國際金融組織在華金融扶貧 經(jīng)驗和啟示

何麗

摘 要：國際多邊組織擔負著幫助發(fā)展中國家及貧困人口脫貧的重任，積累了大量的經(jīng)驗，形成了很多成功模式。這些國際金融組織在不同時期以不同方式對我國的貧困地區(qū)和貧困人口進行資金和技術(shù)援助，為我國的金融精準扶貧提供了可資借鑒的經(jīng)驗?；诖耍覈鴳?yīng)該根據(jù)扶貧援助策略確定重點扶貧領(lǐng)域、探索扶貧開發(fā)外資與內(nèi)資混合使用新模式、促使政府與市場緊密配合、鼓勵社會組織參與金融扶貧、創(chuàng)新結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”等措施，不斷優(yōu)化金融扶貧體制機制，助力減貧工作。

關(guān)鍵詞：世界銀行；亞洲開發(fā)銀行；聯(lián)合國開發(fā)計劃署；金融扶貧

中圖分類號：F831 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）06-0045-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.06.006

金融扶貧是通過各種金融工具和金融手段針對性地向貧困人群投放各種金融服務(wù)產(chǎn)品，以期發(fā)揮金融杠桿的作用，提高貧困地區(qū)的造血功能，創(chuàng)造更多的致富機會，幫助貧困人群脫貧；或者說是以政府發(fā)布政策為引導(dǎo)，通過合理設(shè)計的金融工具和金融機制來引導(dǎo)金融機構(gòu)的金融產(chǎn)品和服務(wù)流向欠發(fā)達的地區(qū)、弱勢群體和低收入人群。

目前，我國扶貧工作進入攻堅克難的新階段，扶貧工作也有了一些新的特點，開始從“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐?，從“大水漫灌式”扶貧轉(zhuǎn)變到精準的“滴灌式”扶貧。金融扶貧作為扶貧的一種重要形式，也需要進一步突出其精準性和可持續(xù)性，使金融扶貧高效化和常態(tài)化，發(fā)揮其在扶貧攻堅中聚集資源的核心作用。

在全球和區(qū)域范圍內(nèi)，有諸多國際多邊組織尤其是多邊金融機構(gòu)如世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署和亞洲開發(fā)銀行等，擔負著幫助發(fā)展中國家及貧困人口脫貧的重任。由于這些組織在全球和區(qū)域范圍內(nèi)專門致力于金融扶貧工作，積累了大量的經(jīng)驗，形成了很多成功模式和“最佳實踐”。這些國際金融組織在不同時期都以不同方式對我國的貧困地區(qū)和貧困人口進行資金和技術(shù)援助，不僅有力地推動了我國減貧工作的開展，也為我國的金融精準扶貧提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

一、世界銀行對我國實施的金融扶貧項目

作為全球最富有影響力的多邊金融組織，世界銀行主要是通過向發(fā)展中國家提供長期貸款和技術(shù)協(xié)助來幫助他們消除或減少貧困。大部分世界銀行的貸款被廣泛應(yīng)用于醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。世界銀行及其后成立的國際開發(fā)協(xié)會（IDA）、國際金融公司（IFC）等共稱為世界銀行集團，都對發(fā)展中國家進行優(yōu)惠貸款援助。其中國際開發(fā)協(xié)會（IDA）職能與業(yè)務(wù)是向最貧困國家政府提供無息貸款和贈款，扶貧導(dǎo)向明確；國際金融公司（IFC）的職能是向發(fā)展中國家的私營部門提供貸款、股權(quán)投資和咨詢服務(wù)，以拉動發(fā)展中國家的私營部門投資。世界銀行集團設(shè)置的目標是：以可持續(xù)的方式實現(xiàn)到2030年終結(jié)極度貧困和促進共享繁榮。

世界銀行于20世紀90年代開始參與中國扶貧開發(fā)工作。扶貧模式主要包括：綜合性扶貧開發(fā)項目；技術(shù)援助開發(fā)項目；合作加強扶貧開發(fā)機構(gòu)能力建設(shè)；共建減貧交流合作平臺；減貧項目援助；針對貧困人口金融基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)項目等模式。

