土地整理項目聯(lián)合建設管理模式初探

金遼 吳華建 謝興源 許燕彪 孫植

摘要：高標準土地整理是通過對煙田水利、田間道路等綜合治理，進一步改善煙田基本生產(chǎn)條件，達到地平整、路通暢、田連片的效果，從而提高機械化程度和土地總體利用率，降低農(nóng)民勞動強度，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和煙葉生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的目的?，F(xiàn)有的土地整理建設工作缺乏成熟管理模式、缺少管理經(jīng)驗、缺少專業(yè)技術人員，南平市煙草公司針對形勢變化，主動對接市國土資源局整理中心，借助其力量于2012年在建陽徐市試點煙草國土兩部門聯(lián)合建設土地整理建設項目，在過程中以國土局土地整理和煙草局煙基建設管理模式為依據(jù)，改變了常規(guī)煙基“三個以我為主”的建設模式，確定了“123”管理模式，有效地提高了聯(lián)合建設項目設計水平，提高了聯(lián)合建設土地整理項目的管理效率以及項目建設質(zhì)量，有利于提高資金利用率，同時對今后的聯(lián)合建設項目具有指導性作用。

關鍵詞：土地整理：“123”管理模式：聯(lián)合建設

l 基本情況

閩北山區(qū)地形地貌復雜，山嶺聳峙，低丘起伏，河谷與盆地錯綜其間，土地類型也千差萬別。對這些土地進行大規(guī)模平整，達到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機械化操作的要求，無疑是個令人頭痛的難題。2008年，省政府牽頭煙草和國土兩部門聯(lián)合對煙田開展綜合治理，但由于部門間在規(guī)劃立項、設計標準、工程監(jiān)管、資金來源、管理模式、驗收程序、資金撥付等各方面的要求不一致而無法合作。“世上無難事，只要肯登攀”，2012年初，為適應現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設新趨勢，國家局提出煙田基礎設施建設項目投資方向從以煙水路工程建設為主向綜合配套轉(zhuǎn)變，從常規(guī)項目建設向水源工程、土地整理和全程機械化高層次推進轉(zhuǎn)變的要求。正是基于這一時代需求，南平市煙草公司主動對接市國土資源局整理中心，統(tǒng)一思想，整合資金，通力協(xié)作，用高投入打造高標準，于2012年底在建陽市徐市鎮(zhèn)著手實施煙草國土聯(lián)合建設高標準農(nóng)田（煙田）土地整理試點項目。至今，全市煙草與國土部門已在建陽、邵武、光澤、浦城、政和五個縣（市）共投資6537萬元開展土地整理建設項目，涉及6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10個行政村的土地11743畝，其中煙草部門投入3484萬元。

2 實施依據(jù)

在項目實施過程中，以國土局土地整理和煙草局煙基建設管理模式為依據(jù)，不斷創(chuàng)新完善煙草國土聯(lián)合建設土地整理項目“一主導、兩統(tǒng)一、三聯(lián)合”的“123”土地整理建設管理模式，即以地方政府為主導，項目業(yè)主由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔，全面負責項目的實施和管理，統(tǒng)一規(guī)劃立項、統(tǒng)一測量設計，聯(lián)合投資、聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合驗收，有效提高了聯(lián)合建設項目的管理效率及建設質(zhì)量，有利于對今后聯(lián)合建設項目的管理進行指導。

一是依托政府主體。充分發(fā)揮地方政府和相關部門的作用，廣泛開展宣傳工作，在村民自愿的前提下扎實做好土地流轉(zhuǎn)工作，確保涉及土地整理的每一塊土地合同有簽訂，農(nóng)戶有承諾。嚴格按照土地整理項目建設的總體要求，精心組織實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門成立土地整理項目建設領導小組，落實相關領導和人員，各負其責，為土地整理項目的開展提供了有力的組織保障。

二是統(tǒng)一規(guī)劃立項。土地整理項目遵循依法推動，因地制宜，量力而行，先易后難，先流轉(zhuǎn)后整理原則，把土地整理與溝渠、機耕路等煙葉生產(chǎn)基礎設施建設項目相結(jié)合，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合配套。在立項程序上由村級提出項目需求，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級國土和煙草部門提出申請，縣級國土和煙草部門實地考察，優(yōu)先考慮水資源有保障，建設區(qū)域相對集中連片300畝以上，整體坡度不超過15°，經(jīng)整理后適于機械化作業(yè)的基本煙田保護區(qū)且地方人民政府高度重視，當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織和群眾積極性高的項目所在地。雙方聯(lián)合行文向市級國土和煙草部門申請，市級國土和煙草部門根據(jù)申請，組織相關人員進行現(xiàn)場勘查核實。根據(jù)勘查情況，確定立項項目。經(jīng)批復立項的項目，匯總至本市后報備省國土資源廳和省煙草專賣局。

