陜西省公共服務(wù)供給機(jī)制研究

胡歡歡

摘 要：民生財政以改進(jìn)民生，提高人民福利水平為目標(biāo)。2016年，在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，陜西省財政收入增幅下降，但仍然高度重視公共服務(wù)的供給問題。堅持加大民生財政的投入力度，增加財政支出，加強(qiáng)安居工程的保障建設(shè)，努力讓居民感受到民生財政的“陽光”。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；民生財政；供給機(jī)制

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）18-0058-03

一、陜西省公共服務(wù)的需求現(xiàn)狀

1.需求結(jié)構(gòu)不斷變化。一般來講，恩格爾系數(shù)可以總體反映居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)和情況：陜西省農(nóng)村恩格爾系數(shù)從2006年的0.677下降到2016年的0.41，降幅達(dá)到39個百分點；城市恩格爾系數(shù)從2006年的0.575下降到2016年的0.365，下降了接近37個百分點。由此可看出，居民在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、住房等的支出已遠(yuǎn)大于基本生活消費(fèi)，如食品支出等。

2.需求數(shù)量不斷增長。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縮小地區(qū)差異進(jìn)程的加快，各地居民對公共服務(wù)需求數(shù)量和層次也會隨之提高。新增城鎮(zhèn)人口對公共服務(wù)的需求。目前，陜西省正經(jīng)歷一場史上規(guī)模最大的人口流動，大量的農(nóng)村居民為獲得更好的公共服務(wù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。按照目前城鎮(zhèn)化的平均速度預(yù)測，陜西省城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)人口規(guī)模將在2015年約達(dá)到51.33%、80萬人，在2020年約達(dá)到56.41%、1 000萬人。

3.需求主體不斷擴(kuò)大。陜西省公共服務(wù)需求主體的變化主要表現(xiàn)為公共服務(wù)所覆蓋的主體范圍正在不斷擴(kuò)大。首先，伴隨著陜西省社會保障制度的推進(jìn)與完善，城鎮(zhèn)中許多處于非公有制經(jīng)濟(jì)成分的員工和城市中中低收入群體日益成為公共服務(wù)需求的主體之一，并且這一主體正在不斷擴(kuò)大。其次，廣大農(nóng)村居民逐漸成為公共服務(wù)需求的重要主體。由于種種歷史原因，陜西省廣大農(nóng)民基本被排除在享受公共服務(wù)供給的主體之外。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村改革的推進(jìn)，廣大農(nóng)民已開始把過去潛在的對公共教育、社會保障、基本醫(yī)療等的需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需要。因此，他們具有獨特的經(jīng)濟(jì)和服務(wù)需求，從而成為一個數(shù)量龐大且不容忽視的公共服務(wù)需求主體。

二、陜西省公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

在民生財政背景下，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，初步形成以教育、文化、衛(wèi)生、社會保障、農(nóng)村公共服務(wù)等全方位的公共服務(wù)供給體系，使得公共服務(wù)供給總量有較大幅度的增長。

1.公共教育供給現(xiàn)狀。從表1可知，近年來，陜西省財政教育支出連續(xù)增加。從2007年的135.80億元增加到2016年的776.29億元，增長幅度達(dá)到5.71倍；在十多年來，財政教育經(jīng)費(fèi)所占GDP比例平均增長率僅僅達(dá)到3.42%，始終沒有根本性的突破，也反映出陜西省義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的有限程度。

2.公共衛(wèi)生供給現(xiàn)狀。衛(wèi)生總費(fèi)用可以反映某個地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生的支出規(guī)模，在一定程度上體現(xiàn)了這個地區(qū)的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給能力和供給水平。近年來，陜西省衛(wèi)生總費(fèi)用支出無論在數(shù)額上還是從增速上都有很大提高。由表2可見，陜西省的衛(wèi)生總費(fèi)用在2007年僅為33.79億元，到2016年增長到379.46億元，期間每年的增長率基本都在16%以上，甚至在2009年達(dá)到46.89%；但從衛(wèi)生費(fèi)用支出占GDP的比例來看，并沒有明顯增長，基本維持在1%的比例左右，明顯低于現(xiàn)實要求的標(biāo)準(zhǔn)。

3.社會保障供給現(xiàn)狀。從表3可以看出，我國財政用于社會保障支出比重逐年在增加。2007—2016年，財政社會保障和就業(yè)支出由129.85億元增長到650億元，年均增長率達(dá)19.38%，其占財政總支出的比重平均增長率達(dá)13.38%。盡管這些年都保持在這一比例左右的增長速度，但離我們要實現(xiàn)的15%～20%的目標(biāo)還有不小差距。

4.公共文化供給現(xiàn)狀。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，陜西省居民逐步表現(xiàn)出數(shù)量更多的、質(zhì)量更高的文化需求，必然要求政府更加重視公民的文化滿足。近年來，特別是從2007年以來，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展的背景下，陜西省政府將更多財力投入到公共文化事業(yè)中，使得公共文體娛樂服務(wù)事業(yè)無論從量上還是從質(zhì)上都取得了巨大成就。在2016年，陜西省財政對文化體育與傳媒等項目的支出總額達(dá)到776.29億元，占整個財政支出的17.65%，較2015年度增加337.94億元，增長35.85%。在2016年，陜西省廣播綜合人口覆蓋率和電視綜合人口覆蓋率分別達(dá)96.31%和97.23%，比2007年的覆蓋率都有顯著增長。

