城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境治理：?jiǎn)栴}、成因及對(duì)策

李艷君

摘 要：城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境治理對(duì)城市健康可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程深化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。研究詳細(xì)闡述了城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問(wèn)題的主要表現(xiàn)，分析了目前存在的問(wèn)題原因，并就此提出了針對(duì)性建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；環(huán)境治理；城鄉(xiāng)綜合治理；城鎮(zhèn)化

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2945（2018）23-0134-02

Abstract： The environmental governance of the urban-rural fringe is of great practical significance to the healthy and sustainable development of the city， the coordinated development of the urban and rural areas and the deepening of the new urbanization process. The main manifestations of the environmental problems in the urban-rural areas are described in detail， the causes of the problems are analyzed， and some pertinent suggestions are put forward in this paper.

Keywords： urban-rural fringe area； environmental governance； comprehensive urban and rural management； urbanization

隨著城市化過(guò)程，城市不斷向外圍擴(kuò)展，使得毗鄰鄉(xiāng)村地區(qū)的土地利用從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、商業(yè)、居住區(qū)以及其他職能，并相應(yīng)興建了城市服務(wù)設(shè)施，從而形成包括郊區(qū)的城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶。城鄉(xiāng)接合部社區(qū)人地系統(tǒng)具有明顯的城鄉(xiāng)過(guò)渡性特點(diǎn)：第一，城鄉(xiāng)結(jié)合部受城鄉(xiāng)之間特定的空間擴(kuò)展因素與空間過(guò)程的影響其地域表現(xiàn)出一定的過(guò)渡性。城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶內(nèi)城市與鄉(xiāng)村各要素，景觀及功能的空間變化梯度大，是城市與鄉(xiāng)村兩類性質(zhì)不同的區(qū)域之間的“急變帶”，人地關(guān)系的空間差異遠(yuǎn)較城市城鄉(xiāng)城域內(nèi)部大，同時(shí)城鄉(xiāng)接合部地區(qū)存在著頻繁的能量與物質(zhì)對(duì)流，分別來(lái)自城市與鄉(xiāng)村的人口、物質(zhì)、技術(shù)、信息等在這里相互作用與競(jìng)爭(zhēng)互生。第二，由于同時(shí)受到城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的雙向輻射，城鄉(xiāng)接合部經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有明顯的多樣化特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)城市的依附性不斷加強(qiáng)，城市性產(chǎn)業(yè)及城市需求導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)在增加。正是上述過(guò)渡性特征使城鄉(xiāng)接合部社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生管理具有特殊性，給這一地帶的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理，特別是社會(huì)管理帶來(lái)了難度。

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與鄉(xiāng)村的過(guò)渡地帶，該區(qū)域是城市發(fā)展過(guò)程中最難管理的區(qū)域，同時(shí)也是環(huán)境污染最嚴(yán)重、違法建設(shè)最多和社會(huì)管理難度最大的地區(qū)。城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境治理不僅是實(shí)現(xiàn)城市健康發(fā)展的基本要求，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然前提。以著力解決城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問(wèn)題為契機(jī)，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平的重要抓手作用，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同效益，使得環(huán)境治理成為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支點(diǎn)。

1 城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的主要環(huán)境問(wèn)題

首先，土壤污染嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的人口集聚加速，生活垃圾不斷累積，生活垃圾多以城鄉(xiāng)結(jié)合部為據(jù)點(diǎn)，處理方式簡(jiǎn)單，主要以填埋或焚燒為主。填埋的塑料制品降解過(guò)程漫長(zhǎng)，且降解過(guò)程會(huì)產(chǎn)生大量對(duì)有害微生物細(xì)菌，這無(wú)疑對(duì)土壤養(yǎng)分和微生物環(huán)境帶來(lái)了極大危害。同時(shí)，城鄉(xiāng)結(jié)合部工廠、住宅及公共建設(shè)的增加，也帶來(lái)了土質(zhì)疏松、土壤污染等土壤問(wèn)題。機(jī)動(dòng)車所排放廢氣亦能造成土壤中氮氧化物、碳氧化物和碳?xì)浠衔镌黾?，從而直接造成土壤成分比失衡。另外，農(nóng)藥在對(duì)土壤的污染和破壞中也扮演了重要角色。

