關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的研究

張宏勝　羅靖

摘 要：首先對(duì)我國失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題進(jìn)行分析，找出影響我國失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)的阻礙因素。在此基礎(chǔ)上，提出建立和完善失地農(nóng)民失地保護(hù)制度的原則和方法，并對(duì)該制度的具體形式和內(nèi)容進(jìn)行簡要闡述。對(duì)失地農(nóng)民失去土地后的生活狀況以及危害進(jìn)行研究分析，表明失地農(nóng)民的存在對(duì)社會(huì)而言是一種極大的風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)這種狀況提出一些合理性建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；制度

中圖分類號(hào)：D913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2018）18-0022-02

一、引言

自1980年以后，我國開啟了城市化建設(shè)的狂潮，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有愈演愈烈之勢。因此，我國有大量的土地在城市建設(shè)、道路橋梁建設(shè)中被征用。據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，1987—2001年，這十四年間我國占用的非農(nóng)用性質(zhì)耕地的面積就達(dá)到了226.3萬hm2（李國健，2008）。在如此迅速的征地狂潮之下，我國農(nóng)民中失去土地的人數(shù)越來越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國的失地人口已經(jīng)達(dá)到了4 000萬人左右（劉曉霞，2009）。并且預(yù)計(jì)在2000—2030年之前我國將要占用的土地會(huì)超過363.3萬hm2，隨著征用土地的不斷增加，我國的失地人口數(shù)量也會(huì)不斷增大。目前，我國失地農(nóng)民社會(huì)保障制度不健全，導(dǎo)致眾多的農(nóng)民拒征土地，群體上訪事件也常有發(fā)生，更有甚者出現(xiàn)了沖突事件。因此，應(yīng)根據(jù)情況對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行足夠的重視與保障。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀及其影響因素

（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀

在“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的壁壘下，土地成為了農(nóng)民的重要經(jīng)濟(jì)收入來源。包括基本的全家人的生活費(fèi)、子女的學(xué)費(fèi)、就醫(yī)的醫(yī)藥費(fèi)，都要從土地經(jīng)營中獲取。但是，農(nóng)民土地一旦被征用，就會(huì)出現(xiàn)一系列的問題，安置補(bǔ)償?shù)墓ぷ魇譄┈?，操作不?dāng)就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益受到損害。農(nóng)民失去最基本的生活保障，容易引發(fā)諸多問題，造成社會(huì)動(dòng)蕩。目前，我國失地農(nóng)民存在的問題主要有以下三點(diǎn)。

1.征地的補(bǔ)償較低。征地補(bǔ)償是農(nóng)民土地被征用后所得到的直接的經(jīng)濟(jì)收益，政府和用地單位在制定征地補(bǔ)貼費(fèi)用的時(shí)候，只是單純地對(duì)農(nóng)民原有的土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼。只有從事生產(chǎn)的人才享受有征地補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民不具有公平性。因此，應(yīng)給予農(nóng)民一定的補(bǔ)貼，根據(jù)我國農(nóng)業(yè)部和國土資源部有關(guān)專家學(xué)者測定，我國從改革開放到目前，征用的農(nóng)用性質(zhì)土地的價(jià)值“剪刀差”數(shù)額多達(dá)5萬億元之多。而目前規(guī)定的土地征用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：依據(jù)產(chǎn)值的數(shù)倍進(jìn)行計(jì)算，有關(guān)的法律政策規(guī)定為產(chǎn)值的16—30倍，最高不能超過30倍。如果1 000元/畝的補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算，按照最高的30倍進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用僅為30 000元/畝。

2.對(duì)于失地農(nóng)民來說，失去土地后對(duì)于其安置的辦法較為單一。失地農(nóng)民在失去土地后將會(huì)一次性地得到一筆補(bǔ)償款，在短時(shí)間內(nèi)獲得了較多的補(bǔ)償金，但是對(duì)于其長期穩(wěn)定的生活而言不是一件好事。失地農(nóng)民要重新考慮住所問題以及重新就業(yè)的問題，補(bǔ)償款數(shù)量有限很難讓失地農(nóng)民獲得較為優(yōu)質(zhì)的居住環(huán)境和找到維持生計(jì)的工作。