1994年，中國發(fā)布“八七”扶貧攻堅計劃，次年世界銀行為密切配合中國政府相繼在中國支持了四個專門扶貧貸款項目，即集中于廣西、貴州和云南等地的西南扶貧項目，在四川、陜西和寧夏的秦巴山區(qū)扶貧項目，在甘肅、內(nèi)蒙古和青海的西部扶貧項目以及山西扶貧項目。項目覆蓋我國最貧困的9個?。▍^(qū)）108個國家級貧困縣。由世界銀行與中國政府簽訂協(xié)議，世行提供58億人民幣貸款規(guī)模，政府以扶貧貼息貸款來提供相應(yīng)的配套資金投入，農(nóng)民以投工投勞的方式進行投入。項目主要涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)村剩余勞動力輸出、發(fā)展農(nóng)村基本教育等方面。

2000年以來，世行又接連與中國合作開展了諸多項目。如PHRD贈款，項目實施時間為2001—2003年，項目資金總計293萬元，項目區(qū)為西南、秦巴山區(qū)，建設(shè)內(nèi)容為項目評價、喀斯特地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、小額信貸項目等。世界銀行貸款第四期扶貧項目（中國貧困農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項目），實施背景是我國利用世行貸款遇到硬貸利率高的問題，英國國際發(fā)展部（DFID）提出愿意提供贈款來軟化世行硬貸，故與世行、中國合作開展了該項目，該項目以農(nóng)戶為基礎(chǔ)，采用跨行業(yè)和內(nèi)容綜合性的模式，分層次滿足貧困人口的不同需求。

即使有扶貧工作的不斷推進，貧困地區(qū)人口仍然面對著農(nóng)村金融市場發(fā)育滯后，生產(chǎn)性資金缺乏越來越制約著貧困人口脫貧的現(xiàn)實狀況。在中國“八七”扶貧攻堅計劃實施期間，世行扶貧資金的投放都使用于國定貧困縣中，而難以使得扶貧資金直接覆蓋貧困村中的貧困人口，此外扶貧資金在部門與部門之間傳遞時逐級漏損，使得扶貧資金效率低。故在秦巴山區(qū)扶貧項目中，世行首次進行農(nóng)村小額信貸實驗，通過小額信貸，將扶貧目標單位由貧困縣進一步精確到貧困戶，為貧困戶創(chuàng)造性設(shè)計金融支持系統(tǒng)，從而搭建一種低門檻的扶貧新制度。

20世紀90年代以來，我國嘗試將社區(qū)基金模式運用到財政扶貧資金的使用和管理中，以此開展村級互助資金試點。鑒于此，世行與國務(wù)院扶貧辦規(guī)劃財務(wù)司和財政部農(nóng)業(yè)司合作，開展“農(nóng)村社區(qū)滾動發(fā)展資金運作模式”的研究與試點，即世界銀行第五期技術(shù)援助項目，以提高扶貧資金的使用效率和瞄準性。項目以國內(nèi)社區(qū)基金和小額信貸扶貧為經(jīng)驗基礎(chǔ)，創(chuàng)新性設(shè)計出最大化滿足貧困戶需求的小額信貸產(chǎn)品，試點貧困社區(qū)所有、村民共管的社區(qū)滾動發(fā)展資金運作模式和管理機制，讓貧困農(nóng)戶優(yōu)先獲得資金支持，探索村級互助資金持續(xù)健康的運作模式?；ブY金借款成本低、手續(xù)簡單，更多貧困戶利用互助資金的比率高于金融機構(gòu)。截至2008年，該項目直接效益表現(xiàn)在互助資金緩解了貧困戶的資金緊張，并且使得大部分互助資金被投向生產(chǎn)和創(chuàng)收活動，如養(yǎng)殖業(yè)，貧困戶獲得較好的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和社會效益的有機結(jié)合。

1995—2015年，世行陸續(xù)在中國開展了5期貸款扶貧項目，項目建設(shè)內(nèi)容涵蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利水保、鄉(xiāng)村衛(wèi)生管理等多方面。從第一期開創(chuàng)國內(nèi)扶貧機構(gòu)與國際組織結(jié)合以來，合作領(lǐng)域不斷拓展，試點范圍從國定貧困縣到國家級重點扶持縣，從秦巴山區(qū)到陜西省十縣（區(qū)）再到山西省運城、呂梁，金融扶貧模式也逐漸趨于多樣化，從發(fā)展小額信貸到探索社區(qū)滾動發(fā)展資金運作模式，金融扶貧從“授之以魚”逐漸發(fā)展到“授之以漁”。

