地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革研究

王恒

【摘 要】 地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革是強化派駐監(jiān)督的得力舉措，是全面從嚴治黨的重要環(huán)節(jié)，有利于對駐在部門監(jiān)督執(zhí)紀問責。近年來，我國的地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革在實踐中取得了一定成效，但仍存在一些亟待解決的問題。因此地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革要進一步理順工作關系，進一步厘清派駐機構的基本職能，進一步完善管理制度，進一步加強對駐在部門領導班子成員的監(jiān)督，進一步加強派駐機構隊伍建設。

【關鍵詞】 紀檢監(jiān)察；派駐機構；統(tǒng)一管理改革；駐在部門

黨的十八大報告為完善派駐機構統(tǒng)一管理、深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作指明了方向。黨的十八屆三中全會進一步指出：“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實現(xiàn)統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。派駐機構對派出機關負責，履行監(jiān)督職責?！盵1]可見，黨的十八屆三中全會更加明確了派駐機構的管理，為紀委派駐機構統(tǒng)一管理改革進一步指明了方向。

一、地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革的重要意義

1、地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革是強化派駐監(jiān)督的得力舉措

在地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革以前的雙重領導體制和各種條件的制約下，派駐機構不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不想監(jiān)督的現(xiàn)象普遍存在?？梢哉f，以前的地方紀檢監(jiān)察派駐機構在落實派駐監(jiān)督方面，與中央的要求和群眾的期待還有很大的差距。由于當前反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻，黨風廉政建設的任務任重道遠，亟待加強地方紀檢監(jiān)察派駐機構建設，增強監(jiān)督效果。因此，大力推進地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革就顯得非常必要而急迫。

2、地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革是全面從嚴治黨的重要環(huán)節(jié)

地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革是一個不斷發(fā)展和完善的過程。在以前的紀檢派駐機制中，派駐紀檢組長擔任駐在部門黨組成員，在執(zhí)紀監(jiān)督和查辦案件中，必須接受駐在部門黨組織領導，查不查誰、查到什么程度、處理輕重都要得到駐在部門黨組織負責人同意，這種受制于人的被動局面只有被徹底打破，才能提高紀檢派駐監(jiān)督的實效。全面推進地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革，是改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督體制的重大舉措，是全面從嚴治黨的具體體現(xiàn)，必將對全面從嚴治黨產(chǎn)生重要積極作用。

3、地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革有利于對駐在部門監(jiān)督執(zhí)紀問責

派駐機構作為地方黨委設在各個部門的監(jiān)督“探頭”，監(jiān)督作用得到了充分發(fā)揮。地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革以后，使派駐機構準確定位職能，把工作重點轉(zhuǎn)移到監(jiān)督執(zhí)紀問責上來，把不該管的工作交還主責部門，把該管的事情管好，集中精力抓好主業(yè)主責。這改變了此前紀檢組長們拿著駐在單位工資，跟著駐在單位的班子成員一起共事，不好意思監(jiān)督的困境，做到了誰因什么事違反紀律、最后被如何處理都列在紙面上，公之于眾。這正是從工作效果入手，倒逼紀檢組“發(fā)現(xiàn)問題、查處問題”，從而有利于對駐在部門監(jiān)督執(zhí)紀問責。

二、地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革中存在的問題

1、工作關系上有待進一步理順

在工作實踐中，由于派駐機構統(tǒng)一管理改革還不夠深入，地方紀檢監(jiān)察派駐機構獨立性和權威性仍未達到預期，派駐機構與派出機關、派駐機構與駐在部門的關系有待進一步理順。

一方面，由于沒有完全實現(xiàn)派駐機構的統(tǒng)一管理，相對于駐在部門領導班子，派駐機構處在弱勢。這樣的話，派駐機構監(jiān)督同級黨組成員權威不夠且底氣不足，導致派駐機構的獨立性和權威性不足。另一方面，因一些地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革還不夠深入，派駐機構與派出機關之間的關系沒有理順，導致一些地方派駐機構的獨立性和權威性沒有實質(zhì)性改變。

2、一些派駐機構的職能定位還不夠準確

地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革后，地方紀檢監(jiān)察機關已經(jīng)明確派駐機構的職責是專門從事紀檢監(jiān)察工作，派駐機構負責人不再分管駐在部門其他工作。但在工作實踐中，一些派駐機構職能定位還不夠準確，雖然找到了紀檢監(jiān)察工作這個主業(yè)，但對于應該發(fā)揮何種職能概念模糊。此外，一些駐在部門在慣性思維下，將紀委部署的工作常常不認真區(qū)分就都交給派駐機構負責。一些地方甚至期望派駐機構像紀檢監(jiān)察機構一樣查處腐敗案件。由于沒有職能劃分概念，派駐機構往往定位不準，很多時候處于非常尷尬的的境地。