其次，水體污染嚴(yán)重。城鄉(xiāng)結(jié)合部的水體污染，主要來(lái)源于生活污水、工業(yè)廢水和地表混合污水。部分基礎(chǔ)設(shè)施落后的社區(qū)，生活垃圾和建筑垃圾隨意傾倒，造成河道池塘垃圾成堆，工業(yè)廢水、生活污水未經(jīng)處理直接排入河道時(shí)有發(fā)生。當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物灌溉，多以就近水源為主，然而未經(jīng)處理的廢水混入灌溉水源，這將會(huì)給人們健康帶來(lái)難以估量的后果。

再次，大氣污染加劇。城鄉(xiāng)結(jié)合部多是大型基礎(chǔ)設(shè)施集中興建的區(qū)域，包括住宅、工廠、道路等，由此造成揚(yáng)塵污染加劇，綠地植被也遭毀滅性破壞，直接影響自然系統(tǒng)的凈化能力。居民燃放煙花爆竹、焚燒垃圾秸稈、露天燒烤等現(xiàn)象也給城鄉(xiāng)結(jié)合部空氣帶來(lái)了嚴(yán)重污染。

最后，市容環(huán)境較差。城鄉(xiāng)結(jié)合部是新城開(kāi)發(fā)的重要區(qū)域， 是城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)最活躍的地帶。房地產(chǎn)大規(guī)模開(kāi)發(fā)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)為了節(jié)約成本，將在建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的大量建筑垃圾堆集在建筑工地周圍，形成垃圾山。一些物業(yè)管理不規(guī)范，住宅區(qū)衛(wèi)生設(shè)施不完善，加上民眾環(huán)境意識(shí)較差， 隨意傾倒生活污水、堆集生活垃圾等現(xiàn)象普遍存在， 在周圍地區(qū)形成了垃圾堆和垃圾帶，更有甚者將垃圾丟棄在居民區(qū)空地上后進(jìn)行焚燒，造成空氣污染，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了嚴(yán)重影響。

2 城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問(wèn)題根源

第一，制度因素。體制不暢，制度缺失，工具薄弱是城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的制度性因素。城鄉(xiāng)結(jié)合部處于城市和鄉(xiāng)村的過(guò)渡地帶，兩種管理體制的復(fù)雜交織，職責(zé)混淆，容易形成管理上的“三不管地區(qū)”。加之各管理單位“各自為政”，標(biāo)準(zhǔn)不一，制約了統(tǒng)一治理的實(shí)質(zhì)成效。總之，管理的薄弱和松散是導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境治理缺失的主要因素。

第二，規(guī)劃因素。受體制慣性制約，長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境規(guī)劃建設(shè)落后，幾乎沒(méi)有精細(xì)化的規(guī)劃，住宅區(qū)、商貿(mào)區(qū)功能區(qū)劃分不清，往往形成“你中有我，我中有你”?；蛘?，雖有專業(yè)規(guī)劃，但規(guī)劃實(shí)施力度不強(qiáng)，違法建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，可以說(shuō)，城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境規(guī)劃缺乏，科學(xué)性差，落實(shí)不到位等問(wèn)題，從根本上為環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生留下了隱患。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基拙設(shè)施建設(shè)滯后，大多數(shù)時(shí)候，市政建設(shè)往往只注重交通、通訊、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而污水處理、垃圾收集等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，由于投資周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，其特有的時(shí)滯效應(yīng)，易使政策的制定者忽視環(huán)保設(shè)施的長(zhǎng)期效益，從而使環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

