少數(shù)民族地區(qū)政府行政決策法制問題研究

張雋旖

(鄭州工程技術(shù)學(xué)院 管理學(xué)院，鄭州 450044)

新中國成立以來，我國一直踐行著民族平等、團結(jié)和共同繁榮的民族政策。各民族無論人口多少、經(jīng)濟發(fā)展程度高低，其宗教信仰和民族習(xí)慣均能在不違反憲法和法律的前提下得到尊重，各民族群眾在參與國家政治活動和社會生活方面均享有同等的權(quán)利與義務(wù)。同時，為了扶持少數(shù)民族人民群體的發(fā)展，國家還頒布施行了針對少數(shù)民族群體的一系列優(yōu)待政策，如何讓這些國家政策能夠根據(jù)社會的發(fā)展變化在社會生活的不同領(lǐng)域落于實處，往往需要通過少數(shù)民族地區(qū)地方政府的管理決策行為來實現(xiàn)。因此，處理好少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策問題對少數(shù)民族地區(qū)民主政治發(fā)展、維護民族團結(jié)具有重要意義。

一、少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策現(xiàn)狀

黨的十九大報告在“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”方面明確提出了“健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”的要求，可見依法決策、建立健全依法決策機制已成為發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。近年來，我國許多地方政府為規(guī)范其行政行為，推進法治政府的建設(shè)，制定了本地區(qū)的行政程序規(guī)定，越來越多的地區(qū)將行政決策納入程序規(guī)范的范圍，這在少數(shù)民族地區(qū)也有所體現(xiàn)，比如涼山彝族自治州人民政府制定的《涼山州行政程序規(guī)定(試行)》就將行政決策程序進行了專章規(guī)定。

中國政法大學(xué)法治政府研究院主持的地方法治政府評估工作將行政決策作為評估政府法治水平的重要指標之一。該評估工程選出國內(nèi)100個地方政府作為調(diào)查對象，其中涵蓋了我國5個少數(shù)民族自治區(qū)首府所在地地方政府及部分少數(shù)民族群眾聚集度較高的非自治區(qū)地方政府。這些地區(qū)的政府行政決策工作開展情況可視為我國少數(shù)民族地區(qū)地方政府在該方面工作的縮影。

根據(jù)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》以及國務(wù)院正在制定的《重大行政決策程序暫行條例》對行政決策工作方面提出的要求，評估者分別從決策的合法性、科學(xué)性、民主與公開程度以及事后追蹤機制方面對行政決策進行衡量評估。調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)顯示，從2013年至2017年我國少數(shù)民族地區(qū)地方政府在行政決策方面的得分整體呈上升趨勢，但是整體上與全國平均水平相比仍較為落后，2017年只有廣西壯族自治區(qū)南寧市和少數(shù)民族群眾聚集度較高的貴陽市政府的行政決策制度完備程度及實施情況達到了全國領(lǐng)先水平。

注：以上數(shù)據(jù)均來自于由中國政法大學(xué)法治政府研究院編寫的《中國法治政府評估報告(2017)》

目前，無論是民族自治地區(qū)還是少數(shù)民族聚集度較高的非民族自治地區(qū)，地方政府在依法決策方面大多已通過制定專項規(guī)定、在相關(guān)行政程序規(guī)范中設(shè)立專章或制定單獨條款的形式作出規(guī)定，但許多地方政府的規(guī)定過于簡略籠統(tǒng)，在審查主體的設(shè)定、審查范圍的劃分、審查程序的確立等方面都不夠明晰，導(dǎo)致行政決策在實踐中缺乏可操作性。同時，根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》對政府重大決策工作明確提出的集體決策、公眾參與、風(fēng)險評估、專家論證等方面的要求，在少數(shù)民族地區(qū)地方政府行政工作中依然有待落實。

二、少數(shù)民族地區(qū)政府行政決策制度現(xiàn)存問題分析

當前，在全國范圍內(nèi)少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度構(gòu)建仍不完善，現(xiàn)有制度的落實情況不容樂觀，政府決策作為上游行為處理不當無疑會引起后續(xù)行政行為執(zhí)行不暢，進而引發(fā)一系列的社會問題。政府重大決策事項往往關(guān)系民生根本，少數(shù)民族地區(qū)民族發(fā)展的特殊需求必然要有具備民族地方特色的政府決策制度做支撐，因此，構(gòu)建符合少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展實際需求的政府依法決策制度勢在必行。

(一)合法性審查制度

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》要求：“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用?！睋?jù)此，少數(shù)民族地區(qū)地方政府應(yīng)當建立重大行政決策的合法性審查制度，并且要以重大決策專家論證制度為落實保障途徑。合法性審查該制度的確立是政府決策正當性、合法性的重要保證，是依法決策的核心要求。當前我國大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)地方政府均確立了重大決策合法性審查制度，但是確立形式有所不同，制度規(guī)范設(shè)置詳細程度差異較大，規(guī)范條文質(zhì)量參差不齊，許多基層政府組織的合法性審查規(guī)范條文是比照上級機關(guān)照搬而來，沒有結(jié)合本級政府機關(guān)的實際情況而制定，缺乏本土性和可操作性。

少數(shù)民族地區(qū)基層政府負責(zé)合法性審查工作的職能部門是政府法制辦，該部門承擔著政府行政復(fù)議、行政訴訟、政府文件及決策合法性審查、本級政府及各機關(guān)執(zhí)法人員培訓(xùn)等工作，工作任務(wù)量較大，但人力配備不足，筆者走訪多處少數(shù)民族地區(qū)市、縣級政府法制辦，工作人員往往只有五六個人，這與其承擔的工作量是明顯不成正比的。政府負責(zé)行政決策合法性審查的職能部門的專業(yè)人員嚴重不足，必定會對合法性審查的質(zhì)量產(chǎn)生消極作用。