3、派駐機構的制度建設有待進一步加強

相關的制度體系不完善。體現(xiàn)在兩個方面：一方面是派駐考核保障制度不完善。對派駐機構干部的考核、選拔任用、后勤保障等配套制度還不夠完善，也不夠細化。另一個方面是制度規(guī)范不具體，操作性不強。在履行職責中，派駐機構具體參與那些工作，重點監(jiān)督那些環(huán)節(jié)，用什么監(jiān)督標準，以什么形式、方法去監(jiān)督等，都缺乏具有針對性和可操作性的規(guī)定，導致實際工作中派駐機構不會開展監(jiān)督或監(jiān)督不力。

4、對駐在部門領導班子成員的監(jiān)督力度不夠

駐在部門領導班子成員特別是“一把手”是重點監(jiān)督對象，因為其掌握了核心權力和核心資源，在選撥任用干部、行政審批、行政采購及執(zhí)法等方面起著主導或者決定性作用，往往容易成為腐蝕賄賂的重點對象。經(jīng)過地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革后，派駐機構進一步加強了對駐在部門的監(jiān)督，但對駐在部門領導班子成員的監(jiān)督力度不夠。因此，對駐在部門領導班子成員監(jiān)督乏力的現(xiàn)象并沒有得到根本性的改變，還需要在實踐中不斷反思和改進。

5、派駐機構隊伍建設有待進一步加強

當前隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，反腐敗斗爭的形勢依然十分嚴峻，反腐倡廉建設的任務日益繁重。在大力推進地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革的進程中，必須建設一支高素質(zhì)的派駐機構隊伍才能適應當前反腐倡廉工作的新形勢、新要求。但是目前的派駐機構隊伍建設情況已經(jīng)不能適應當前反腐倡廉建設的需要。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革后，派駐機構干部并沒有獲得紀檢監(jiān)察機關干部同等的交流、培訓、晉升機會，派駐機構工作崗位的吸引力不強，在很大程度上制約著派駐機構干部的工作積極性和派駐機構的長遠發(fā)展。

三、關于進一步完善地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革的建議

1、進一步理順工作關系

一是理順派駐機構與派出機關的關系。派駐機構工作實質(zhì)上是派出紀檢監(jiān)察工作的延伸，必須充分發(fā)揮“派”的權威。派出紀檢監(jiān)察機關應當加強對派駐機構的指導和管理，督促派駐機構加強駐在部門的日常監(jiān)督，及時了解掌握派駐機構的履職情況，協(xié)調(diào)解決有關問題，不斷增強派駐機構的歸宿感和權威性。

二是理順派駐機構和駐在部門的關系。要進一步強化派駐紀檢機構與駐在部門之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。派駐機構要切實履行好監(jiān)督責任。引導和監(jiān)督駐在部門改變慣性思維，自覺擺正被監(jiān)督角色。駐在部門要改變以往把派駐機構當成大事化小小事化了的和事佬等錯誤觀念，真正把派駐機構看成是高懸在頭上的反腐利劍。要使駐在部門和派駐機構之間密切聯(lián)動，同心協(xié)力抓好黨風廉政建設，同時要確保派駐機構在駐在部門的獨立性。

2、進一步厘清派駐機構的基本職能

厘清派駐機構的基本職能，重要的是強化事前監(jiān)督和腐敗預防。派駐機構應該區(qū)別于權力監(jiān)督體系中的其他機構和紀檢監(jiān)察機關，強化事前監(jiān)督和腐敗預防的職能。黨的十八屆四中全會對法治中國建設做出了全面部署，依法治國、依規(guī)治黨、依法行政成為國家治理的必然要求和基本準則。作為專司紀檢監(jiān)察的機構，派駐機構應把檢查督促駐在部門依規(guī)治黨、依法行政作為首要任務，防止權力濫用和腐敗行為的發(fā)生。在此過程中，派駐機構要善于發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)、行政慣例、管理制度的各種漏洞，及時向有關部門提出修改完善建議，防患于未然。派駐機構要扎實有效地開展廉政警示教育，構筑反腐倡廉的思想防線，營造廉政光榮、腐敗可恥的價值導向和文化氛圍。派駐機構要根據(jù)監(jiān)督需要介入駐在部門相關業(yè)務活動，要寓監(jiān)督于協(xié)調(diào)服務之中，配合駐在部門健全完善反腐領導體制和工作機制，掌握駐在部門工作流程，熟悉駐在部門權力運行軌跡，針對發(fā)現(xiàn)的問題及時約談、及時提醒，防止小問題積累成大問題，推進駐在部門的黨風廉政建設和反腐敗工作。

3、進一步完善管理制度

針對目前派駐機構仍然存在的“不愿、不敢、不會”辦案問題，要進一步完善相關制度。

（1）完善工作責任制度。必須在派出紀檢監(jiān)察機關的統(tǒng)一領導下，制定具體的、可操作性強的工作規(guī)范，明確派駐機構的職能、權限、管理體制、工作程序和問責機制，規(guī)范派駐機構人員的權力和責任，使派駐機構的各項工作有章可循、有法可依。