3.在對(duì)農(nóng)用土地進(jìn)行征用的過程中操作規(guī)程不合理，甚至部分操作有所違規(guī)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致的農(nóng)民合法權(quán)益受到損失；二是政府進(jìn)行低價(jià)征收，高價(jià)出售，把土地買賣作為私人斂財(cái)?shù)墓ぞ?，使農(nóng)民利益受到損失；三是土地征用手續(xù)不齊全、不合法。

（二）中國意義上的失地農(nóng)民

失地農(nóng)民在中國古代就存在過，但是到了21世紀(jì)初時(shí)，隨著我國改革開放成果的分享，掀起了城鎮(zhèn)化建設(shè)的高潮，由此失地農(nóng)民的數(shù)量也隨之增加。中國意義上的失地農(nóng)民指的是，在我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中，由于城市擴(kuò)建和公共事業(yè)等原因逐步地對(duì)農(nóng)民手中的農(nóng)用土地進(jìn)行征用的現(xiàn)象，并且在造成失地農(nóng)民后，農(nóng)民并沒有得到相應(yīng)的就業(yè)扶持以及享受到城鎮(zhèn)居民應(yīng)該享有的社會(huì)保障福利。失地農(nóng)民最重要的特征是喪失了土地的經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)，因此導(dǎo)致我國失地農(nóng)民成為邊緣性的群體。他們的文化程度、技能水平、思想觀念不能支撐其找到良好的工作，而我國政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度也有所欠缺（涂文明，2004）。

（三）影響失地農(nóng)民社會(huì)保障建立的若干因素

影響我國失地農(nóng)民社會(huì)保障制定的主要因素有以下幾點(diǎn)：一是全國各地土地征用款沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致了有些地方政府層層截留，使失地的農(nóng)民得到的補(bǔ)償款變少。二是失地農(nóng)民失去土地后沒有妥善的安置方法，讓他們不能快速轉(zhuǎn)行到非農(nóng)行業(yè)中，不能保證他們正常發(fā)展（馮健，2004）。三是農(nóng)民失去土地后，同時(shí)失去了相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼與待遇。這樣就導(dǎo)致了失地農(nóng)民既沒有土地作為生活保障，也沒有納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障范圍內(nèi)。

三、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的原則和政策選擇

（一）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的原則

以人為本和深化土地制度改革是制定失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的最基本原則，目前，我國失地農(nóng)民社會(huì)保障制度在實(shí)踐中不斷完善，但也面臨著許多困難。從外表上看，完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系只需要有足夠的資金，但是資金從何而來的問題必須要根據(jù)正確的態(tài)度看待。從目前我國社會(huì)保障體系來看，體系建設(shè)存在著非常大的缺口（鐘漲寶，2006）。根據(jù)我國著名專家學(xué)者陳錫文分析，改革開放后，政府相關(guān)部門通過征用農(nóng)民土地，這個(gè)過程給農(nóng)民帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且對(duì)生活也產(chǎn)生了很大的影響，造成的原因之一還是由于目前制度存在著問題。因此，建立健全完善的土地制度是保障失地農(nóng)民基本生活的重要前提。我國《土地管理法》第47條規(guī)定，對(duì)失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償是一種“超低、不完全”的安置補(bǔ)償模式。給予失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)“極低”，安置補(bǔ)償模式不能夠解決失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題，具有“不完全”的特征。所以，政策的頒布首先要考慮的是失地農(nóng)民的生活問題，除了要保障失地農(nóng)民當(dāng)前的合法權(quán)益，還要考慮到失地農(nóng)民的長期的合法權(quán)益，以保障失地農(nóng)民的生存和發(fā)展能力。

