政策工具視域下中國(guó)國(guó)防政策的二維框架研究

楊 勇， 董樹(shù)功， 孫曉婷

(1.天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 天津 300222； 2.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部， 天津 300072； 3. 天津科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 天津 300457)

近年來(lái)，我國(guó)提出依法治國(guó)的戰(zhàn)略決策。在軍事管理方面全面實(shí)施依法治軍，通過(guò)國(guó)防法規(guī)的頒布，使國(guó)家的軍事國(guó)防政策充分發(fā)揮作用。具有中國(guó)特色的軍事法律體系已經(jīng)建立起來(lái)，我國(guó)在軍事立法體制的發(fā)展上取得了一定的進(jìn)展。

政策工具的運(yùn)用可以使政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，是政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為結(jié)果的一種工具和手段。因此，本文基于政策工具的視角對(duì)國(guó)防法規(guī)政策進(jìn)行梳理，運(yùn)用政策工具理論構(gòu)建了政策工具二維分析框架，應(yīng)用該分析框架對(duì)收集的文本具體條款進(jìn)行編碼和頻數(shù)統(tǒng)計(jì)。通過(guò)得出的分析結(jié)果研究我國(guó)國(guó)防體系的核心內(nèi)容，明確國(guó)防政策的特點(diǎn)及規(guī)律，進(jìn)而剖析出我國(guó)國(guó)防政策在政策工具選擇、組織和構(gòu)建的過(guò)程中，存在的不足、缺失或過(guò)溢現(xiàn)象，提出合理建議，以期對(duì)中國(guó)國(guó)防政策的內(nèi)涵有更加深刻的認(rèn)知。

一、 相關(guān)研究

關(guān)于政策工具理論，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其內(nèi)涵及類(lèi)型的研究較為深入。歐文·E·休斯[1]將政策定義為可以用來(lái)作為調(diào)節(jié)政府行為的途徑，是政府的一種行為方式。學(xué)者萊斯特·薩拉姆[2]認(rèn)為，“政府治理工具，即公共行動(dòng)工具是一種通過(guò)組織集體行動(dòng)來(lái)解決公共問(wèn)題的方法”。陳振明等[3-4]提出政策工具是一種為實(shí)現(xiàn)一定的政治目標(biāo)或者解決某一社會(huì)問(wèn)題所采用的具體措施與手段。朱喜群對(duì)政策工具的特性進(jìn)行探討，不同的政策工具之間既具有一定的共性又同時(shí)具有自身的個(gè)性。李健等(2017)[5]認(rèn)為，政策工具的選擇具有明顯的空間性地區(qū)差異。

不同學(xué)者由于政策分析的視角或者語(yǔ)境的區(qū)別，研究相關(guān)政策時(shí)，構(gòu)建的二維分析框架也不盡相同，Phaal等[6]立足于政府介入程度的高低，提出政策工具分為強(qiáng)制性政策工具、混合型政策工具以及自愿性政策工具；張?jiān)偕?、李鑫濤等人[7]基于政策工具視角，對(duì)我國(guó)民主協(xié)商政策進(jìn)行了分析；周京艷，張惠娜等(2016)[8]基于供給、環(huán)境、需求3個(gè)維度構(gòu)建分析框架，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)政策的合理性進(jìn)行量化分析，并提出政策完善的路徑；陳曉春、蘇美權(quán)(2017)[9]在研究礦業(yè)政策時(shí)，將政策工具歸為規(guī)制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型以及社會(huì)型3類(lèi)；Hoppmann等[10]提出政策工具包括戰(zhàn)略層、綜合層及基本層；汪圣、劉旭青(2018)[11]研究表明，政府部門(mén)對(duì)不同類(lèi)型政策工具的依賴(lài)程度呈現(xiàn)出“差序格局”的狀態(tài)，完善公共文化服務(wù)的政策,需要對(duì)不同類(lèi)型政策工具進(jìn)行優(yōu)化、調(diào)整。

