監(jiān)管與創(chuàng)新的平衡

歐陽曉紅

一邊是正在發(fā)生的未來——數(shù)字普惠金融日趨改變中國金融體系，一邊是政策環(huán)境趨緊，但凡金融業(yè)務均要納入監(jiān)管，持牌經(jīng)營。二者的均衡已經(jīng)成為當下的重中之重，其潛臺詞是FinTech的未來發(fā)展尤其需要強調(diào)創(chuàng)新與穩(wěn)定的關(guān)系。

從邊界的打破，到創(chuàng)新之“虞”、監(jiān)管之“齒”到監(jiān)管與創(chuàng)新的平衡之術(shù)——穿透式監(jiān)管；金融科技的監(jiān)管與創(chuàng)新已步入“提質(zhì)減量，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)”的2.0時代。

2.0時代的金融監(jiān)管風向?qū)⒏于吘o，2018年放在首位的仍是主動防范化解系統(tǒng)性金融風險，而非創(chuàng)新和發(fā)展。正如黨的十九大報告中對于金融的發(fā)展定位是“穩(wěn)”字，焦點在于服務實體、提高直接融資比重，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。

2017年被金融業(yè)稱為“史上最嚴”監(jiān)管年，監(jiān)管令密集發(fā)布，大額罰單頻出。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年12月，金融監(jiān)管部門共出臺重要監(jiān)管文件超過20個，行政處罰超2700件，罰沒金額超80億元。

2017年12月1日，央行與原銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范整頓“現(xiàn)金貸”業(yè)務的通知》，清理整頓現(xiàn)金貸行業(yè)亂象，劃定從業(yè)機構(gòu)應遵循的紅線。

監(jiān)管從嚴整治現(xiàn)金貸風險，嚴控銀行等金融機構(gòu)通過保證金、配資、聯(lián)合放貸、助貸等模式，變相參與到現(xiàn)金貸資金來源和業(yè)務合作，整治行業(yè)亂象等。

上述一切均旨在防范潛在金融風險。如此大背景下，創(chuàng)新之“虞”與監(jiān)管之“齒”的利弊權(quán)衡并非易事。

模糊邊界

現(xiàn)在，不只是金融監(jiān)管邊界的穿破，技術(shù)進步、科技創(chuàng)新帶來的結(jié)果可能是金融與非金融的邊界亦開始變得模糊。

誠然，長期以來，為維護金融業(yè)安全穩(wěn)健運行，保護存款人和投資者合法權(quán)益，針對金融業(yè)內(nèi)生脆弱性和負外部性強的特點，全球各國普遍按照金融與實業(yè)相對分離的基本原則，將金融業(yè)作為特許經(jīng)營行業(yè)，實施嚴格的牌照管理。從事金融業(yè)務需要事先獲得金融監(jiān)管機構(gòu)的批準并接受其持續(xù)監(jiān)管，不允許無照、無證或超范圍經(jīng)營。

然而，以金融科技為支撐的新金融正在突破金融監(jiān)管機構(gòu)的邊界。近年多項（類）金融創(chuàng)新領(lǐng)域在興起之時并未受到嚴格監(jiān)管，如P2P、股權(quán)眾籌、ICO等。

京東金融CEO陳生強曾指出，金融科技的核心價值在于創(chuàng)造無界金融。從價值創(chuàng)造的本源上看，我們的企業(yè)服務助力了金融機構(gòu)業(yè)務實現(xiàn)了兩個層面的蝶變，一是數(shù)字化，二是全場景化。

數(shù)字化指的是用戶、用戶行為、產(chǎn)品、業(yè)務流程和交易場景數(shù)字化，這里不僅包括結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，還包括大量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。這不是簡單的在IT系統(tǒng)中去記錄，而是以數(shù)字作為業(yè)務發(fā)展的驅(qū)動力和原動力。

有了數(shù)字化的基礎(chǔ)，全場景化變?yōu)榭赡?。全場景化指的是讓金融服務不僅能夠在互聯(lián)網(wǎng)上打破服務場景的局限，還能夠打破物理時空的局限，連接線上與線下，實現(xiàn)“O+O”式的服務。所謂“O+O”，不再是線上到線下，或者線下到線上單向的傳導，而是以用戶的活動、場景為中心，雙向互為入口，互為服務。在這種模式下，用戶、產(chǎn)品和場景將實現(xiàn)完美的融合。讓線下能夠像線上一樣便利并實現(xiàn)更多產(chǎn)品的選擇，同時讓線上能夠擁有線下近場的體驗和服務。

不過，金融或科技創(chuàng)新的另一面是不可回避的監(jiān)管問題。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議明確要求進一步強化金融監(jiān)管，將所有金融業(yè)務納入監(jiān)管。

央行在2017年10月16日凌晨發(fā)布消息，在國際貨幣基金組織與世界銀行年會上，前央行行長周小川在談到金融穩(wěn)定時表示，金融穩(wěn)定發(fā)展委員會未來將重點關(guān)注4個方面的問題，其中包括影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融，另兩個領(lǐng)域為資產(chǎn)管理行業(yè)和金融控股公司。