（2）要完善派駐機構保障制度。派出紀檢監(jiān)察機關要加大對派駐機構的后勤保障力度，并加強業(yè)務指導，統(tǒng)籌抓好業(yè)務培訓，加大派出紀檢監(jiān)察機關與派駐機構的內(nèi)部輪崗交流和工作交流，增進改革共識，切實提高履職能力。

（3）要建立和完善對派駐機構的考核評估和責任追究制度。要改變以往比較單一、籠統(tǒng)的考核評估方式，完善派駐機構的考核評估辦法。對派駐機構的考核評估實行定性分析與定量分析相結合、結果考核與過程考核相結合、日常巡查與年終考核相結合的方式。要用好導向機制，對于剛正不阿、秉公執(zhí)法、堅持原則、敢抓敢管，執(zhí)紀監(jiān)督、查辦案件有突出貢獻的派駐機構紀檢干部，通過干部提拔和表彰進行褒獎，真正形成正向激勵機制。對不發(fā)揮作用的、不作為的、慢作為的派駐機構紀檢干部進行問責追責，并采取相應的組織措施，該調(diào)整的調(diào)整，該交流的交流。

4、進一步加強對駐在部門領導班子成員的監(jiān)督

派駐機構統(tǒng)一管理改革的重要出發(fā)點之一就是要加強對駐在部門領導班子成員的監(jiān)督。因為駐在部門的權力主要集中在領導班子成員特別是一把手手中，只有把領導班子成員特別是一把手監(jiān)督住了，才能抓住監(jiān)督的核心。因此，要圍繞這個重點來展開監(jiān)督。要圍繞駐在部門的領導班子成員選拔任用干部、執(zhí)行中央八項規(guī)定精神以及貫徹落實黨風廉政建設責任制等情況來展開監(jiān)督。要督促駐在部門領導班子成員嚴格執(zhí)行述職述廉、誡勉談話、函詢和黨員領導班子報告?zhèn)€人有關事項等制度，促進駐在部門領導班子成員正確行使權力，規(guī)范領導班子成員的行政行為。要及時向派出紀檢監(jiān)察機關報告駐在部門領導班子成員的權力運行情況、重大決策事項、領導個人重大事項、黨風廉政建設情況等，對發(fā)現(xiàn)的問題及時約談，及時提醒，防微杜漸。

5、進一步加強派駐機構隊伍建設

中紀委十八屆二次全會指出：“要用鐵的紀律打造人民滿意的紀檢監(jiān)察干部隊伍?！盵2]這無疑向派駐機構干部隊伍提出了新的更高的要求。一是要把好派駐機構干部選拔關、使用關、推薦關、晉升關、交流關等關口，充分調(diào)動派駐干部的工作積極性和創(chuàng)造性。研究建立落實派駐機構負責人定期輪崗交流制度，統(tǒng)籌安排派駐機構干部的選調(diào)、使用、交流工作，從層級、年齡、專業(yè)等方面優(yōu)化配備干部。對表現(xiàn)優(yōu)秀的派駐干部，積極向地方黨委推薦提拔使用；積極向系統(tǒng)外推薦使用優(yōu)秀紀檢監(jiān)察干部，吸納系統(tǒng)外優(yōu)秀干部到派駐機構，不斷充實派駐機構年輕干部。妥善解決工作表現(xiàn)優(yōu)秀的派駐干部的職級晉升和相關待遇問題，有效調(diào)動派駐機構干部積極性，激發(fā)隊伍活力。二是加強加大派駐機構隊伍教育培訓力度。定期不定期開展業(yè)務培訓，加強經(jīng)常性監(jiān)督檢查指導，進一步提升派駐機構執(zhí)紀監(jiān)督能力。派出機構要通過多種形式來不斷提高派駐干部的業(yè)務水平。三是提高派駐機構隊伍履行職能的能力。主要是提高派駐機構隊伍監(jiān)督檢查能力、查辦案件能力、組織協(xié)調(diào)能力和干部自身綜合素質(zhì)。要嚴格執(zhí)行紀檢干部準入制度，選調(diào)和錄用一批熟悉財會、法律、審計、經(jīng)濟金融等業(yè)務的干部，為提高履職能力打下基礎。四是加強派駐機構隊伍的內(nèi)部監(jiān)管。認真落實派駐機構績效考評、責任追究等制度，定任務、定目標、定措施，通過制度管人管事管權。對派駐機構干部嚴格要求、嚴格管理、嚴格監(jiān)督，用鐵的紀律打造過硬隊伍，為深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供堅強保證。

【參考文獻】

[1] 中共中央：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013.37.

[2]中紀委：紀檢監(jiān)察機關要自覺接受新聞輿論等監(jiān)督[EB/OL]. http：//www.chinanews.com/gn/2013/01-23/4514643.shtml .

【作者簡介】

王 恒（1981-）男，湖北孝感人，中共南寧市委黨校黨史黨建教研部講師，研究方向：黨史黨建.