公共政策包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等多個(gè)方面，有學(xué)者認(rèn)為，公共政策工具的內(nèi)涵可從3個(gè)層面去理解：工具，為治理社會(huì)問(wèn)題提供一種方法；技術(shù)，是某一類(lèi)具體的社會(huì)制度；手段，是一種技術(shù)得以實(shí)現(xiàn)的具體做法[12]。還有一些學(xué)者如Richard等[13]基于法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共行政學(xué)等不同的學(xué)科背景對(duì)政策工具的選擇途徑進(jìn)行了研究。由此可以看出，政策工具研究的核心是“政策意圖如何向管理行為轉(zhuǎn)化，政策理想怎樣變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)”。我國(guó)學(xué)者顧建光等[14]指出，法律領(lǐng)域具有工具性的研究，法律可以視為社會(huì)控制的一種手段。目前，關(guān)于國(guó)防政策的研究，主要集中于研究國(guó)防法規(guī)中的軍人權(quán)益、國(guó)防經(jīng)濟(jì)、國(guó)防教育、國(guó)防動(dòng)員、國(guó)防安全等方面。李芳梅[15]基于法律制度視角，認(rèn)為提升國(guó)防動(dòng)員的質(zhì)量和效益，必須逐步健全國(guó)防動(dòng)員補(bǔ)償法律制度；朱顯國(guó)[16]構(gòu)建國(guó)防專(zhuān)利相關(guān)法律的頂層設(shè)計(jì)，有助于保障軍人權(quán)益；王金營(yíng)等[17]提出促進(jìn)軍民融合，增強(qiáng)國(guó)防經(jīng)濟(jì)安全，必須加快《國(guó)防經(jīng)濟(jì)安全法》、《國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員法》等法律法規(guī)實(shí)施，健全法規(guī)制度監(jiān)督、約束體系；陳仕平等[18]通過(guò)研究我國(guó)國(guó)防科技安全相關(guān)政策，認(rèn)為完善國(guó)防動(dòng)員法律體系是規(guī)制國(guó)防常態(tài)管理的有利保障。

國(guó)防政策作為國(guó)家制定的針對(duì)國(guó)防斗爭(zhēng)和國(guó)防建設(shè)在一定時(shí)期發(fā)揮作用的行為準(zhǔn)則，與國(guó)防法規(guī)一脈相承，國(guó)防政策補(bǔ)充了國(guó)防法規(guī)的不足，國(guó)防法律法規(guī)集中體現(xiàn)國(guó)防政策的核心主旨，為國(guó)防政策提供有力的后盾，都發(fā)揮著指導(dǎo)我國(guó)國(guó)防活動(dòng)的作用。因此，本文在國(guó)防政策工具選擇時(shí)基于法律的視角進(jìn)行，通過(guò)國(guó)防法規(guī)的研究對(duì)國(guó)防政策進(jìn)行探討。

二、 國(guó)防政策文本收集整理

為更好地推動(dòng)和加強(qiáng)我國(guó)國(guó)防活動(dòng)的發(fā)展，依據(jù)《憲法》規(guī)定，我國(guó)頒布了一系列國(guó)防法規(guī)(也稱(chēng)軍事法規(guī))。我國(guó)國(guó)防法規(guī)層次豐富、類(lèi)型多樣，目前已經(jīng)基本形成了較為完善的中國(guó)特色社會(huì)主義軍事法律體系，法律體系包涵的法規(guī)層次和類(lèi)型不盡相同，但它們之間既有相互聯(lián)系，又存在相互制約，共同構(gòu)成法律體系并發(fā)揮作用。根據(jù)法律制定主體的職能部門(mén)不同按以下4個(gè)層次進(jìn)行分類(lèi)。

1. 法律

這一類(lèi)別的制定主體為全國(guó)人民代表大會(huì)。典型的代表法律包括《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》、《兵役法》、《國(guó)防動(dòng)員法》等。

2. 法規(guī)

由國(guó)家立法部門(mén)制定并頒布，實(shí)現(xiàn)對(duì)軍事活動(dòng)的管理。如我國(guó)現(xiàn)行的《兵役工作條例》、《中國(guó)人民解放軍軍事訓(xùn)練條例》等。

3. 規(guī)章

規(guī)章的制定主體一般為中央軍委，一些規(guī)章也由各軍區(qū)、不同軍種各自進(jìn)行制定。如《內(nèi)務(wù)條令》、《隊(duì)列條令》等。

4. 地方性法規(guī)

地方政策性法規(guī)的制定是各地方軍事部門(mén)為更好地貫徹國(guó)防法的總體要求，由省、市、自治區(qū)、人大制定并頒布實(shí)施。包括《征兵工作若干規(guī)定》、《國(guó)防教育條例》等。

國(guó)防政策的文件種類(lèi)數(shù)量龐大，從國(guó)防法規(guī)來(lái)看，就涉及經(jīng)濟(jì)、科技教育等多個(gè)方面，各種政策之間互相補(bǔ)充配合共同發(fā)揮作用。本文在文本的搜集和整理上選擇與國(guó)防活動(dòng)關(guān)系最為緊密的國(guó)防法律作為研究對(duì)象，國(guó)防法規(guī)、規(guī)章和地方部門(mén)的政策法規(guī)不在本研究的范圍之內(nèi)。以中華人民共和國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站所列舉的軍事法律為樣本，選取研究的文本是與國(guó)防活動(dòng)相關(guān)性最大的16份法律法規(guī)進(jìn)行分析，具體文本見(jiàn)表1所示。