三、陜西省公共服務(wù)供給機(jī)制存在的問題

1.職能定位不明確，供給機(jī)制不合理。由于政府對公共服務(wù)的職能界定不夠鮮明，導(dǎo)致公共服務(wù)供給的決策機(jī)制不夠完善和合理。雖然陜西省政府已經(jīng)提出“科學(xué)發(fā)展觀”的基本要求，倡導(dǎo)建設(shè)自然和人類協(xié)調(diào)發(fā)展的社會，也提出了改善政府公共服務(wù)職能的目標(biāo)，但與之相關(guān)的決策機(jī)制尚不健全，以GDP為導(dǎo)向的“政績觀”與“科學(xué)發(fā)展觀”產(chǎn)生內(nèi)在沖突，還很難完全做到把最有效的公共資源運(yùn)用到公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給上。另一方面來講，政府管理體制尚未建立一種從省到地區(qū)的決策機(jī)制，導(dǎo)致公共服務(wù)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)。因此，完善公共服務(wù)供給機(jī)制的首要問題就是完全樹立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的“政績觀”。

2.公共服務(wù)供給失衡，分配缺乏公正。公共服務(wù)供給失衡與缺乏公正的表現(xiàn)主要在以下幾個方面：第一，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡。陜西省是非常典型的二元經(jīng)濟(jì)制省份，不僅城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，而且農(nóng)村居民所能享受到的公共服務(wù)水平遠(yuǎn)低于城市居民的水平，甚至在局部農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了公共服務(wù)嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象。農(nóng)民難以獲得公平的醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、最低保障等基礎(chǔ)公共服務(wù)，并由此導(dǎo)致出現(xiàn)大量的因病返貧、因教返貧的社會現(xiàn)象，他們的基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)得不到有效保障。第二，地區(qū)間公共服務(wù)供給失衡。由于地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，陜北、關(guān)中、陜南經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差距，而在轉(zhuǎn)移支付制度又不盡合理的情況下，公共服務(wù)的供給水平很大程度上依賴于地方財力的支持。因此，各地市財政汲取能力的差異，必然導(dǎo)致各個地方公共服務(wù)供給能力的差距，尤其是一些由地方財政承擔(dān)絕大部分支出的公共服務(wù)項目。

3.決策機(jī)制不合理，難以滿足公共需求。當(dāng)前，陜西省公共服務(wù)的供給并不是根據(jù)公民的需求來提供，而主要是根據(jù)各級政府部門的利益和意愿來決定，采用自上而下的供給決策機(jī)制。而這種決策機(jī)制存在著明顯的缺陷，缺乏科學(xué)有效的評估和論證，導(dǎo)致對公共服務(wù)供需現(xiàn)狀判斷不夠準(zhǔn)確，供給方案設(shè)計不夠合理，供給決策得不到有效執(zhí)行，預(yù)期的供給效果難以實現(xiàn)，以及供給成本過高等多種問題。另外，政府的決策機(jī)制偏重于經(jīng)驗決策，缺少現(xiàn)代決策的手段和方法。因此，當(dāng)前公共服務(wù)的供給決策機(jī)制不能有效反映和滿足公民的需求，服務(wù)的盲目性和缺失性難以避免。

4.保障機(jī)制不健全，制度化水平偏低。隨著改革的深化，體制轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的摩擦加大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的深層次矛盾顯現(xiàn)。所以， 這對提高政府公共服務(wù)的水平和質(zhì)量提出了更高的要求，特別在發(fā)生公共突發(fā)事件時的應(yīng)急機(jī)制還不健全。同時，為保證公共服務(wù)的水平和公共產(chǎn)品的質(zhì)量，還必須建立健全“縱橫連鎖反應(yīng)”的監(jiān)督制約機(jī)制，防止公共服務(wù)的“失?！焙汀笆拧?。

