提高門檻，發(fā)改委重啟地鐵審批

周群峰

相對(duì)以前的標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申報(bào)城市的諸多條件提高了門檻，

將地區(qū)生產(chǎn)總值、一般公共預(yù)算收入這兩項(xiàng)指標(biāo)提高了3倍，

同時(shí)還明確了資本金比例、規(guī)劃期限等指標(biāo)要求。但能否抑制

不理性的建設(shè)行為，尚待觀察

去年8月，國(guó)家發(fā)改委暫停了城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批工作。沉寂一年后，近日，國(guó)家發(fā)改委重啟城市軌道交通項(xiàng)目審批。

8月14日，總投資約為950億元的《蘇州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2018～2023年）》，獲得國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)。

7月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)） （以下簡(jiǎn)稱“52號(hào)文”）。此次蘇州的獲批主要依據(jù)便是此文。

2003年，國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003] 81號(hào)文）（以下簡(jiǎn)稱“81號(hào)文”）。這也是此前中國(guó)地鐵等城市軌道交通項(xiàng)目申建的主要依據(jù)。

與81號(hào)文相比，52號(hào)文對(duì)申報(bào)城市的諸多條件提高了門檻。針對(duì)地鐵審批，將地區(qū)生產(chǎn)總值、一般公共預(yù)算收入這兩項(xiàng)指標(biāo)，分別提高到3000億元和300億元（是81號(hào)的3倍）。針對(duì)輕軌審批，這兩項(xiàng)指標(biāo)要求也分別提高到1500億元和150億元（是81號(hào)文的2.5倍）。同時(shí)，還明確了資本金比例、規(guī)劃期限等指標(biāo)要求。

目前，多地已通過(guò)的項(xiàng)目正在如火如荼地開展，有的準(zhǔn)備提前近一年通車。還有多個(gè)城市已將城市軌道交通規(guī)劃報(bào)至國(guó)家發(fā)改委待批，也有多地被卡在新標(biāo)準(zhǔn)之外。

著名地鐵專家，北京交通大學(xué)教授、北京軌道交通指揮部專家委員會(huì)土建組原組長(zhǎng)張彌告訴《中國(guó)新聞周刊》，有些二三線城市在客流量和財(cái)政上都無(wú)法保障，因此并不適合建地鐵。現(xiàn)在國(guó)家重啟地鐵審批，有了更為嚴(yán)格和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，在這種形勢(shì)下，中國(guó)地鐵建設(shè)有望走在“嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)發(fā)展”的道路上。

建設(shè)熱潮

近日，多家媒體報(bào)道，長(zhǎng)春與蘇州是52號(hào)文頒布后，最早獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)的兩個(gè)城市。

8月10日，吉林省發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布消息《國(guó)家發(fā)改委批復(fù)長(zhǎng)春市第三期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》。

該消息稱，7月18、19日，經(jīng)過(guò)省發(fā)改委反復(fù)溝通匯報(bào)，國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)司同意長(zhǎng)春規(guī)劃審議。7月30日，國(guó)家發(fā)改委召開主任辦公會(huì)，審議通過(guò)吉林省長(zhǎng)春市第三期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃。

長(zhǎng)春市第三期城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，包含5號(hào)線、6號(hào)線、7號(hào)線、空港線、雙陽(yáng)線等8條線路，總長(zhǎng)135.4公里，總投資787.32億元，財(cái)政資本金比例為40%，其余資金由國(guó)內(nèi)銀行貸款解決，規(guī)劃年限為2018～2023年。

目前，吉林省發(fā)改委官網(wǎng)已刪除該消息。

8月24日，長(zhǎng)春市軌道交通集團(tuán)一位相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，“我們現(xiàn)在還沒(méi)拿到紅頭文件，網(wǎng)上的很多報(bào)道有些鬧烏龍了?！?/p>

吉林省發(fā)改委在其官方回應(yīng)網(wǎng)友留言咨詢時(shí)也表示：“目前，規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容正在進(jìn)一步修改完善，待具備條件后，予以發(fā)布信息?！?/p>