表1 我國(guó)國(guó)防法規(guī)文本

三、 國(guó)防法規(guī)政策分析框架構(gòu)建

政策工具分析是公共政策研究的重要部分，Rothwell和Zegveld[19]的研究認(rèn)為，基本政策工具可以分為供給、環(huán)境和需求3種類(lèi)型。綜合現(xiàn)有研究，趙黎明等[20-21]借鑒 Rothwell 和 Zegveld 的政策工具分類(lèi)，構(gòu)建美國(guó)老年體育政策的二維分析框架；陳曉春、司曉悅、趙海濱、白彬等[22-24]均在其相應(yīng)研究中，立足于Rothell 和 Zegveld 的政策工具理論，構(gòu)建政策工具的分析框架進(jìn)行研究。

1.X維度：基本政策工具維度

為構(gòu)建出較為合理的政策工具二維分析框架，本文將參照Rothwell和Zegveld[19]的3個(gè)維度進(jìn)行國(guó)防政策分析框架的X維度的構(gòu)建，具體分析框架見(jiàn)圖1。

(1)環(huán)境型政策工具，我國(guó)國(guó)防活動(dòng)是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)頒布的相關(guān)國(guó)防政策進(jìn)行管理的，環(huán)境型工具可以從3個(gè)維度進(jìn)行劃分，分為目標(biāo)、管制和策略。

(2)供給型政策工具，供給型政策工具是國(guó)防活動(dòng)順利開(kāi)展的重要保障，主要從資金、人力等方面為國(guó)防活動(dòng)的展開(kāi)提供支持，為開(kāi)展國(guó)防活動(dòng)起到重要的支撐作用。供給型政策工具進(jìn)一步細(xì)化為資金的供給、基建投入、人才培養(yǎng)、優(yōu)撫與安置。優(yōu)撫與安置針對(duì)的人群主要是烈士和對(duì)國(guó)家建設(shè)做出重要貢獻(xiàn)的軍人及其家屬。

(3)需求型政策工具，這一工具類(lèi)型管理的是國(guó)防活動(dòng)中與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的部分。法規(guī)政策主要涉及國(guó)防經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的國(guó)防采購(gòu)、貿(mào)易管制等，這些法規(guī)政策的頒布加速了我國(guó)國(guó)防活動(dòng)的發(fā)展，成為國(guó)防活動(dòng)的拉動(dòng)力。需求型政策工具可以分為國(guó)防采購(gòu)、維護(hù)國(guó)家安全以及協(xié)調(diào)與國(guó)際上其他國(guó)家的軍事關(guān)系。

2. Y維度：國(guó)防活動(dòng)維度

結(jié)合現(xiàn)有的國(guó)防法律法規(guī)并依據(jù)政策工具理論，構(gòu)建了政策工具二維分析框架。分析框架的X維度以政策工具視角，解析國(guó)防政策條款，但并沒(méi)有涉及國(guó)防活動(dòng)本身，更無(wú)法揭示其本質(zhì)規(guī)律。分析框架Y維度的建立對(duì)國(guó)防活動(dòng)進(jìn)行綜合考量，ISIC 4.0國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)體系中，對(duì)公共管理與國(guó)防活動(dòng)的分類(lèi)里，將監(jiān)督、管理海、陸、空等防御力量以及相關(guān)國(guó)防事務(wù)歸為國(guó)防活動(dòng)的主要內(nèi)容[25-26]。因此，國(guó)防活動(dòng)包括不同的層面，可分為經(jīng)濟(jì)層面、科技層面、教育層面、安全防衛(wèi)層面、管理層面、權(quán)益層面、價(jià)值層面等。此維度中涉及的權(quán)益層面，指在國(guó)防活動(dòng)中擁有的權(quán)利與履行的義務(wù)，有國(guó)防建議權(quán)、檢舉危害國(guó)防行為的權(quán)利，以及由于國(guó)防活動(dòng)造成的經(jīng)濟(jì)損失可得到彌補(bǔ)的權(quán)利。

3. 國(guó)防政策二維分析框架

分析框架構(gòu)建了二維坐標(biāo)軸，X軸為不同的政策工具類(lèi)型，Y軸為劃分的8個(gè)維度的國(guó)防活動(dòng)。將16個(gè)不同的國(guó)防政策分別按X軸的工具類(lèi)型進(jìn)行歸納，構(gòu)建國(guó)防政策二維分析框架如圖2所示。