四、民生財政促進(jìn)“雙贏”的公共服務(wù)供給機(jī)制的措施

1.公平的公共服務(wù)供給措施。第一，實現(xiàn)公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。由于社會經(jīng)濟(jì)改革在總體上仍屬于強(qiáng)制性制度改革模式，所以現(xiàn)階段陜西省構(gòu)建公共財政服務(wù)的關(guān)鍵還是在于政府，尤其是政府應(yīng)該從過去計劃經(jīng)濟(jì)時期適應(yīng)的“全能型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“服務(wù)型政府”。政府轉(zhuǎn)型首先，政府理念的改變，要徹底鏟除“國家主體”“無限政府”等與市場經(jīng)濟(jì)不相協(xié)調(diào)的觀念，提倡 “納稅人主體”“有限政府”“市場化”以及“法治化”等理念。其次，政府轉(zhuǎn)型實質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變，以“公共服務(wù)供給均等化”作為基本目標(biāo)，把政府的職能集中到提供公共服務(wù)的范圍，建立公共服務(wù)型政府。第二，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。為了滿足廣大貧困地區(qū)和群體對公共服務(wù)的需求，實現(xiàn)按照公平原則作為公共服務(wù)的依據(jù)，現(xiàn)階段政府最有效的手段是加大和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付力度。借鑒其他省的成功經(jīng)驗，公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和實現(xiàn)方法實質(zhì)上就是財政能力均等化。陜西省財政支出要堅持以人為本的原則，普遍提高全體人民尤其是低收入群體的社會保障水平，各級政府要逐步從不屬于社會公共需要的領(lǐng)域退出，將財政支出轉(zhuǎn)向公共教育、社會保障、科技投入和公共安全等方面。在將基本公共服務(wù)納入一般轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容的同時，也要調(diào)整和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，加大對貧困地區(qū)公共服務(wù)的投入力度和政策傾斜，使這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域間的差距。第三，建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共財政支出體系。公共財政的核心是要滿足社會公共服務(wù)供給的需要。因此，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的供給目標(biāo)就要求構(gòu)建以基本公共服務(wù)均衡為導(dǎo)向的財政投入及保障機(jī)制。一方面，要調(diào)整城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)財政支出結(jié)構(gòu)，改變城鄉(xiāng)差別的投入體制，加大對農(nóng)村及困難地區(qū)基本公共服務(wù)的投入力度；另一方面，必須調(diào)整公共服務(wù)財政投入的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，投入的重點是大多數(shù)人們直接受益的基本公共服務(wù)，尤其是壓縮非服務(wù)性的開支，如行政管理費(fèi)用等，逐步建立具有導(dǎo)向性的公共財政支出體系。

2.高效的公共服務(wù)供給措施。第一，推進(jìn)部分公共服務(wù)市場化改革。由于有限的財力和集中單一的運(yùn)作機(jī)制， 政府不可能滿足所有社會成員日益多樣化的公共服務(wù)供給需求，所以部分公共服務(wù)供給在規(guī)定范圍內(nèi)是可以市場化的。在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和投資機(jī)制方面，政府除了規(guī)模性的直接投資外，還可以吸引外商和籌集國內(nèi)民間資金參與公共服務(wù)項目的投資，推進(jìn)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、公共安全和社會保障等一系列項目的發(fā)展。另外，在公路、鐵路、電力、電信和航空等領(lǐng)域?qū)嵭姓蠓珠_，將原來的企業(yè)進(jìn)行公司化改制，使其走市場化模式，為公民提供更多的公共服務(wù)需求途徑。第二，完善公共服務(wù)供給績效評估體制。推進(jìn)政府公共服務(wù)的績效評估，樹立以“新型公共服務(wù)政績觀”為取向的政府業(yè)績評價體系。以教育衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共安全等公共服務(wù)指標(biāo)考核干部政績；建立公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制，追究有關(guān)政府官員在公共服務(wù)方面失職的責(zé)任；實現(xiàn)公共服務(wù)信息的透明化，確保陜西省居民的公共服務(wù)知情權(quán)。同時，還要建立政府公共服務(wù)供給效果反饋制度，規(guī)范問責(zé)操作流程，加大社會透明力度，完善社區(qū)民意溝通方式，建立制度化的有效表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)大居民在公共服務(wù)問責(zé)制度中的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。第三，建立居民需求偏好顯示機(jī)制。該機(jī)制貫穿于公共服務(wù)供給的全過程。首先，在公共服務(wù)供給之前，要建立一個表達(dá)需求偏好的機(jī)制。政府在這一過程中要采各種手段或工具，了解公眾的需求偏好及建議，作為政府決策的參考。其次，在公共服務(wù)供給過程中，要建立一個居民反饋信息的渠道。在這個階段，政府主要是采用多渠道實現(xiàn)與公眾的溝通和交流，對公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行更正，以提高公共服務(wù)供給的水平，滿足公眾的公共服務(wù)需求。最后，在公共服務(wù)供給之后，政府要鼓勵民眾參與到公共服務(wù)的評估考核過程中，調(diào)查各項公共服務(wù)項目的公眾滿意度，為以后提供公共服務(wù)積累經(jīng)驗。

參考文獻(xiàn)：

[1] Dye，Thomas R.Understanding Public Policy（Tenth Edition）[M].Beijing：Chinese Peoples University Press，2004.

[2] 王偉同，周尹.民生實現(xiàn)過程與財政監(jiān)督機(jī)制[J].財政監(jiān)督，2014，（28）.

[3] 賈康，程瑜.財政助力共享發(fā)展理念的實現(xiàn)[N].中國財經(jīng)報，2016-03-29.

[4] 岳軍，王杰茹.論現(xiàn)代財政制度下的財政監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016，（32）.

[5] 馬銘，丁愛云，沈麗琴，等.新常態(tài)下加強(qiáng)財政監(jiān)督的若干思考——基于上海市青浦區(qū)財政監(jiān)督實踐經(jīng)驗[J].財政監(jiān)督，2017，（7）.