蘇州成為52號(hào)文頒布后，首個(gè)明確獲批的城市。

8月14日，蘇州軌道交通集團(tuán)官網(wǎng)發(fā)布消息稱，8月14日，國(guó)家發(fā)改委正式對(duì)《蘇州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2018～2023年）》做出批復(fù)，同意建設(shè)6號(hào)線、7號(hào)線、8號(hào)線及S1線等4個(gè)項(xiàng)目，規(guī)劃期為2018～2023年。

蘇州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃包含軌道交通6號(hào)線、7號(hào)線、8號(hào)線及S1線，線路總長(zhǎng)137公里，總投資約為950億元。

報(bào)道稱，本輪規(guī)劃實(shí)施完成后，蘇州軌道交通總里程將達(dá)到353公里（含上海11號(hào)線昆山花橋段6公里線路），線網(wǎng)總客流預(yù)計(jì)將超過(guò)400萬(wàn)人次。力爭(zhēng)2018年年底開工建設(shè)6號(hào)線、S1線，2019年開工建設(shè)7號(hào)線、8號(hào)線，預(yù)計(jì)到2024年左右，4條線路全部建成。

張彌曾任蘇州、南京、重慶、昆明等城市軌道交通專家委員會(huì)專家。在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，他表示對(duì)蘇州地鐵的這次獲批“并不意外”，因?yàn)樘K州市財(cái)政充盈，也有客流量支持。

資料顯示，作為江蘇省地級(jí)市的蘇州，2017年GDP為17319.51億元，超越除廣州外所有的省會(huì)城市，同比名義增長(zhǎng)11.92%，居江蘇省第一，全國(guó)排名第七，人均GDP為162107元，位列中國(guó)非資源型城市第二，僅次于深圳。

多個(gè)城市明確表示，城軌建設(shè)規(guī)劃已上報(bào)國(guó)家發(fā)改委待批，它們中有徐州、武漢、太原、杭州、福州、合肥等。

此外，還有多市紛紛表達(dá)了對(duì)建設(shè)城軌項(xiàng)目的強(qiáng)烈意愿。

8月26日，南昌軌道交通集團(tuán)總工程師胥明在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)稱，南昌地鐵2號(hào)線部分和1號(hào)線已經(jīng)完工，目前2線后通段、3、4號(hào)線正在施工。

“這些已經(jīng)獲得國(guó)家批復(fù)的線路，都在按照國(guó)家規(guī)劃實(shí)施。沒(méi)有批復(fù)的現(xiàn)在正在做規(guī)劃?！?關(guān)于城軌建設(shè)的熱潮，胥明認(rèn)為，（各個(gè)城市）都是在根據(jù)城市發(fā)展、交通等情況，根據(jù)國(guó)家批復(fù)來(lái)實(shí)施的?！皼](méi)有敢亂建的?！?/p>

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前重慶、無(wú)錫、南通、常州等數(shù)十個(gè)城市也在加快施工建設(shè)。

52號(hào)文規(guī)定，原則上，本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。這條規(guī)定，被認(rèn)為是目前一些城市加快地鐵建設(shè)進(jìn)度的一個(gè)原因。

2013年5月，國(guó)家發(fā)改委將城軌項(xiàng)目審批權(quán)下放至由“省級(jí)投資主管部門按照國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)”，這也激勵(lì)了很多二三線城市的申報(bào)。

多市被新規(guī)拒之門外

2016年9月1日，國(guó)家發(fā)改委正式下發(fā)《關(guān)于印發(fā)包頭市城市軌道交通第一期建設(shè)規(guī)劃（2016-2022年）的通知》。包頭市正式成為全國(guó)建設(shè)軌道交通的第43個(gè)城市。該市共規(guī)劃六條線路，總長(zhǎng)度182.5公里，總投資為305.52億元。