二、聯(lián)合國開發(fā)計劃署在我國開展的金融扶貧項目

聯(lián)合國與中國政府合作開展的扶貧合作主要包括兩個方向：一是提供小額信貸和技術(shù)援助來幫助貧困戶脫貧致富；二是幫助政府制定適合貧困戶發(fā)展的政策方針，并實行向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜的政策。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）是聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)中最大的多邊無償技術(shù)援助機構(gòu)和中央籌資機構(gòu)，其運作經(jīng)費為各國的自愿捐款。聯(lián)合國開發(fā)署為發(fā)展中國家提供“MAP渠道”，即主流化（Mainstreaming）、加速措施（Acceleration）和政策支持（Policysupport）三個方面的援助，利用聯(lián)合國在可持續(xù)發(fā)展及治理上的政策專長為各國實施可持續(xù)發(fā)展目標進行指導(dǎo)。聯(lián)合國開發(fā)署與中國政府簽訂了“國別合作框架”，其中援助項目涵蓋扶貧、體制改革、婦女發(fā)展等。

20世紀90年代，為配合中國政府扶貧計劃的實施，聯(lián)合國開發(fā)計劃署于1994年開始在中國試點發(fā)展小額信貸項目，以孟加拉國銀行的小額信貸為基礎(chǔ)，目的是援助那些無發(fā)展條件和機會、但有潛在生產(chǎn)經(jīng)營能力并且有強烈脫貧愿望，有望通過扶持實現(xiàn)脫貧的貧困人口。由于其具有高度的瞄準性，解決了政府扶貧資金不能直接到戶的問題。項目首先在云南、四川和西藏等地率先進行試點。1996年后，將項目區(qū)擴大到全國16個?。ㄗ灾螀^(qū)）的48個縣和天津市的6個區(qū)，UNDP援助預(yù)算總額為1931.64萬美元，其中小額信貸循環(huán)資金為820.51萬美元，計劃扶持88000多個貧困戶。1997年，中國政府利用聯(lián)合國開發(fā)計劃署的189.6萬美元贈款在廣西省的田林、德保、都安、大化、隆林等五縣向4500家農(nóng)戶、22500名貧困人口提供小額信貸資金。1994—1997年上半年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署在中國貧困地區(qū)進行的小額信貸推廣，給中國政府提供了經(jīng)驗。1997年下半年至1999年，地方政府開始使用扶貧專項資金直接參與小額信貸扶貧試驗，資金規(guī)模和覆蓋率進一步提高。全國信貸扶貧資金到戶率從44.4%提高到82.75%，扶貧專項貸款回收再貸的數(shù)量從8.9億元增至13.5億元。1999年，中國農(nóng)業(yè)銀行頒布《中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”到戶貸款管理辦法（試行）》，標志中國小額信貸全面鋪開，管理也更趨規(guī)范化、科學化。

據(jù)測算，截至2000年，UNDP資助覆蓋的13個鄉(xiāng)42個縣累計發(fā)放貸款1.21億元，資金周轉(zhuǎn)率1.79，累計扶持93110戶，婦女貸款戶占70%，受益人口429347人，脫貧人口228623人，到2000年底貸款余額4879.3萬元，還款率89%。該項目成效顯著，盡管脫貧人口不足全國扶貧任務(wù)的1/200，但是重要的是UNDP支持的通過中國國際經(jīng)濟技術(shù)交流中心管理和執(zhí)行的這種小額信貸扶貧方式，成功地探索和試驗了一套綜合性的扶貧到戶的參與式組織和發(fā)展機制，將發(fā)展的選擇權(quán)交給貧困人口，通過自治組織體系，自主選擇微型項目，實行小組內(nèi)貸戶聯(lián)保，充分將外界的援助轉(zhuǎn)化為內(nèi)生的增長與發(fā)展。

三、亞洲開發(fā)銀行在我國開展的金融扶貧項目

亞洲開發(fā)銀行的宗旨是幫助亞太地區(qū)發(fā)展中國家消除貧困，提高人民生活水平，促進亞太地區(qū)的社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展。亞行對其成員援助的方式有：貸款、贈款、技術(shù)援助、股本投資、政策對話和聯(lián)合融資等。我國政府同亞行在貧困地區(qū)減貧方面的合作很多，模式各具特色，涵蓋技術(shù)援助、綜合性扶貧等。