周小川表示，目前許多科技公司開始提供金融產(chǎn)品，有些公司取得了牌照，但有些沒有任何牌照的公司卻仍然提供信貸和支付服務、出售保險產(chǎn)品，這可能會帶來競爭問題和金融穩(wěn)定風險。

中國銀行保險監(jiān)督管理委員會業(yè)務創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)作部主任李文紅認為，目前，與金融科技相關(guān)的金融牌照主要有5類：吸收存款類、發(fā)放貸款類、支付類、資本籌集類和投資咨詢類。迄今為止，金融科技在金融產(chǎn)品設(shè)計和業(yè)務模式上的應用，尚未改變支付清算、債務融資、股權(quán)融資等金融業(yè)務的基本屬性，也未改變金融體系的基本結(jié)構(gòu)。

2017年9月22日，央行行長易綱公開表示：“凡是做金融業(yè)務的機構(gòu)都要持牌經(jīng)營，都要納入監(jiān)管?！?017年10月28日，央行金融市場司司長紀志宏再次強調(diào)，所有金融業(yè)務都要納入監(jiān)管，任何金融活動都要獲取準入。

果不其然，監(jiān)管層在1個月之內(nèi)，發(fā)布3份重磅文件：2017年11月21日的《關(guān)于立即暫停批設(shè)網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司的通知》、2017年12月1日的《關(guān)于規(guī)范整頓現(xiàn)金貸業(yè)務的通知》和2017年12月8日的《網(wǎng)絡(luò)小貸整治方案》，旨在根治互金病兆，清肅借金融科技之名違規(guī)經(jīng)營的亂象。

中金所研究院首席經(jīng)濟學家趙慶明則表示，綜合近年互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管政策及第五次全國金融工作會議來看，未來中國金融發(fā)展主要依靠銀行、證券等正規(guī)金融機構(gòu)，而如何提升這類金融機構(gòu)的效率，則為金融科技機構(gòu)提供了更多發(fā)展空間。

創(chuàng)新之“虞”與監(jiān)管之“齒”

不過，在科技公司創(chuàng)新中，亟須做好各方平衡術(shù)，合規(guī)創(chuàng)新，規(guī)避創(chuàng)新之“虞”與監(jiān)管之“齒”的失衡。

用央行支付結(jié)算司司長謝眾的話說，近年來，隨著信息技術(shù)在支付領(lǐng)域的廣泛應用，特別是隨著金融科技的興起，零售支付領(lǐng)域的創(chuàng)新層出不窮。非銀行支付機構(gòu)（以下稱支付機構(gòu)）出現(xiàn)后，將互聯(lián)網(wǎng)、移動通信及各種新興技術(shù)與支付業(yè)務更緊密關(guān)聯(lián)在一起，提高了支付結(jié)算效率，降低了交易成本，改變了金融服務方式乃至社會公眾的生活方式。這也對支付市場的資源配置、服務主體和產(chǎn)品服務等產(chǎn)生了深刻影響，在加快支付服務市場化發(fā)展進程的同時，加劇了支付服務市場的競爭，進而對支付產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)關(guān)系和監(jiān)管理念產(chǎn)生影響。

但謝眾指出，支付機構(gòu)對于客戶備付金的使用已出現(xiàn)某種異化，偏離了監(jiān)管部門批準其開辦業(yè)務的初衷，要引導其回歸支付本源。央行出臺的備付金集中存管制度，既是出于保護支付機構(gòu)客戶資金安全的需要，也是基于金融監(jiān)管的基本原則，將支付機構(gòu)基于客戶備付金開展的各類創(chuàng)新納入更加審慎的監(jiān)管范疇。

非銀行支付不容忽視的服務風險，包括資金風險、合規(guī)風險、技術(shù)風險、經(jīng)營風險、無證經(jīng)營支付業(yè)務風險等。

依據(jù)2017年金融工作會議上明確提出的做好金融工作應把握好“回歸本源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)管、市場導向”4個重要原則。對于非銀行支付監(jiān)管工作，特別是在國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的大環(huán)境、金融科技高速發(fā)展的大背景下，央行將從以下3個方面完善非銀行支付業(yè)務監(jiān)管，一是回歸支付本源，服從服務經(jīng)濟社會發(fā)展；二是強化監(jiān)管，守住系統(tǒng)性風險底線；三是提質(zhì)減量，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)。

截至2017年5月31日，全國已摸排確認的無證經(jīng)營支付業(yè)務機構(gòu)共243家。目前，處于核查取證階段的無證機構(gòu)有28家，已進入清理整頓階段的有215家，其中137家已完成整改，27家正在整改中，51家已被出具行政認定意見并移交工商、公安等相關(guān)部門，8家已由公安機關(guān)立案查處。

誠如Rebecca Lynn聯(lián)合創(chuàng)始人兼合伙人所言：“為了處理欺詐和合規(guī)問題，大型機構(gòu)每年支出金額達到數(shù)百萬美元。隨著欺詐問題越來越嚴峻，這些機構(gòu)要降低風險就需要采取一套新的模式?！?/p>