三是統(tǒng)一測量設計。由項目業(yè)主委托有資質(zhì)的測量單位、設計單位對整個土地整理區(qū)域進行統(tǒng)一測量和統(tǒng)一設計。土地整理分項設計的設計標準參照《福建省土地開發(fā)整理工程建設標準》及編制要求：煙田基礎設施建設參照煙草部門的要求進行編制。項目規(guī)劃設計成果必須符合國土部門和煙草部門的要求。

四是聯(lián)合投資，共同評審。土地整理項目的投資標準應控制在平均每畝6000元以內(nèi)，由土地整理復墾開發(fā)專項資金和煙基建設專項資金各出資50%。項目設計初稿要征求當?shù)卮迕褚庖?。在定稿前要將修改到位的設計稿在當?shù)剡M行論證，確保村民提出的合理意見及時修改到位。項目初設兩次審查。第一次聘請相關專家進行現(xiàn)場評審并提出相關評審意見。經(jīng)設計單位修改到位后，由市國土資源局和煙草專賣局組織專家開展二次評審，評審后符合要求的項目，由市級聯(lián)合下達項目規(guī)劃設計與投資預算批復。

五是共同監(jiān)管，聯(lián)合驗收，煙田整理竣工項目實行“業(yè)主自驗、縣級初驗、市級復驗”制。項目建設完成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按要求進行白驗：白驗合格后申請縣級圈土資源局、煙草專賣局組織項目施工單位及相關人員按照竣工圖紙、建設標準、面積地點“三對照”的辦法，對土地整理項目聯(lián)合初驗。初驗合格后，申請南平市國土資源局、財政局、煙草專賣局組織有關專業(yè)技術人員進行聯(lián)合驗收。申請驗收報告及相關資料報送南平市圈土資源局和南平市煙草專賣局備案。煙田整理項目竣工驗收后，應當明確管護主體，管護主體應建立健全各項運行管護制度，保證項目正常運轉(zhuǎn)，長期發(fā)揮效益。

六是規(guī)范項目資金管理。由縣級國土資源部門指定高標準農(nóng)田（煙田）土地整理項目資金專戶。項目資金由南平市財政局、煙草專賣局按照投資預算批復分別按50%資金比例，直接撥付至縣級土地整理項目資金專戶。項目資金分二期撥付：首期補助資金在項目工程開工后，按投資預算批復金額的80%撥付；項目尾款等項目竣工驗收后，委托有資質(zhì)的評審機構(gòu)辦理項目竣下決算審核和資金審計后再予以撥付。土地整理項目實行竣工審計制。項目竣工后，由市國土資源局委托有資質(zhì)的會計事務所對項目預算執(zhí)行情況、資金使用情況及財務決算進行審計，審計報告作為支付項目建設資金額度的依據(jù)。

3 工作措施

在南平市土地整理模式中主要采用了以下六個工作措施：

一是領導重視推進度。在項目推進過程中，縣級相關部門領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子領導、技術人員帶隊督查項目，每周不定期檢查，每月一匯報：市領導帶隊，每半個月一督查，每月一匯報，并協(xié)調(diào)解決問題。土地整理項目建設領導小組每周召開例會，通報工程進度質(zhì)量、存在問題以及安排下階段工作計劃，做到及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，確保各項工作有序進行，實現(xiàn)土地整理工作又好又快地實施。

二是善用政策趕進度。為推進土地整理建設項目，市國土局和煙草局在項目實施前，組織專家和管理人員深入學習相關政策辦法，根據(jù)實際情況，討論研究制定南平市項目和資金管理辦法。以浦城縣為例，按“整流域”規(guī)劃設計，集中連片開發(fā)治理，平整土地4058畝，投資2435萬元。建設前，各項T作準備充分。開工后，主體工程150天內(nèi)完成建沒。

三是做實前期保進度。土地整理項目涉及千家萬戶，為維護群眾利益，國土煙草和當?shù)卣炔块T工作人員在土地測量、項目設計、土地流轉(zhuǎn)、權(quán)屬分配、土壤改良等環(huán)節(jié)做細做實。在項目實施前，組織項目鄉(xiāng)、村的十部進村人戶宣傳政策，公示項目建設信息。規(guī)劃設計階段，強化設計深度，重抓評審質(zhì)量，組織專門人員配合設計單位深入項目區(qū)，收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和群眾的意見和建議。項目評審階段，邀請村民代表全程參與，確保煙田整理工作符合當?shù)厝罕娨庠浮?/p>