四、 基于政策工具的國(guó)防政策文本編碼

收集相關(guān)文本進(jìn)行整理，文本包括國(guó)家對(duì)國(guó)防活動(dòng)引導(dǎo)控制的不同層面，共計(jì)766項(xiàng)條款。對(duì)這些文本內(nèi)容按照政策編號(hào)進(jìn)行編碼，對(duì)搜集的軍事法規(guī)文本，基于已構(gòu)建的二維分析框架進(jìn)行整理，將國(guó)防政策文本的具體內(nèi)容，以分析單元編碼的形式呈現(xiàn)出來(lái)。

五、 頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與維度分析

表2為政策文本內(nèi)容編碼。

按照構(gòu)建的二維分析框架，借鑒楊勇[26]在研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的熱點(diǎn)領(lǐng)域時(shí)，采用的關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識(shí)圖譜計(jì)量分析法中的頻次思想，本文分別對(duì)法律條款進(jìn)行分類(lèi)并統(tǒng)計(jì)其頻數(shù)，統(tǒng)計(jì)出的分布情況，如表3所示。

1. X維度分析

根據(jù)二維分析框架可以看出，我國(guó)國(guó)防政策的X維度政策工具分配比例如表4所示。環(huán)境型政策工具占比最高達(dá)89.43%，供給型政策工具占比8.09%，需求型政策工具使用最少，僅占2.48%。

表2 政策文本內(nèi)容編碼

表3 國(guó)防政策二維分布情況

表4 基本政策工具維度下各環(huán)節(jié)統(tǒng)計(jì)分析比較

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在環(huán)境型政策工具的使用中，使用最為頻繁的是策略性措施，占比61.31%；法規(guī)管制占比22.92%；目標(biāo)規(guī)劃使用最少，為15.77%。供給型政策工具的使用情況中，使用比例最高的是優(yōu)撫與安置，達(dá)到62.90%；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與國(guó)防資金投入比例相當(dāng)，分別為12.90%和19.35%；人才培養(yǎng)則占比很低，僅為4.84%。需求型政策工具分類(lèi)中，國(guó)防義務(wù)、對(duì)外軍事關(guān)系和國(guó)防采購(gòu)的占比分別為68.42%、21.05%和10.53%。

2. Y維度分析

以政策工具維度為基礎(chǔ)建立二維分析模型，將國(guó)防活動(dòng)維度加入其中，得出政策工具在Y維度上的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。結(jié)果表明軍事管理方面使用政策工具最多，占比48.30%，安全防衛(wèi)占比22.19%，其他幾個(gè)方面的占比相對(duì)較少。另外，國(guó)防權(quán)益、國(guó)防教育、國(guó)防動(dòng)員、強(qiáng)國(guó)價(jià)值、國(guó)防科技分別占比12.27%、6.66%、5.22%、3.52%和1.44%。占比最少的是國(guó)防經(jīng)濟(jì)，僅占0.39%。依據(jù)定量結(jié)果可以看出，政策主要集中在軍事管理和安全防衛(wèi)方面。X維度的分析政策工具涉及最多的問(wèn)題同樣是軍事管理方面，國(guó)防經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及較少。由此可以說(shuō)明，目前我國(guó)國(guó)防政策的重心在軍事管理和安全防衛(wèi)方面，這樣的政策設(shè)計(jì)主要是為了國(guó)家統(tǒng)一和安全。

3. X、Y維度分析

通過(guò)對(duì)X、Y進(jìn)行二維匹配分析，發(fā)現(xiàn)在各類(lèi)國(guó)防活動(dòng)中，僅國(guó)防科技、安全防衛(wèi)、強(qiáng)國(guó)價(jià)值層面使用了需求型政策工具，分別占比5.26%、57.89%和36.84%，其他國(guó)防活動(dòng)只涉及使用環(huán)境型與供給型兩類(lèi)政策工具。

環(huán)境型政策工具中，在國(guó)防經(jīng)濟(jì)與國(guó)防科技層面，缺乏目標(biāo)規(guī)劃與法規(guī)管制政策，二者使用最多的是策略性措施，分別占比0.15%和1.31%。此外，環(huán)境型政策主要運(yùn)用于安全防衛(wèi)、軍事管理，分別占比22.04%和52.8%。而國(guó)防教育、強(qiáng)國(guó)價(jià)值、國(guó)防權(quán)益、國(guó)防動(dòng)員分別占比6.42%、2.63%、9.05%和5.54%，相對(duì)而言，這4類(lèi)國(guó)防活動(dòng)的環(huán)境型政策占比較小。

