是由人大常委會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會產(chǎn)生之后，應(yīng)當(dāng)對人民代表大會負(fù)責(zé)，接受人民代表大會的監(jiān)督。

首先，在監(jiān)察委員會的定位上，要明確它是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。其次，監(jiān)察委員會是一個高位階的機(jī)構(gòu)。它與法院、檢察院和政府地位平行并列，都是由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。在國家機(jī)構(gòu)序列上，取代原有的“一府兩院”格局。形成人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一委兩院”的新格局。

（二）監(jiān)察工作的原則

監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。這一原則確保和強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。這是監(jiān)察工作開展的一個前提。我們以前的紀(jì)檢監(jiān)察工作開展不力，很大程度上是因?yàn)楸O(jiān)察部門缺乏獨(dú)立性，受同級黨委政府的制約。十八大以來，我們完善了紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，可以說，客觀上解決了紀(jì)委的辦案獨(dú)立性問題。監(jiān)察體制改革后，我們?nèi)砸獜?qiáng)調(diào)各級監(jiān)察委員會的獨(dú)立性，這是它發(fā)揮作用的一個基本前提。監(jiān)察委員會只對同級人大負(fù)責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體個人的牽制和干涉。

監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。具體到案件的處理中，即針對提交到監(jiān)察委員會的黨員違紀(jì)線索，首先應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會介入審查，根據(jù)查證的違紀(jì)情況作出相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分；如情節(jié)較重，涉嫌違法或者犯罪，則需要進(jìn)入司法程序，對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察院審查后認(rèn)為證據(jù)充分，代表國家提起公訴，由法院進(jìn)行審判。如認(rèn)為需要補(bǔ)充證據(jù)，可以退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，也可以自行補(bǔ)充偵查。為防止黨員帶著黨籍進(jìn)監(jiān)獄的情況出現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)應(yīng)在提起公訴前告知紀(jì)檢機(jī)關(guān)，由紀(jì)檢機(jī)關(guān)作出相應(yīng)黨紀(jì)處分后再判刑。

（三）監(jiān)察工作的方針

在監(jiān)察工作的方針上，國家監(jiān)察工作堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，嚴(yán)厲懲治腐??；深化改革、健全法治，有效制約和監(jiān)督權(quán)力；加強(qiáng)法治道德教育，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制。

所謂標(biāo)本兼治，治標(biāo)就是強(qiáng)力反腐，老虎蒼蠅一起打，絕不姑息。治本就是完善各項(xiàng)制度，包括監(jiān)察委內(nèi)部制度和外部配套制度。目前在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的配置上，紀(jì)委監(jiān)察委內(nèi)部主要分設(shè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部和執(zhí)紀(jì)審查部，下設(shè)不同處室。監(jiān)察委和紀(jì)委合署辦公后，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門的監(jiān)督對象，擴(kuò)大為“所有行使公權(quán)力的公職人員”。執(zhí)紀(jì)審查部門對接收到的案件進(jìn)行調(diào)查取證和審查，涉嫌違規(guī)違紀(jì)的案件轉(zhuǎn)交案件審理室，涉嫌職務(wù)犯罪的違法案件移交檢察院進(jìn)行起訴。

在完善監(jiān)察體制內(nèi)部制度建構(gòu)的同時，要敦促并力推外圍配套改革。導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生的因素是多方面的，涉及社會文化、政治制度、法治程度等，預(yù)防和治理腐敗也應(yīng)該全力推進(jìn)外圍配套改革。要改革目前的社會保障體系、人事管理制度、社會誠信體系、財(cái)政預(yù)算管理體制，提高腐敗的成本，降低腐敗的可能性。

（四）監(jiān)察委員會的職責(zé)權(quán)限

根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，新成立的監(jiān)察委員會享有監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)。其中的調(diào)查包括針對職務(wù)犯罪的特殊調(diào)查，即原本屬于檢察院在反貪污、反瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪中所運(yùn)用的刑事偵查；也包括針對違反行政法規(guī)和黨規(guī)黨紀(jì)的一般調(diào)查。監(jiān)察制度改革后，檢察機(jī)關(guān)的反貪局等偵查部門的職能和機(jī)構(gòu)人員都將轉(zhuǎn)隸監(jiān)察部門。由此不管是特殊調(diào)查還是一般調(diào)查都將統(tǒng)稱為調(diào)查。

