中小城市園林行業(yè)的發(fā)展困境與實踐創(chuàng)新

王春玲

摘 要：宿州市是位于安徽省北部的平原型城市，正處于內部改造與外部擴張并進發(fā)展的大建設時期。城市大建設給正在興起的園林綠化行業(yè)帶來了良好的發(fā)展環(huán)境，然而快速的行業(yè)發(fā)展速度與滯后的職能機制改革進程之間的矛盾也日益明顯。宿州園林部門在發(fā)展機遇與發(fā)展困境的雙重刺激下，在實踐探索中通過7個方面的創(chuàng)新與轉變，走出了具有自身特色行業(yè)發(fā)展之路。該文在總結宿州園林發(fā)展經驗的基礎上，提出了在生態(tài)文明建設新形勢下園林行業(yè)部門的發(fā)展思路，以期為中小城市綠化發(fā)展提供決策參考。

關鍵詞：園林行業(yè)；發(fā)展困境；實踐創(chuàng)新

中圖分類號 S731 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）12-0097-3

近年來，受益于城市化推進過程中城市綠化配套建設需求的增加和社會發(fā)展過程中人們對城市環(huán)境改善需求的日益增強，以及國家大力建設園林化城市的引導帶動，城市園林綠化已經成為一門新興的環(huán)境產業(yè)，展現(xiàn)出越來越廣闊的發(fā)展前景。城市園林綠化管理部門作為城市園林綠化的監(jiān)管責任主體，在迎來了行業(yè)蓬勃發(fā)展的良好環(huán)境下，也因為經濟、政策、體制、隊伍等方面的因素，出現(xiàn)了職能不完善、體制不順暢、后續(xù)發(fā)展動力不足等問題，制約著行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 中小城市園林行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及困境

1.1 行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1.1 快速城鎮(zhèn)化進程刺激園林行業(yè)迅速發(fā)展 據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2011年我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%以來，至2017年我國城鎮(zhèn)化率已經達到58.52%。隨著我國城市化水平的不斷提高，園林綠化行業(yè)開始進入加速發(fā)展時期，市政和地產園林綠化需求持續(xù)旺盛[1]。同時，隨著生活水平的不斷提升，人民群眾對環(huán)境質量、生存健康的關注越來越高，居民消費需求的升級刺激了園林綠化行業(yè)的發(fā)展。

1.1.2 園林城市的創(chuàng)建推動行業(yè)地位迅速提升 近年來，隨著“國家園林城市”、“國家生態(tài)園林城市”、“國家森林城市”等標準的陸續(xù)出臺，城市園林景觀納入了政府績效考核，極大地激發(fā)了各地城市綠化建設的積極性。地方政府在城市建設中更加重視對園林綠化的規(guī)劃布局，城市綠化投入加大，地方職能部門確立、完善，行業(yè)隊伍建設力度加大，行業(yè)標準體系逐步建立，園林行業(yè)地位逐步提升。

1.1.3 生態(tài)文明建設的要求推動園林行業(yè)持續(xù)發(fā)力 從黨的十七大首次把“生態(tài)文明”寫入報告，黨的十八大首次單篇論述生態(tài)文明建設，到十九大報告中提出要建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。在生態(tài)文明建設的大背景下， 環(huán)境優(yōu)化的方式類型開始多樣化， 如濕地保護、棕地修復、全域旅游等，這些都為風景園林行業(yè)提供了更多的發(fā)展空間和機會[2]，園林綠化行業(yè)將持續(xù)發(fā)展壯大，步入新一輪快速發(fā)展階段。

1.2 行業(yè)發(fā)展困境 從宏觀發(fā)展層面，園林綠化行業(yè)正迎來前所未有的發(fā)展機遇。但從行業(yè)管理層面，園林行業(yè)管理部門面臨諸多現(xiàn)實困境，制約著城市園林綠化事業(yè)的發(fā)展。

1.2.1 規(guī)劃滯后于建設 在城市規(guī)劃階段，城市規(guī)劃部門因專業(yè)受限以及考慮其他經濟發(fā)展因素，在城市用地規(guī)劃上與城市綠地系統(tǒng)發(fā)展要求存在較大差異，導致城市綠地系統(tǒng)布局結構及發(fā)展方向不合理。在具體的項目方案規(guī)劃階段，公園綠地、道路綠地、單位、居住區(qū)綠地以及其他項目附屬綠地的審批權仍在規(guī)劃部門，園林專業(yè)部門對于綠化強制性指標的規(guī)劃缺乏控制渠道，在城市綠化發(fā)展源頭控制上處于弱勢地位。