（二）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的政策選擇

建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，是關(guān)系到我國民生問題。它不僅是一個(gè)社會(huì)問題，同時(shí)還是一個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。所以，在失地農(nóng)民社會(huì)保障制度上國家政府應(yīng)積極及時(shí)關(guān)注。目前為止，由于我國沒有建立健全完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，導(dǎo)致我國失地農(nóng)民的核心保障仍是以家庭作為保障。一個(gè)健全的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，不僅可以推動(dòng)社會(huì)向前發(fā)展，而且還可以提高黨在人民心中的自信心，使干部與人民群眾關(guān)系更融洽。所以，我國有必要加快建設(shè)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。

漢武帝時(shí)期，我國就罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)。由此可見，儒家思想對(duì)整個(gè)中華民族的影響多么深遠(yuǎn)。時(shí)至今日，我國還有部分人將自己的產(chǎn)業(yè)繼承給兒子，男女平等思想在我國還未得到所有人的認(rèn)可，在我國的法律建設(shè)體系中也體現(xiàn)了我國傳統(tǒng)文化的要求。為了我國的長久發(fā)展，我們應(yīng)該重視家庭文化和價(jià)值觀的培養(yǎng)，重視家國理念。在社會(huì)資源再分配的時(shí)候要以家庭為單位，同時(shí)也是為了健全我國社會(huì)保障體系的重要手段。應(yīng)以家庭作為社會(huì)保障體系的核心部分，在目前我國農(nóng)村大部分勞動(dòng)力外出到發(fā)達(dá)城市打工，導(dǎo)致我國家庭養(yǎng)老保障存在著非常大的問題。所以，家庭養(yǎng)老保障是建立健全農(nóng)民社會(huì)保障體系的重要保障。

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得非常大的成就的同時(shí)，土地被主動(dòng)放棄和被動(dòng)征用的現(xiàn)象屢見不鮮，這樣的現(xiàn)象就導(dǎo)致了大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)。大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)，說明我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程當(dāng)中，沒有充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)性發(fā)展，失地農(nóng)民問題受到了媒體和社會(huì)的廣泛關(guān)注。所以說，合理有效地安排失地農(nóng)民，不僅能夠維護(hù)農(nóng)民的根本利益，同時(shí)還能夠維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（朱明芬，2003）。為保護(hù)失地農(nóng)民的個(gè)人利益，解決失地農(nóng)民生活保障問題，必須要建立健全我國失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，保障失地農(nóng)民在失地以后有生活保障。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，應(yīng)該因地制宜的和失地農(nóng)民的生活狀況來制定，以提高社會(huì)保障制度的針對(duì)性。

（三）健全失地農(nóng)民社會(huì)社會(huì)保障內(nèi)容

為了建立和健全我國失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，提出以下幾點(diǎn)建議。

1.失地農(nóng)民可以納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，或者將農(nóng)轉(zhuǎn)非的這部分人員單獨(dú)拿出來放在一個(gè)新建的類似城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的體系中，這樣可以使失地農(nóng)民的自身權(quán)益得到應(yīng)有的保障。

2.對(duì)于有勞動(dòng)能力的，處于法定勞動(dòng)年齡之內(nèi)的青年失地農(nóng)民男女給予一定的就業(yè)扶持政策。舉辦勞動(dòng)就業(yè)技能培訓(xùn)班，鼓勵(lì)和支持有能力再就業(yè)的青年男女。

3.如果失地農(nóng)民的年齡已經(jīng)超過了法定的勞動(dòng)年齡段，在土地征收之后應(yīng)該對(duì)其給予最基本生活保障，比如可以給予城市居民最低生活保障金。

4.在征地時(shí)應(yīng)該給失地農(nóng)民建立相應(yīng)的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶，根據(jù)征地費(fèi)補(bǔ)償?shù)亩嗌?，給予相應(yīng)數(shù)量的社?；?。

5.從司法權(quán)上應(yīng)該對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行一定的救濟(jì)。我國應(yīng)該在司法機(jī)關(guān)的土地征收補(bǔ)償程序?qū)彶闄C(jī)制上進(jìn)行補(bǔ)充和不斷的完善，對(duì)于行政審批要符合法律程序，嚴(yán)禁違規(guī)審批。征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)部分用于征地農(nóng)民補(bǔ)償，嚴(yán)禁因土地補(bǔ)償分配不公造成民事糾紛。

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