四是質(zhì)量管理抓進度。對現(xiàn)場監(jiān)理、施工班組等人員開展有針對性內(nèi)容的培訓，以設計文本為依據(jù)，以樣板工程為手段，強化過程監(jiān)管。土地平整以適宜機械作業(yè)為原則，根據(jù)地形特征確定田塊大小，宜平則平、宜梯則梯，不追求大場面。采取定期或不定期的巡查，提出“地要實、面要平、線要直、土要熟、田無石”的要求，突出“筑出埂、調(diào)平整、坡改緩、降坡度”四種整理方式，確保經(jīng)過土地整理的基本農(nóng)田（煙田）的耕作層、平整度、灌排水條件及生態(tài)保護措施符合國家相關標準。

五是突出重點促進度。項目實施過程中，緊緊圍繞耕作層保護這個重點，因地制宜進行田塊布置，制定具體措施，確保先將熟化程度較高的土壤進行剝離，待土地平整完成后，回填到農(nóng)田中，避免打亂耕作層與生土層，保持耕作層厚度，以利于機械深耕深松。土層較溥的農(nóng)田，通過客土回填，使農(nóng)田土體達到可以耕種的厚度。強化土壤改良與培肥措施，采用施用農(nóng)家肥、秸稈還田、綠肥種植翻壓還田等措施達到高產(chǎn)土壤肥力水平。同時做好清理老田埂、取耕作層，清除孤石、平整層整平、耕作層回填、完善配套設施等工作。

六是比學趕超搶進度。采取“請進來，走出去”的方式向?qū)＜艺埥蹋瑫r到先進的地方學習具體做法。建陽、政和、浦城、光澤、邵武等地就土地整理工作開展多次相互交流，分享土地流轉(zhuǎn)、平整土地、耕作層保護、規(guī)范管理等方面的工作思路及經(jīng)驗。南平市煙草國土部門也專門組織多次土地整理工作推進會，介紹各地先進的做法及成效。通過學習、吸收、總結(jié)，提高了工作水平，理清了工作思路，確保了項目的順利實施。

4 應用推廣

通過土地整理，耕作方式由人挖牛犁變?yōu)闄C耕機種，機械化耕作率平均可達88%，耕作效率明顯提高、耕種成本明顯降低，灌溉生產(chǎn)方式由最初人挑牛馱、抽水拉水變?yōu)榫徒捅阌盟妥粤鞴喔龋喔缺ＷC率平均由原來的50.6%提高到94%，灌溉能力達到連續(xù)40天無雨保灌溉，全市項目建設區(qū)受益農(nóng)戶8034戶。據(jù)估算，每畝土地可節(jié)約勞力3.3個約350元，節(jié)約運輸成本64元。當?shù)卮迕襁@樣感慨道：“土地整理是件大實事，大好事，路通了，交通更加便利：水渠修好了，排水引水有了保障：出塊整平了，機械可以輕松下田”。

土地整理可引領產(chǎn)業(yè)變革，當?shù)剞r(nóng)民通過改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、采用科技措施，合理休耕輪作、種植烤煙等經(jīng)濟作物，提高復種指數(shù)，提高了畝均單產(chǎn)和收益。此外，“釋放”的農(nóng)村剩余勞動力可以從事二三產(chǎn)業(yè)和發(fā)展勞務經(jīng)濟，增加了農(nóng)民收入。小塊低產(chǎn)山垅田經(jīng)整理后變?yōu)榇笠?guī)模高產(chǎn)良田，以機械化、規(guī)?；藴驶?、集約化為標志的現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)示范區(qū)的引領效果逐漸呈現(xiàn)，田野里滿地郁郁蔥蔥、茁壯成長的“黃金葉”必能點亮山區(qū)煙農(nóng)增收致富的夢想。

目前，該模式得到省政府、省人大、省國土廳領導以及兄弟省份政府領導的高度評價，列為各地政府年度拉練檢查重要項目，多地要求建設聯(lián)合項目，部分地方甚至出現(xiàn)不聯(lián)合就不做土地整理的情況。四年來，“123”聯(lián)合建設土地整理建設模式已基本成熟，并推廣至南平市其他聯(lián)合建設土地整理項目。