在監(jiān)察手段上，為了確保監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地履行職責(zé)，發(fā)揮反腐作用，法律賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定和留置、談話、訊問、詢問等手段。監(jiān)察法中用留置取代“兩規(guī)”措施，這是用法治思維、法治方式懲治腐敗的重要舉措。留置是對被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并且涉及案情重大、復(fù)雜，或者可能逃跑、自殺，串供以及偽造、隱匿、毀滅證據(jù)等妨礙調(diào)查的行為，經(jīng)過依法嚴(yán)格審批，可以將被調(diào)查人留置在特定場所進(jìn)行調(diào)查。

（五）監(jiān)察委的監(jiān)察范圍

過去行政監(jiān)察范圍過窄，監(jiān)察對象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，監(jiān)督的是狹義政府，針對這種監(jiān)察體制覆蓋面窄，監(jiān)察不到位的情況，監(jiān)察法通過6大類公職人員的羅列，明確規(guī)定了對所有行使國家公權(quán)力的人員實(shí)行監(jiān)督的監(jiān)察范圍。在黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對黨組織和黨員干部全覆蓋的同時，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋，達(dá)到黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋和公權(quán)力全覆蓋的目的。這次改革將監(jiān)督狹義政府轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督廣義政府，監(jiān)督所有行使公權(quán)力的公職人員，填補(bǔ)了監(jiān)督對象上的空白，清除了反腐敗的死角，織密了防止腐敗的制度之網(wǎng)。推動了我們整個國家的法治進(jìn)程。

三、國家監(jiān)察體制改革中的難點(diǎn)重點(diǎn)

（一）國家監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接問題

這包括國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)在監(jiān)察程序與司法程序上的有序?qū)雍拖嗷ブ坪?。在具體規(guī)定上，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，對監(jiān)察對象涉及職務(wù)犯罪，經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的，將移送檢察機(jī)關(guān)依法審查，提起公訴。檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清、證據(jù)確實(shí)充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)依法作出起訴決定。經(jīng)審查認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時可自行補(bǔ)充偵查。

（二）國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督和制約問題

絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為一個獨(dú)立的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，法律賦予了它極高的地位和廣泛的職權(quán)，如果其權(quán)力得不到充分有效的監(jiān)督和制衡，勢必會造成更大的腐敗和社會問題。所以這次國家監(jiān)察體制改革，我們對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督做了諸多的制度設(shè)計(jì)。

首先，在內(nèi)部監(jiān)督方面，為了防止燈下黑的現(xiàn)象，中紀(jì)委自十八大后設(shè)置了相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對紀(jì)委內(nèi)部人員進(jìn)行有效監(jiān)督。剛剛通過的監(jiān)察法也規(guī)定了過問案件、打聽案情和說情等干預(yù)辦案行為的報(bào)告和登記制度，除此之外，還對監(jiān)察人員進(jìn)行脫密管理制度、回避制度以及退休辭職后的從業(yè)限制等制度進(jìn)行了明確的規(guī)定。對于工作人員的不當(dāng)行為，法律還規(guī)定了申訴和責(zé)任追究等制度。

其次，在外部監(jiān)督方面，要綜合運(yùn)用各方面合力，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)有效監(jiān)督。法律規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)由本級人大產(chǎn)生，受本級人大監(jiān)督。這是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在黨的監(jiān)督方面，由于國家監(jiān)察委員會的工作人員大多屬于黨員，所以對國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督就成為黨內(nèi)監(jiān)督的重要組成部分。在司法監(jiān)督方面，法律規(guī)定，監(jiān)察委員會與法院檢察院和公安機(jī)關(guān)之間既有分工合作，又有監(jiān)督制約。檢察院如認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，可以通過對監(jiān)察機(jī)關(guān)移交的案件予以撤銷或者不批捕來實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。也可以對國家監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的決定和措施直接實(shí)施法律監(jiān)督。在社會監(jiān)督方面，新聞輿論和社會民眾都可以通過各種途徑來實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)達(dá)的今天，社會監(jiān)督的威力也在日益顯現(xiàn)。

責(zé)任編輯：楊國棟