1999年，亞行與國務(wù)院扶貧辦外資中心合作實施以扶貧方式研究為目的的技術(shù)援助項目（亞行TA-3150項目），項目實施期至2005年7月，目的是分析硬貸在中國開展扶貧項目的可能性。共投資98.5萬美元，項目區(qū)為貴州納雍縣，以實施社區(qū)綜合能力建設(shè)為核心，通過建立社區(qū)發(fā)展基金，開展社區(qū)綜合技能培訓(xùn)等方式加快貧困人口脫貧致富的步伐。由亞行提供資金，在千秋、新民兩村設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金，提供農(nóng)戶小額貸款，支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，不斷探索有利于實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展基金滾動增值的管理運行機制。此項目實施讓試點村的貧困村變?yōu)槿l(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展先進村，并有力地支持了當?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)。

2003年開始的由陜西、河南兩省貧困農(nóng)戶參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開發(fā)，項目總投資100萬美元，其中陜西省80萬美元。扶貧模式主要是通過小額信貸的方式來扶持農(nóng)戶發(fā)展紅棗、舍飼養(yǎng)羊等生產(chǎn)項目，尋找適合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式，同時達到扶貧與環(huán)境治理的雙重目標。項目2003年開始實施，2004年完成，效果良好，并且從2005年開始轉(zhuǎn)入持續(xù)發(fā)展階段。據(jù)測算，亞行的贈款累計扶持貧困戶超過6000戶，平均促進貧困戶年增收800多元，為農(nóng)戶發(fā)展特色紅棗種植、種草養(yǎng)畜、勞務(wù)輸出提供了資金便利。此后，亞行多次向中國小額信貸機構(gòu)提供貸款資金，支持發(fā)展業(yè)務(wù)。例如2012年，亞行向其合作銀行提供1.3億人民幣的貸款，由合作銀行將資金轉(zhuǎn)貸給位于中國貧困和農(nóng)村地區(qū)，特別是廣西、寧夏、云南、內(nèi)蒙古和黑龍江的小額貸款公司。

亞行在援助中國貧困區(qū)的建設(shè)上，考慮到貧困地區(qū)資金不足、生產(chǎn)性資金缺乏的問題，專為貧困地區(qū)提供基金，降低貧困地區(qū)貸款和融資的成本，并對貧困地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進行分析，將資金優(yōu)先投入扶貧項目的優(yōu)先領(lǐng)域，因地制宜，提高資金的利用率。

四、國際組織在華金融扶貧的基本經(jīng)驗

中國政府同國際組織合作在貧困地區(qū)實施的扶貧開發(fā)項目中涉及金融扶貧的一般有綜合性扶貧開發(fā)項目和試點（示范）項目兩大類。綜合性扶貧開發(fā)項目一般是提供小額信貸。這類項目于1994年由聯(lián)合國開發(fā)計劃署在云南、四川和西藏首次進行試點；世行在1997—2003年的秦巴山區(qū)扶貧項目中運用了小額信貸模式；亞行參與的黃河流域洪水控制綜合扶貧開發(fā)項目中利用小額信貸來為貧困人口尋找適合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式。在試點項目中，國際機構(gòu)在華金融扶貧涉及的項目有世界銀行主導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)滾動發(fā)展資金試點項目、亞行TA-3150項目等。此外國際機構(gòu)對在中國扶貧開發(fā)中遇到的問題進行前瞻性研究，梳理比較扶貧方式，為開展扶貧工作提供依據(jù)。例如2010年亞行技術(shù)援助項目形成的《農(nóng)村金融改革與小額信貸組織發(fā)展》就對中國貧困人口提供可持續(xù)性金融服務(wù)進行一系列前瞻性研究。國際組織在華金融扶貧的領(lǐng)域與范圍不斷深化，有很多值得我國借鑒的經(jīng)驗。