1.2.2 部分管理職能缺失 在我國行政管理和行業(yè)分工中，園林綠化部門一般置于建設和規(guī)劃的隸屬地位，這種構架抑制了行業(yè)資源配置和發(fā)展空間，直接影響了園林綠化發(fā)展速度和水平[3]。園林綠化行政職能不具有獨立性，行政權責系統(tǒng)也不完善。例如在規(guī)劃與審批上，城建項目的綠地率指標一般由城市規(guī)劃部門審批，園林綠化部門作為綠地率指標和核查業(yè)務職能部門，并沒有話語權，導致園林部門在城建項目的規(guī)劃方案階段主體作用缺失。

1.2.3 行業(yè)法規(guī)不健全 長期以來，我國園林綠化法律法規(guī)不夠完善，導致城市園林綠化管理部門在管理過程中，無法依法進行行政管理。由于城市綠化執(zhí)法不嚴，社會綠化出現(xiàn)的問題較為明顯，如單位附屬綠地、居住區(qū)綠地達不到國家規(guī)定標準要求，園林設計及施工行為不規(guī)范等。另外，園林部門一般隸屬于城市建設或城市管理部門，是二級管理機構，無執(zhí)法權，執(zhí)法工作由行政主管部門負責，容易造成溝通不暢、體制不順的問題。

1.2.4 資金投入瓶頸明顯 近幾年隨著我國經濟的發(fā)展，各地市政府加大了對城市園林綠化事業(yè)的投入，城市綠化建設水平有較大提高。但是對于尚不發(fā)達的中小城市來說，由于政府公共投入的不足，在一定程度上制約了城市園林綠化事業(yè)的發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下3個方面：一是在園林項目建設上由節(jié)約園林變成低價園林，建設檔次較低；二是因養(yǎng)護經費的制約，導致養(yǎng)護機械、人員的作業(yè)水平有限，園林綠地管理效果不佳；三是在專業(yè)隊伍建設上，由于編外養(yǎng)護專業(yè)人員工資水平不高，導致出現(xiàn)專業(yè)技術人員斷層現(xiàn)象，不利于園林行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2.5 綠色設施供需失衡 隨著生活質量的提高，城市居民的游憩活動更加多元化，對于完善的城市綠地系統(tǒng)的需求也更加強烈。中小城市在城市發(fā)展過程中由于規(guī)劃、建設等多方面的原因，人們日益增長的對綠色產品的需求與滯后的綠色基礎設施建設水平之間的矛盾越來越明顯，主要表現(xiàn)在：城市綠地分布不合理，各城區(qū)之間的居民難以均等享受綠色服務設施，出現(xiàn)區(qū)域化差異；綠地之間連接性差，區(qū)域與區(qū)域之間、不同類型綠地之間綠地缺乏連通性，影響綠地綜合效益的發(fā)揮；老城區(qū)綠地率水平明顯偏低，且增長空間受限；綠地類型單一，結構不合理，難以滿足市民多樣化游憩需求。

2 宿州園林部門的實踐探索與創(chuàng)新

宿州市作為發(fā)展中的皖北中小型城市，近年來特別是2012年以來，通過推動全民綠化載體——綠化大行動，以及行業(yè)綠化載體——城鎮(zhèn)園林綠化提升行動，實現(xiàn)了行業(yè)建設與全民參與的有效融合，城市園林綠化事業(yè)得到跨越式發(fā)展。宿州市園林管理部門在這種良好發(fā)展機遇下，沖破發(fā)展困境，積極探索創(chuàng)新，走出了一條具有宿州特色的行業(yè)發(fā)展之路。