第三，思想意識(shí)因素。大部分城鄉(xiāng)結(jié)合部居民的生活習(xí)慣沒(méi)有發(fā)生較大改變，可持續(xù)發(fā)展意識(shí)淡薄，環(huán)境意識(shí)水平不高。道路兩旁和河流邊樹(shù)起的環(huán)保標(biāo)志形同虛設(shè)，越是人口密度大的地方，群眾的環(huán)境意識(shí)越是容易受到他人影響，你亂扔那我也亂扔，肯定沒(méi)有多大的影響。規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，生產(chǎn)設(shè)備落后，缺乏科學(xué)的管理監(jiān)測(cè)體系，環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，這種長(zhǎng)期形成的重經(jīng)濟(jì)，輕環(huán)保，重建設(shè)，輕規(guī)劃，重投資，輕管理，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面一時(shí)還難以改變。

第四，執(zhí)法因素。目前城鄉(xiāng)結(jié)合部的執(zhí)法現(xiàn)狀可以概括為典型的多頭執(zhí)法，涉及部門之多之廣，無(wú)單位與部門可與之比擬，不僅執(zhí)法力量上分散，而且在聯(lián)動(dòng)與協(xié)同上也存在問(wèn)題，很難凝聚成一股合力。另外，全國(guó)也沒(méi)有出臺(tái)一部有關(guān)城管執(zhí)法的專門性法律法規(guī)，執(zhí)法主體時(shí)常模糊，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一、不具體、缺乏操作性，使得執(zhí)法效力和被認(rèn)可度大打折扣。

3 解決荊州市城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問(wèn)題的對(duì)策及建議

城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問(wèn)題的深層次原因在于政府管理體制落后，追求短期行為，重發(fā)展，輕改革，重建設(shè)，輕規(guī)劃，重投資，輕管理。解決城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問(wèn)題，需綜合考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部體制機(jī)制、規(guī)劃、人口、執(zhí)法等因素。

第一，從管理機(jī)制入手，劃清責(zé)任區(qū)域，解決管理范圍的空白點(diǎn)，完善有關(guān)城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境保護(hù)與治理的專項(xiàng)法律法規(guī)。完善的城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境保護(hù)與治理的政策法律體系，能夠有效建構(gòu)城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境治理的法理依據(jù)。

第二，從規(guī)劃入手，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境保護(hù)與治理的基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)行垃圾處理專業(yè)化、精準(zhǔn)化、循環(huán)化，同時(shí)，加大城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)保投入，建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大綠地面積，將環(huán)境規(guī)劃和城市建設(shè)統(tǒng)籌起來(lái)，建設(shè)和諧社區(qū)，同時(shí)，加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置，采取更直接、更有效的手段解決城鄉(xiāng)結(jié)合部各類環(huán)境污染問(wèn)題。

第三，從參與主體入手，提高環(huán)境治理的群眾參與性。大力加強(qiáng)環(huán)保宣傳，增強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)。政府應(yīng)提出獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)民眾多參與環(huán)境治理與環(huán)?；顒?dòng)，節(jié)約資源，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

第四，從執(zhí)法入手，更新執(zhí)法理念，從“管理”走向“治理”。隨著城市化速度的加快，城管執(zhí)法的理念也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，過(guò)去的城管執(zhí)法理念著重強(qiáng)調(diào)解決問(wèn)題，提高效率，而現(xiàn)在的城管執(zhí)法理念在解決問(wèn)題的同時(shí)更關(guān)注人的發(fā)展。樹(shù)立公眾參與理念，引入現(xiàn)代市場(chǎng)理念，創(chuàng)立執(zhí)法方式、手段，提高執(zhí)法效率。

具體而言，需要政府、社會(huì)組織、相關(guān)企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用竦膮f(xié)同治理，探索生態(tài)環(huán)境體系建設(shè)的新思路。改善城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵在于建立完善的環(huán)境獎(jiǎng)懲機(jī)制，權(quán)責(zé)清晰、獎(jiǎng)懲并重是實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制科學(xué)化的關(guān)鍵，必須厘清、調(diào)整相關(guān)利益各方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)利益分配方面的復(fù)雜關(guān)系，應(yīng)當(dāng)加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋壤环e極探索利用市場(chǎng)手段完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)各利益方積極參與城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)。

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