2017年5月，包頭市軌道交通項(xiàng)目開工，同年8月被叫停，成為第一個(gè)被公開叫停的在建項(xiàng)目。呼和浩特地鐵3、4、5號(hào)線項(xiàng)目在開工前也被自治區(qū)政府叫停。

據(jù)《財(cái)新》透露，2017年8月初，中央代表團(tuán)參加內(nèi)蒙古自治區(qū)成立70周年大慶。領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)達(dá)中央意見(jiàn)，包頭地鐵建設(shè)所需資金達(dá)300多億元，投資額較大，與包頭市財(cái)政收入不匹配，建議把地鐵工程停下來(lái)，節(jié)省資金用于支持企業(yè)發(fā)展。

公開信息顯示， 2016年，包頭市全年一般公共預(yù)算收入271.2億元，全年一般公共預(yù)算支出415.2億元，財(cái)政入不敷出。

有多位受訪者告訴《中國(guó)新聞周刊》，包頭在建項(xiàng)目被叫停后，國(guó)家高層更加理性地審視中國(guó)城市軌道交通建設(shè)計(jì)劃。多方醞釀一年后，52號(hào)文應(yīng)運(yùn)而生，施行了15年的81號(hào)文就此作古。

面對(duì)新規(guī)，一些城市申報(bào)和建設(shè)熱潮持續(xù)不減，一些城市卻被新規(guī)擋在門口。

52號(hào)文提高了多道門檻。最明顯的一點(diǎn)體現(xiàn)在“錢”上。52號(hào)文規(guī)定，在申報(bào)城市的地區(qū)生產(chǎn)總值方面，地鐵門檻由大于等于1000億元，變?yōu)榇笥诘扔?000億元;輕軌由大于等于600億元，變?yōu)榇笥诘扔?500億元;一般公共預(yù)算收入，地鐵的門檻由大于等于100億元，變?yōu)榇笥诘扔?00億元;輕軌的門檻由大于等于60億元，變?yōu)榇笥诘扔?50億。

在人口方面，人口300萬(wàn)以上的規(guī)定沒(méi)有改變，但表述由“城區(qū)人口”變?yōu)椤笆袇^(qū)常住人口”。

此外，81號(hào)文中對(duì)初期客流負(fù)荷強(qiáng)度，規(guī)劃期限，責(zé)任主體，地方政府債務(wù)，軌道交通企業(yè)債務(wù)等無(wú)明確要求，52號(hào)文中對(duì)此均作了嚴(yán)格要求：在初期客流負(fù)荷強(qiáng)度方面，地鐵大于等于0.7萬(wàn)人/日/公里，輕軌大于等于0.4萬(wàn)人/日/公里;遠(yuǎn)期客流規(guī)模要分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬(wàn)人次、1萬(wàn)人次以上。規(guī)劃期限要求5～6年。責(zé)任主體方面，要求國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、以城市為主體;新編建設(shè)規(guī)劃要求，原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作;地方政府債務(wù)方面，要求嚴(yán)禁通過(guò)融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債，列入政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的城市，暫緩審批新項(xiàng)目;在軌道交通企業(yè)債務(wù)方面，52號(hào)文要求負(fù)債率過(guò)高的暫停開工新項(xiàng)目。

52號(hào)文還明確了政府財(cái)政性資金比例：除規(guī)劃明確采用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目外，財(cái)政資金不低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金，還對(duì)需要編制建設(shè)規(guī)劃調(diào)整情況，由原來(lái)的15%增為20%。