（一）在資金援助的同時提供技術(shù)援助、扶貧開發(fā)機構(gòu)能力建設(shè)、共建減貧交流合作平臺等

我國絕對貧困的農(nóng)村人口數(shù)量較多，政府投入扶貧資源會受到財政能力的限制。IBRD 與IDA一直致力于對發(fā)展中國家的貧困地區(qū)提供優(yōu)惠性貸款，2016年在世行十大借款國中中國排名第四，在國際開發(fā)協(xié)會中中國借款額較少。世行的扶貧資金貸款為中國扶貧開發(fā)事業(yè)奠定了資金基礎(chǔ)，中國利用外資的空間和潛力巨大。此外中國政府還與國際社會合作對扶貧開發(fā)中的重大問題開展前瞻性研究，為扶貧開發(fā)事業(yè)提供政策咨詢；與國際社會合作共建減貧交流合作平臺等。以西南扶貧世界銀行貸款項目、秦巴山區(qū)扶貧、西部扶貧項目為例，世行貸款目標之一就是強化扶貧開發(fā)機構(gòu)建設(shè)，提高對扶貧項目的管理和監(jiān)測水平。中國努力使國際減貧成功經(jīng)驗本土化的做法獲得國際社會的高度贊揚和認同，因此中國與墨西哥、秘魯、莫桑比克等發(fā)展中國家簽訂減貧困合作協(xié)議或共建減貧合作中心，深化扶貧領(lǐng)域交流。國際社會援助對于中國扶貧開發(fā)政策具有重大的推動作用，中國扶貧開發(fā)政策從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧，再到攻堅扶貧政策和綜合扶貧政策，其發(fā)展與國際扶貧組織息息相關(guān)。

（二）適應(yīng)金融扶貧的新形勢，不斷進行組織創(chuàng)新

世界貧困問題呈現(xiàn)復(fù)雜性和動態(tài)性，貧困標準在不斷調(diào)整，新的貧困人口也在不斷出現(xiàn)，在此形勢下，世界反貧困出現(xiàn)“機會、賦權(quán)”等理論 ，以賦權(quán)為理念的扶貧模式試點逐漸展開，如“村級互助資金”“社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展”“扶貧互助社”等，這些試點賦予農(nóng)民權(quán)利，激發(fā)農(nóng)民自我發(fā)展的活力。通過賦予農(nóng)民參與權(quán)、項目決策權(quán)和知情監(jiān)督權(quán)等最大化發(fā)揮農(nóng)民的主動性。中國陸續(xù)在廣西壯族自治區(qū)靖西縣、四川省南充市嘉陵區(qū)、陜西省白水縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)翁牛特旗與世行合作投資4400萬人民幣開展社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展（CDD）項目，試點社區(qū)自我組織、自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督新機制的扶貧項目。亞洲開發(fā)銀行和世界銀行還在中國力推參與式扶貧，以世界銀行西南扶貧項目作為試點并廣泛推廣的、以村級規(guī)劃為平臺的機制，重點強調(diào)貧困農(nóng)民的主動性，提高農(nóng)戶的自我發(fā)展意識。目前“參與式村級規(guī)劃”已在中國國家扶貧開發(fā)工作中得到普遍應(yīng)用，通過創(chuàng)新新型組織機構(gòu)，來滿足中國金融扶貧新要求。

（三）完善扶貧工作效率監(jiān)管體制，推動建立扶貧項目監(jiān)測評估系統(tǒng)

扶貧項目的監(jiān)測評估將會直接影響扶貧項目的進程和效果。在外資扶貧項目中大部分外資出資方會要求受惠的貧困地區(qū)建立相對應(yīng)的扶貧監(jiān)測評估制度，這種制度的建立降低了扶貧資金被挪作他用的可能，避免出現(xiàn)與原計劃相背的現(xiàn)象。重視扶貧項目效果的監(jiān)測，提高扶貧開發(fā)項目的管理水平，力保及時發(fā)現(xiàn)問題，采取有效措施彌補或者糾正。后期項目評價制度的建立讓扶貧項目的評價更加具有客觀性與可持續(xù)性，不僅要關(guān)注眼前既得利益，更加注重外資扶貧項目的長久性，使得當外部環(huán)境改變時，或者扶貧項目結(jié)束后，原扶貧項目可以繼續(xù)生存和持續(xù)。如從1994年開始實驗到1996年正式啟動的UNDP援助中國扶貧領(lǐng)域的計劃，重視探索項目機構(gòu)在項目執(zhí)行周期結(jié)束后能夠自我生存和發(fā)展的途徑。要求中國執(zhí)行項目的所有參與方都有監(jiān)督責任。項目的評估包括內(nèi)部評估和外部評估。對于年度項目報告，UNDP會考慮該項目成功的可能性、項目執(zhí)行情況及相關(guān)受益群體與項目的相關(guān)性。同時實行三方審評，所有國家執(zhí)行項目的項目方聚在一起進行監(jiān)督活動。這種開創(chuàng)性的扶貧監(jiān)測評估制度，保證了扶貧項目的持續(xù)性。