2.1 服務模式——從行業(yè)服務向社會服務轉變 一是通過“園林服務超市”推動居民綠色生活。為拓展園林綠化服務功能，宿州園林成立了全國第一家“園林服務超市”。在“園林服務超市”網絡平臺，市民可獲得包括政策宣傳、知識咨詢、綠植贈送、園林書屋、園藝交流、認建認養(yǎng)等多項便民服務。在“超市”實體店分布點，市民也可休息、閱讀、參與各種園林活動，標志著園林部門職能從傳統(tǒng)服務向新型服務的轉變。二是依托行業(yè)特點，創(chuàng)新共建載體，推進協(xié)調發(fā)展，先后與6個社區(qū)、3所高校、4所學校、20余家企事業(yè)單位共建，開展“園林讓生活更美好”系列活動，全民綠化意識不斷提升，和諧園林逐步形成。

2.2 管理職能——從單一模式向多元模式轉變 一是從直接管理向監(jiān)督管理轉變。宿州園林將管轄范圍內綠地通過公開招標的方式全面推行市場化養(yǎng)護、績效化付費，園林管理部門從直接從事園林綠地的養(yǎng)護管理變成了對市場化公司的技術指導與監(jiān)督管理，在管理職能、管理對象、管理內容、管理隊伍上均突破原有模式，實現(xiàn)新的轉變。二是從單級管理向多級管理轉變。為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌，2016年宿州市園林部門將全市5個縣區(qū)、3個園區(qū)的綠化規(guī)劃、建設、保護和管理納入監(jiān)管范疇，采取“指導、檢查、信息、考核、獎懲”五個全覆蓋的方式，加大對各縣區(qū)、各園區(qū)的指導、檢查和考核，形成全市“一盤棋”的工作模式，全面提高各級綠化建養(yǎng)工作的精細化、精品化。

2.3 發(fā)展理念——從生態(tài)本位向以人為本轉變 一是逐年推進游園布點計劃，促進綠色福利均等化。圍繞老城區(qū)、綠化薄弱區(qū)，實施“300米見綠、500米見園”工程、提質改造工程、裸土植綠工程、破硬增綠等工程。2014年實施城鎮(zhèn)園林綠化提升行動以來，宿州市結合老城區(qū)棚戶區(qū)改造工作及新城區(qū)對外擴張建設，城區(qū)每年新增街頭游園綠地10個以上，有效平衡城區(qū)綠地分布。二是串網連接100公里城市綠道，打造便民騎行網絡。按照‘依水延伸、一環(huán)兩縱三橫、五區(qū)聯(lián)動的綠道網布局，科學串接綠道網絡，在城區(qū)構建“一園三河五路”100km城市綠道網絡體系，有效串接了城區(qū)21條綠道干線和22條綠道支線，為市民低碳出行提供便利設施條件。

2.4 生產方式——向低碳循環(huán)型園林轉變 宿州園林部門建設了園林植物廢棄物處置中心，一方面，將城市綠地中綠色植物自然或養(yǎng)護過程中所產生的園林植物樹干、樹枝、樹葉，實施粉碎加工，制作有機質反哺園林綠化；另一方面，將有機質混合水和化學物進行攪拌，發(fā)酵成有機肥料，補給于城市綠地中。廢棄物處理中心的投用，不僅減少了城市環(huán)境污染，改良了城市土壤，還促進了資源的循環(huán)再生。

2.5 發(fā)展格局——從側重城區(qū)綠化向城郊一體化轉變 宿州市按照因地制宜的原則，以公園廣場綠地、臨街游園、單位、居住區(qū)綠化、林蔭道等組成的市區(qū)綠化，與以綠廊、農田、果園、防護林帶等構成的郊區(qū)綠化網絡貫通相連。重點投入建設植物公園、動物園、仙湖濕地公園等郊野公園，通過生態(tài)綠廊將市區(qū)的精品綠化與郊區(qū)的特色綠化連接成統(tǒng)一整體，不僅為市民短途游憩提供生態(tài)場所，更加強了城市生態(tài)系統(tǒng)的代謝作用。

2.6 建設理念——從見縫插綠向規(guī)劃建綠轉變 為合理控制宿州市園林綠化工作發(fā)展方向、綜合布局、建設規(guī)模等，宿州市園林部門在嚴格遵守城市總體規(guī)劃的基礎上，編制、完善城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、綠道總體規(guī)劃、城市綠線控制性規(guī)劃、生物多樣性保護規(guī)劃等專項規(guī)劃及控制性詳規(guī)，結合城市地形地貌、城市綠地分布特點和城市生態(tài)建設要求，統(tǒng)一安排公園綠地、防護綠地、附屬綠地、生產綠地建設，形成完整的科學合理的綠地系統(tǒng)。實現(xiàn)了從見縫插綠向規(guī)劃建綠的轉變。