截至今年7月，中國(guó)共有43市曾得到正式批復(fù)，可以建設(shè)以地鐵、輕軌為主的城軌項(xiàng)目。

《南風(fēng)窗》統(tǒng)計(jì)顯示，52號(hào)文出臺(tái)之后，上述43個(gè)城市中只有30座完全符合“申報(bào)新一輪建設(shè)規(guī)劃條件”，剩余13座城市不符合條件，其中哈爾濱、沈陽(yáng)、西安、南寧、貴陽(yáng)、昆明、呼和浩特、蘭州、包頭9市地方債務(wù)率不符合標(biāo)準(zhǔn);因一般公共財(cái)政預(yù)算與地區(qū)生產(chǎn)總值標(biāo)準(zhǔn)的提高，太原和烏魯木齊2座城市出局;由300萬(wàn)的城區(qū)人口變更為300萬(wàn)市區(qū)常住人口的要求，將包頭、蘭州、洛陽(yáng)、呼和浩特、南通5市篩出。其中，包頭、蘭州與呼和浩特3市屬于地方債務(wù)率和人口要求均不符合，被重復(fù)篩出。

今年1月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的“2017中國(guó)城市GDP百?gòu)?qiáng)榜”顯示，只有排名前76名的城市，年度GDP達(dá)到或超過(guò)3000億元。其余城市均暫時(shí)失去申報(bào)地鐵建設(shè)的資格，其中就包括蘭州、烏魯木齊、湛江、珠海、大慶等城市。

值得注意的是，根據(jù)52號(hào)文設(shè)置的門檻，包頭項(xiàng)目依然無(wú)緣復(fù)工，被叫停的呼和浩特的項(xiàng)目則符合繼續(xù)施工條件。

城市軌道交通專家、同濟(jì)大學(xué)《城市軌道交通研究》雜志主編孫章接受媒體采訪時(shí)稱，這一方面是地鐵建設(shè)到一定階段成本太大，另一方面是地鐵建設(shè)有很多不可逆的工序，進(jìn)行項(xiàng)目填埋等的資金可能超過(guò)政府的補(bǔ)助，“騎虎難下，回不去了”。

他認(rèn)為，國(guó)家給予呼和浩特這類城市地鐵項(xiàng)目的管制稍微寬松，是一種不得已的“保胎”政策，同時(shí)也寄希望于在放慢城市地鐵建設(shè)速度之后，將城市地鐵建造的虧損后移，同時(shí)用增加的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)沖減政府財(cái)政壓力，使得“將死”的城市軌道交通項(xiàng)目在“緩中求活”。

多位受訪者表示，更為嚴(yán)格和細(xì)化的新規(guī)，有利于讓城市決策者量力而為，也大大降低了“找領(lǐng)導(dǎo)、走后門”的可能性。

抑制投資沖動(dòng)

公開數(shù)據(jù)顯示，2003年，中國(guó)內(nèi)地開通地鐵的城市只有北京、天津、上海、廣州市;而截至2017年底，共有43市獲得過(guò)國(guó)家批復(fù)，規(guī)劃里程超過(guò)9000公里，運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到4200公里。近年來(lái)，年度完成投資在3500億元以上。中國(guó)內(nèi)地開通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通的城市共33個(gè)，開通線路150多條，運(yùn)營(yíng)里程超過(guò)4500公里，位居世界第一。

張彌表示，地鐵的建設(shè)能方便百姓出行，緩解交通壓力，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、拉動(dòng)GDP，帶來(lái)“地鐵政績(jī)”等，這些因素是很多城市爭(zhēng)相建地鐵的原因。

但在快速發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)一些隱患。 張彌認(rèn)為，建地鐵“很燒錢”，尤其是前期的建設(shè)。他說(shuō)，前幾年很多城市地鐵建得太快了，有一些盲目性，帶來(lái)了財(cái)政壓力等問(wèn)題。

張彌舉例說(shuō)，上世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，北京每公里地鐵造價(jià)為5億至6億元人民幣，現(xiàn)在，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、征地、勞動(dòng)力成本提高等因素，地鐵造價(jià)成本成倍提高。

2015年，時(shí)任國(guó)家發(fā)改委秘書長(zhǎng)李樸民也曾公開表示，軌道交通的投資尤其地鐵的投資比較大，每公里造價(jià)已經(jīng)從5億元上升到七八億元，北京甚至超過(guò)10億元，16號(hào)線一公里12億元，籌資需求量很大。