那么，監(jiān)管層該如何平衡創(chuàng)新與風險？北京大學國家發(fā)展研究院教授、副院長黃益平認為有六大要點：

第一，借鑒監(jiān)管沙盒計劃和創(chuàng)新加速器的做法，在控制風險的前提下支持創(chuàng)新，同時也可以嘗試用數(shù)字技術(shù)監(jiān)管數(shù)字金融的方法；第二，對數(shù)字金融與傳統(tǒng)金融的監(jiān)管應該統(tǒng)一標準，否則容易出現(xiàn)監(jiān)管洼地，引發(fā)監(jiān)管套利；第三，要切實加強投資者教育和消費者保護；第四，數(shù)字金融具有很強的混業(yè)經(jīng)營特點，因此在分業(yè)監(jiān)管的大框架下，監(jiān)管部門之間應該大力加強政策協(xié)調(diào)；第五，實行穿透式監(jiān)管，資金流向要透明，防止挪用；第六，監(jiān)管能力需要大力加強，一方面需要緊跟市場加強學習，另一方面需要增加監(jiān)管部門的編制和經(jīng)費。

對當前的中國金融業(yè)來說，新興行業(yè)、傳統(tǒng)部門都在快速發(fā)展，產(chǎn)品變得越發(fā)復雜。如果監(jiān)管部門的力量跟不上，以后可能會爆發(fā)更多風險。所以，我們在允許創(chuàng)新的同時，需要進一步加強監(jiān)管的力度。

在螞蟻金服首席戰(zhàn)略官陳龍看來，推動金融創(chuàng)新，一定要平衡好風險與對社會的收益。他解釋，這其中一個很有意思的安排是沙盒機制，就是在可控環(huán)境里嘗試金融創(chuàng)新。

2016年6月，英國正式啟動沙盒監(jiān)管政策；英國金融行為監(jiān)管局還發(fā)布了《監(jiān)管沙盒實踐經(jīng)驗報告》，其中總結(jié)到，過去1年共有50家企業(yè)參與沙盒監(jiān)管項目，整體達到預期效果。具體表現(xiàn)在大大減少了創(chuàng)意從孵化到產(chǎn)出時間與成本、讓產(chǎn)品能在面向市場前得到充分的測試和改良，同時允許監(jiān)管機構(gòu)與創(chuàng)新企業(yè)共同為新產(chǎn)品建立適當?shù)南M者保護措施等方面。

金融穩(wěn)定理事會（FSB）報告認為，一般來說，國家權(quán)威機構(gòu)的監(jiān)管目的主要包括保護消費者和投資者，維護金融市場信心，增強金融普惠，促進創(chuàng)新和競爭。而維護金融穩(wěn)定性在現(xiàn)階段很少被列為金融科技監(jiān)管的目標。金融科技業(yè)務創(chuàng)新拓寬了個人和小企業(yè)的融資渠道，帶來許多機會。新的應用程序增添了例如支付和結(jié)算的業(yè)務方式，增強了合規(guī)性和風險管理能力。與此同時，在金融穩(wěn)定方面，金融科技可能會引發(fā)一些實際問題，即監(jiān)管機構(gòu)在金融服務不斷創(chuàng)新發(fā)展的情況下，應納入監(jiān)管范圍進而建立強勁可持續(xù)金融體系的問題。

李文紅建議按照全國金融工作會議關(guān)于強化金融監(jiān)管、將所有金融業(yè)務納入監(jiān)管的要求，進一步梳理我國現(xiàn)存的金融科技及互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務，明確哪些業(yè)務需要持牌經(jīng)營及其所適用的監(jiān)管規(guī)則。對此，要求各金融監(jiān)管部門按照穿透原則，無論某項業(yè)務采用何種名稱和形式，都能夠透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入研究其業(yè)務模式、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和流程，分析其業(yè)務實質(zhì)、法律關(guān)系和風險特征，明確其是否需要納入監(jiān)管以及所需申領(lǐng)的牌照類型和適用的監(jiān)管規(guī)則，從而確保對同類金融業(yè)務實行統(tǒng)一的監(jiān)管標準，維護公平競爭，防止監(jiān)管套利，避免劣幣驅(qū)逐良幣。

總之，于監(jiān)管而言，當下創(chuàng)新與監(jiān)管的平衡利器是穿透式監(jiān)管；于市場來說，業(yè)態(tài)環(huán)境釋放的信號是監(jiān)管趨緊。不過，這并不意味著創(chuàng)新將會就此止步，而是要求市場主體更加依法合規(guī)經(jīng)營，科技驅(qū)動的力量不可阻擋。如騰訊副總裁江陽所言，以前做普惠金融的痛點有兩個，一是觸達性不夠，二是服務成本過高。而以移動互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)為核心的現(xiàn)代科技恰恰能夠較好的解決這兩個痛點。

因此，監(jiān)管與創(chuàng)新的平衡重在規(guī)則與策略。但就當下市場環(huán)境而言，似乎防范系統(tǒng)金融風險的發(fā)生甚于技術(shù)創(chuàng)新的推進。