五、對我國金融扶貧工作的啟示

隨著世行與聯(lián)合國開發(fā)計劃署在我國推行的小額信貸試點取得成效，我國政府陸續(xù)出臺一系列相關(guān)政策。1949—1978年，我國主要通過調(diào)撥糧食及救濟物品等直接救助方式開展輸血式扶貧；1986—1993年，扶貧開發(fā)引入信貸扶貧政策，由于貼息貸款規(guī)模有限，所以扶貧貼息貸款的使用效率和社會效益不高；1994—2000年，我國初步探索金融扶貧模式，這一時期，小額信貸扶貧模式得到我國正式認可，從而陸續(xù)進行扶貧社試點，并通過人民銀行再貸款加大對信用社發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的支持；2001—2010年，金融扶貧初具規(guī)模，中央政府重視農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等金融機構(gòu)的金融扶貧作用，解決農(nóng)村金融機構(gòu)資金不足的問題。2011年至今，金融扶貧模式進一步發(fā)展。

時至今日，我國采用的金融扶貧模式主要還是以單一的信貸配給加貼息貸款，短期效果顯著，但是這種政府主導(dǎo)的金融扶貧，沒有正確估量市場力量，發(fā)揮市場的主動性。在與國際組織合作中我國應(yīng)該不斷根據(jù)以往經(jīng)驗進行組織改革創(chuàng)新，不斷優(yōu)化金融扶貧的體制機制。

（一）根據(jù)扶貧援助策略確定重點領(lǐng)域，提高扶貧資金的靶向性

2000年之后，伴隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和國際競爭力的不斷提高，大部分國際組織都調(diào)整了對我國援助的戰(zhàn)略，扶貧援助資金總量減少，扶貧領(lǐng)域更傾向于貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村綜合治理等方面。

1999年世界銀行停止對中國的軟貸款，僅僅對中國提供并不優(yōu)惠的來自國際復(fù)興開發(fā)銀行的貸款。從1980年中國恢復(fù)在世界銀行的合法席位到1999年，中國獲得了102億美元的軟貸款。從世行貸款方向看，IBRD投向金融私營部門發(fā)展貸款占比從2012財年的16%增長到2016財年的23%。這意味著IBRD不僅僅將貸款投資于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更將貧困地區(qū)金融發(fā)展也作為支持重點，最大化發(fā)揮扶貧資金的杠桿作用。20世紀80年代聯(lián)合國開發(fā)計劃署對于中國援助項目資金總額達到2億美元，但2006—2015年核心資金變?yōu)?000萬美元左右，并希望通過支持創(chuàng)新來實現(xiàn)平衡性增長、環(huán)境的可持續(xù)性和性別平等，以此減少中國的貧困。亞洲開發(fā)銀行對于中國貸款全部為硬貸款。2008年亞行公布《2020戰(zhàn)略：2008—2020亞洲開發(fā)銀行長期戰(zhàn)略框架》，根據(jù)新的長期戰(zhàn)略框架，亞行在2020年之前，將重點關(guān)注五大領(lǐng)域，即基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、地區(qū)合作、金融業(yè)發(fā)展和教育。

明確國際組織對華扶貧援助的重點將有利于我國更好地與國際組織在扶貧開發(fā)領(lǐng)域進行交流與合作。針對國際扶貧援助方向、策略的調(diào)整和減貧項目從偏重于硬件設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)對氣候變化、貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展等“多維度扶貧”，我國應(yīng)將金融基礎(chǔ)設(shè)施、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等確立為扶貧重點，不僅僅為貧困人群提供資金援助，更要多關(guān)注貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的構(gòu)建，避免出現(xiàn)脫貧后返貧的狀況。