供給型政策工具中，國(guó)防權(quán)益占比最多，占比約為51.61%，但主要使用的是優(yōu)撫與安置，占比為48.39%，國(guó)防資金投入與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面僅占3.23%。安全防衛(wèi)、軍事管理和國(guó)防教育比例相當(dāng)，分別占比12.9%、12.9%和11.29%。具體來(lái)看，軍事管理與國(guó)防教育缺少人才培養(yǎng)政策，只有安全防衛(wèi)采用了較為全面的供給型政策工具。另外，強(qiáng)國(guó)價(jià)值占比最少，僅占4.84%。國(guó)防經(jīng)濟(jì)、國(guó)防科技、國(guó)防動(dòng)員采用的政策類(lèi)型比較單一，國(guó)防經(jīng)濟(jì)與國(guó)防動(dòng)員只涉及到資金投入政策，國(guó)防科技僅使用到人才培養(yǎng)，3者分別占比3.32%、1.61%和1.61%。由此可見(jiàn)，我國(guó)不同的國(guó)防活動(dòng)對(duì)政策工具的使用狀況總體上呈現(xiàn)“差序格局”，主要依賴(lài)于環(huán)境型政策工具的使用，需求型政策工具的使用最少。

六、 結(jié) 語(yǔ)

(1) 政策工具方面。政策工具的使用呈現(xiàn)出非均衡的狀態(tài)，其中環(huán)境型政策工具使用過(guò)溢。《中國(guó)軍事戰(zhàn)略》白皮書(shū)指出，推進(jìn)國(guó)防與現(xiàn)代化軍隊(duì)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)和維護(hù)國(guó)家安全的保證，環(huán)境型政策工具的使用，有助于為國(guó)防事業(yè)的發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境支持。而現(xiàn)有國(guó)防政策中，環(huán)境型政策工具在政策工具使用中占比高達(dá)89.43%，其核心組成部分是政策性措施，共有420項(xiàng)，政策性措施的高占比，表明我國(guó)政府對(duì)于國(guó)防事業(yè)發(fā)展的高度重視。此外，本研究中法律政策文本的選擇均為國(guó)家軍事法律，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)強(qiáng)化國(guó)防立法工作，不斷加快法制化建設(shè)，切實(shí)完善與國(guó)防活動(dòng)相關(guān)的政策體系的重視。相比而言，目標(biāo)規(guī)劃的占比較低，說(shuō)明不同階段、不同層級(jí)的政策對(duì)于具體的政策目標(biāo)規(guī)劃存在差異性，但占比的高低差距，也反映出環(huán)境型政策工具存在使用過(guò)溢的問(wèn)題。供給型政策工具在整體結(jié)構(gòu)比例中處于中間位置，呈現(xiàn)出在人才培養(yǎng)方面政策工具使用還有欠缺，只有充足的人才儲(chǔ)備才可以增強(qiáng)軍事力量，人才培養(yǎng)是增強(qiáng)軍事力量的途徑?！吨袊?guó)年度國(guó)防政策》白皮書(shū)提出，抓好新型軍事人才培養(yǎng)，實(shí)施人才戰(zhàn)略工程，構(gòu)建三位一體的新型軍事人才培養(yǎng)體系是建設(shè)軍事力量的重要舉措之一。

(2) 國(guó)防活動(dòng)方面。在軍事管理活動(dòng)和安全方面，政策工具使用充分，大部分國(guó)防政策集中在軍事管理方面，而國(guó)防經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新、軍事教育等方面政策較少。我國(guó)堅(jiān)持國(guó)防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的方針政策，但從分析結(jié)果來(lái)看，經(jīng)濟(jì)方面的政策支持并不充分。 國(guó)防政策中，不同的國(guó)防活動(dòng)使用的政策工具組合存在較大的空白。整體來(lái)看，整個(gè)國(guó)防政策體系兼顧了環(huán)境型、供給型、需求型3大類(lèi)型，為國(guó)防事業(yè)的發(fā)展提供了多方位的支持與指導(dǎo)作用。其他的國(guó)防活動(dòng)，缺乏需求型政策工具的使用，表明國(guó)防政策對(duì)于國(guó)防動(dòng)員、國(guó)防經(jīng)濟(jì)等國(guó)防活動(dòng)的拉動(dòng)作用有待提升。由此可見(jiàn)，國(guó)防活動(dòng)中使用的政策工具組合存在較大的空白，結(jié)構(gòu)比例仍需進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化。