深圳一位地鐵系統(tǒng)人員告訴《中國(guó)新聞周刊》，地鐵的運(yùn)營(yíng)在多國(guó)都有國(guó)家補(bǔ)貼。目前中國(guó)已開通地鐵的城市中，地鐵運(yùn)營(yíng)普遍虧損，哪怕是運(yùn)營(yíng)狀況不錯(cuò)的城市，背后也往往是政府“大力補(bǔ)血”的結(jié)果。

在2017年廣州市人代會(huì)上，廣州地鐵公司相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，從2007年至2017年，廣州地鐵一直保持盈利狀態(tài)，但背后離不開政府的支持。一方面，廣州地鐵公司之前部分舉借的政府債還本付息是由財(cái)政資金解決;另一方面，市民乘坐15次后票價(jià)六折優(yōu)惠所出現(xiàn)的資金缺口，一直都是由政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。還有一部分收入來(lái)源于地鐵如今開通運(yùn)營(yíng)線網(wǎng)票價(jià)收入，以及沿線附屬資源的物業(yè)開發(fā)。

張彌告訴《中國(guó)新聞周刊》，地鐵客流負(fù)荷強(qiáng)度到了2萬(wàn)～3萬(wàn)人/日/公里，才能維持運(yùn)營(yíng)維護(hù)等費(fèi)用?！艾F(xiàn)在北京地鐵日均客流量在1000萬(wàn)人次左右，客流負(fù)荷強(qiáng)度接近2萬(wàn)人/日/公里，尚虧損。二三線城市的客流量遠(yuǎn)小于這個(gè)數(shù)字，其運(yùn)營(yíng)狀態(tài)可想而知?！?/p>

他直言，有些二三線城市在客流量和財(cái)政上都無(wú)法保障，因此并不適合建地鐵。他舉例稱，2014年，某省會(huì)城市一年的交通建設(shè)投資才幾十個(gè)億，卻還要建地鐵，明顯不符合“量力而行，有序推進(jìn)”的原則。

地鐵后期維護(hù)、運(yùn)管成本和折舊費(fèi)用也是一大問(wèn)題。張彌告訴《中國(guó)新聞周刊》，地鐵屬于公益事業(yè)，票價(jià)不能太高，而其他非運(yùn)營(yíng)收入也有限，因此，地鐵的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等主要靠政府補(bǔ)貼。

還有多位受訪者認(rèn)為，一些二三線城市在建地鐵時(shí)，存在攀比心理。張彌稱，前期北京地鐵采用B型車6節(jié)編組，后來(lái)客流量日漸增大，現(xiàn)在普遍是A型車8節(jié)編組。有些二三線城市客流沒(méi)那么大，也非要跟北京看齊或靠攏。

在地鐵投資方面，國(guó)家規(guī)定城軌交通項(xiàng)目的財(cái)政資金須達(dá)到總投資的40%以上，其余部分可以通過(guò)貸款等方式解決。張彌稱，目前很多城市“這個(gè)40%都拿不出來(lái)”。

52號(hào)文中也明確提到，“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過(guò)度超前、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中、資金落實(shí)不到位等問(wèn)題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)?！?/p>

國(guó)家發(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平去年指出，2015年以來(lái)出現(xiàn)的地鐵建設(shè)熱，很大程度上來(lái)源于2015年～2016年上半年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所面臨的壓力。而在2016年下半年以后，特別是2017年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)呈現(xiàn)了穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)，在這一背景下，防控風(fēng)險(xiǎn)，特別是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為了2017年的主題。

有業(yè)內(nèi)人士發(fā)文認(rèn)為，此番國(guó)家發(fā)改委重啟城軌審批工作，體現(xiàn)了謹(jǐn)慎原則。不管是 “81號(hào)文”還是 “52號(hào)文”，對(duì)城軌的建設(shè)都要求符合“量力而行、有序發(fā)展”的基本原則，只是更要求在“量”的基礎(chǔ)上，盡快把發(fā)展重心轉(zhuǎn)變到提高“質(zhì)”上來(lái)。