（二）引入多方資金，探索扶貧開發(fā)外資與內(nèi)資混合使用新模式

除了世行、亞行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際機構(gòu)的援助外，我國還要充分利用雙邊政府貸款，與跨國公司、國際慈善機構(gòu)等開展合作，引進外資扶貧項目。外資扶貧資金一般涵蓋貸款和贈款兩種形式，例如在世行中國農(nóng)村社區(qū)滾動發(fā)展資金試點項目中，英國向中國提供35萬美元贈款。此外外資扶貧項目的開展有國內(nèi)資金配套，故而在資金使用過程中要統(tǒng)籌安排各類組織機構(gòu)的貸款和贈款，整合資金，推行外資和內(nèi)資的捆綁使用，改善管理辦法，援助機構(gòu)和中方共同監(jiān)管，有效杜絕資金挪用和舞弊等現(xiàn)象，提高資金使用效率。鼓勵地方政府和農(nóng)村金融服務(wù)部門合作，建立農(nóng)村金融扶貧基金，最大限度、最高效率地解決農(nóng)村貧困人群從事生產(chǎn)活動所面臨的資金短缺問題，促進貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，探索建設(shè)外資與內(nèi)資混合使用的新模式。

（三）政府與市場緊密配合，提高金融扶貧機構(gòu)的專業(yè)性

在市場競爭中，貧困人群處于弱勢，貿(mào)然引入市場機制將會阻礙貧困地區(qū)的發(fā)展進程。但金融扶貧也必須遵循市場規(guī)律，因此政府在爭取國際扶貧援助的過程中，應(yīng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，發(fā)揮現(xiàn)存的駐村工作隊、第一書記和村委會等基層組織的作用，向貧困農(nóng)戶提供參與市場競爭所需的服務(wù)能力，讓農(nóng)戶提升自己，從而保障貧困人群的正常利益，降低金融機構(gòu)成本和風險。要實現(xiàn)金融扶貧的長遠性，僅僅依靠政府政策性的扶持是不夠的，應(yīng)在銀行內(nèi)部形成參與扶貧的激勵機制，同時建立完善的扶貧項目成本收益監(jiān)測機制。鼓勵銀行在一定額度之下采用更加靈活的利率政策，打破對于扶貧貸款的低息認識，同時可減少尋租現(xiàn)象。

（四）鼓勵社會組織參與金融扶貧

應(yīng)動員社會力量幫扶，鼓勵社會組織扶貧重心下移，充分發(fā)揮社會組織的群眾性基礎(chǔ)。首先，為社會團體、基金會等各類從事扶貧開發(fā)的機構(gòu)構(gòu)建平臺，讓社會組織可以通過公開競選方式，參與政府面向社會或者與國際組織合作的扶貧開發(fā)項目，參與資源配置使用、效率論證等工作。其次，探索公益眾籌模式。例如眾籌認購貧困戶的農(nóng)副產(chǎn)品或者其他產(chǎn)品等；或幫助因大病返貧貧困人口的輕松籌、水滴籌等。由于這種模式處于發(fā)展初期，存在監(jiān)管責任不明確、非法籌資的質(zhì)疑，需要進一步完善監(jiān)管機制。

政府還應(yīng)該積極探索國際民間組織與國內(nèi)民間組織的合作，鼓勵國內(nèi)外民間組織參與我國的扶貧項目、國內(nèi)民間組織與國內(nèi)志愿者參與外資扶貧項目建設(shè)等。國際民間組織在參與我國扶貧時可以引入已積累的國際經(jīng)驗，有助于構(gòu)建具有中國本土扶貧經(jīng)驗、帶有國際發(fā)展視野的民間扶貧力量。

（五）創(chuàng)新結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”助力金融扶貧

在 “互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，運用云計算和大數(shù)據(jù)處理扶貧過程中出現(xiàn)的難題，有利于精準識別扶貧對象，充分利用互聯(lián)網(wǎng)因地制宜地進行扶貧模式創(chuàng)新。宜農(nóng)貸、P2P、PPP等各種創(chuàng)新性產(chǎn)品的涌現(xiàn)，電子商務(wù)平臺與貧困地區(qū)合作等都是充分整合社會資源來推動政府、市場等形成扶貧合力的體現(xiàn)。但貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善、大數(shù)據(jù)系統(tǒng)開發(fā)難度大等都需要不斷完善和改進。金融扶貧依托互聯(lián)網(wǎng)信息化手段可以實現(xiàn)效率最大化、途徑多樣化，應(yīng)該給予足夠的關(guān)注。

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