2.7 綠化管理——從重建輕管向依法護綠轉變 為規(guī)范城鎮(zhèn)綠化規(guī)劃建設和保護管理，推動城鎮(zhèn)綠化事業(yè)健康發(fā)展，宿州市頒布實施《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》?！稐l例》對城鎮(zhèn)綠地規(guī)劃、建設和養(yǎng)護管理行為做出規(guī)范，強化了違反規(guī)定的法律責任和處罰措施，形成源頭預防、過程控制、成效激勵、責任追究的綠色制度體系，引導、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護園林自然資源行為，用法規(guī)制度推動綠色發(fā)展。

3 思考建設

黨的十九大的召開，開創(chuàng)了園林綠化事業(yè)發(fā)展新紀元，園林綠化行業(yè)面臨前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。筆者作為園林綠化行業(yè)管理從業(yè)人員，結合宿州園林行業(yè)管理經驗，對新形勢下中小城市園林行業(yè)發(fā)展提出以下建議：

3.1 完善園林部門管理職能 鑒于城市綠化的公共產品的屬性，政府職能部門理應成為城市綠化工作的組織者和實施者。園林綠化部門應將精力放在園林綠化規(guī)劃的制定和實施上，放在園林綠化市場的引導、監(jiān)管和推動行業(yè)建設上來。要從側重于行業(yè)行政管理向側重社會綠地、生態(tài)景觀的管理。在管理方式上，加快培育市場管理、招投標管理、項目建立等行業(yè)中介，發(fā)揮對城市綠化指導、協(xié)調、服務和監(jiān)督的功能。

3.2 堅持按需建綠的建設思路 在園林城市創(chuàng)建活動的強力推動下，地方政府較多地把重點投在了綠化硬件指標的達標上，而很少關注城市綠化建設與城市居民需求的契合度，導致城市綠化事業(yè)大發(fā)展與城市居民無處游園的尷尬境地。未來城市綠化規(guī)劃應改變單一重視綠化指標的建設思路，把城市居民的實際需求納入城市綠化評價體系，科學預測城市綠地需求指數(shù)，引導城市綠化科學發(fā)展，按需發(fā)展。

3.3 堅持大園林發(fā)展格局 城市大園林建設即城郊一體的園林建設。就生態(tài)建設而言，必須將市區(qū)和郊區(qū)看作一個統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)，并對這一系統(tǒng)的運作進行統(tǒng)一的調控。城市大園林的建設由于不同城市的自然條件、社會條件、資金條件和建設力度等方面的差異而可能出現(xiàn)“分步走”的態(tài)勢，也將決定了城市大園林的建設將要經歷一個較長的時期的努力才能全面完成。

3.4 堅持生態(tài)化發(fā)展導向 在十九大報告中，生態(tài)文明、生態(tài)安全被提到前所未有的高度。政府部門應更加注重城市生態(tài)功能提升、生物物種的多樣性、自然資源和人文資源的保護，以及城市生態(tài)安全保障和城市可持續(xù)發(fā)展能力。園林綠化行業(yè)也應順應趨勢，推動與生態(tài)環(huán)境建設及與生態(tài)修復相關的生態(tài)濕地修復、礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復、土壤改良與土壤污染修復等園林行業(yè)新興細分領域快速發(fā)展。

3.5 加強行業(yè)隊伍建設 2017年國務院深入推進“放管服”改革，取消了城市園林綠化企業(yè)資質。園林行業(yè)管理部門應更加重視技術研發(fā)和人才培養(yǎng)工作，大力提升從業(yè)人員和管理人員的業(yè)務水平和整體素質；加強城市園林綠化科研機構建設，著力充實園林綠化專業(yè)人員隊伍，推動科技創(chuàng)新，以滿足園林綠化行業(yè)發(fā)展的需求。

參考文獻

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[2]陳珺，吳桂昌.關于中國風景園林行業(yè)發(fā)展的探討[J].中國園林，2018，（34）03：87-92.

[3]孫鳳岐.園林專家縱論學科建設：不可失缺的傳承[EB].[2008-2-20]http：//www.yuanlin168.com/papers/content/2018/1/2662.html.

（責編：張宏民）