根據(jù)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》要求，“依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當聽取法律顧問的法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問認為不合法不合規(guī)的事項，不得提交討論、作出決定”。當前，各級少數(shù)民族地區(qū)地方政府均聘請了政府法律顧問，大多數(shù)為當?shù)芈蓭熓聞?wù)所律師，法制辦在對行政決策進行合法性審查時一般也均會征求政府法律顧問的意見。但是該制度的執(zhí)行情況往往流于形式，一方面由于被聘顧問并非政府工作人員，時間及工作精力投入有限；另一方面對于顧問的聘任往往沒有嚴格的任職條件限制，且由于聘任數(shù)量有限，政府法律顧問所擅長的業(yè)務(wù)領(lǐng)域并不能完全涵蓋政府公共管理的方方面面，這就會使出具的法律審核意見質(zhì)量大打折扣。同時，在合法性審查過程中，政府機關(guān)更重視普通法規(guī)定，未能充分利用國家對民族自治地區(qū)的特殊政策，沒有切實發(fā)揮出民族自治權(quán)的優(yōu)勢。

(二)聽取公眾意見制度

《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》要求，“事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，應(yīng)當廣泛聽取意見，與利害關(guān)系人進行充分溝通，并注重聽取有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、人民團體、基層組織、社會組織的意見”。據(jù)此，少數(shù)民族地區(qū)地方政府應(yīng)當建立重大行政決策的聽取公眾意見制度，這是少數(shù)民族群眾直接參與社會治理、表達個體化訴求意見的重要途徑。當前，雖然絕大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)地方政府建立了該項制度，但是仍然存在以下三方面的缺陷：第一，許多地方政府的聽取公眾意見制度規(guī)定過于簡單，很多地方政府只提到了聽取意見的范圍、方式，而對具體的聽取程序沒有規(guī)定，這將導(dǎo)致政府自身不能統(tǒng)一、有規(guī)律性地按照既定程序模式組織開展聽取公眾意見活動，操作隨機性較大，并直接導(dǎo)致群眾不能規(guī)律性地把握參與該項制度的時間、流程，而使得該項制度在本地區(qū)建立不起群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致參與率低下而失去意義；第二，政府選取參與聽證群眾的途徑不規(guī)范，有時政府為了完成該程序，而隨機組織群眾參與聽證，這些群眾對待決策事項既無事先準備，又沒有實質(zhì)性的意見，而真正直接受該項政策實施影響的群體卻沒有機會發(fā)聲，使得此項制度流于形式，形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的作用；第三，聽取公眾意見制度不夠透明，少數(shù)民族地區(qū)市、縣兩級政府的公眾參與平臺搭建不夠完善，也缺乏宣傳，很多群眾不知道公眾參與平臺的存在，對于群眾在該平臺上廣泛參與討論的事項和集中度較高的意見未能及時公開解釋說明，也沒有反饋意見采納情況的信息。

(三)重大決策風(fēng)險評估制度

《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》要求，“建立行政決策咨詢論證專家?guī)?。對專業(yè)性、技術(shù)性較強的決策事項，應(yīng)當組織專家、專業(yè)機構(gòu)進行論證，落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”。該項制度的建立是政府決策質(zhì)量與實施效果的科學(xué)保證。一個好的想法不一定能取得好的實施結(jié)果，必須要經(jīng)過科學(xué)嚴密的論證，評估其投入與收益、社會效益，設(shè)計出適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展情況的實施方案等，這才能成為理性的決策。如果忽略決策的經(jīng)濟風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險必定會直接損害群眾利益，嚴重影響地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。我國少數(shù)民族地區(qū)大部分地處偏遠，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)類的大型項目亟待推進落實，但同時，這部分地區(qū)人才資源緊缺，論證專家?guī)斓慕⒂须y度，需要中央或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府的扶持。當前，我國少數(shù)民族地區(qū)政府在做決策風(fēng)險評估時通常與公眾參與制度結(jié)合，通過聽取民眾意見來估量社會穩(wěn)定風(fēng)險，而常常忽略經(jīng)濟與環(huán)境方面的風(fēng)險。大部分群眾參與決策的討論一般只從自身的權(quán)益角度出發(fā)，加之少數(shù)民族地區(qū)群眾受教育程度普遍不高，缺乏專業(yè)科學(xué)知識與經(jīng)驗，在重大事項的科學(xué)性方面鮮能提出有價值的意見，因此政府對于風(fēng)險的把控必須借助行業(yè)專家的力量。

(四)重大決策公開制度

國務(wù)院《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》要求，“各級政府應(yīng)當實行重大決策預(yù)公開制度，涉及群眾切身利益、需要社會廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，除依法需要保密的外，在決策前應(yīng)向社會公布決策草案、決策依據(jù)”。該項制度的確立是對公眾參與制度的反饋，告知群眾關(guān)于政府重大事項決策的結(jié)果及理由，使群眾知道自己的意見有沒有被采納及原因。此項制度在我國少數(shù)民族地區(qū)推行較好，但是在落實方面依然存在信息公開不及時、公開內(nèi)容隨機化、信息不詳實不系統(tǒng)的情況。

(五)決策追蹤及責(zé)任追究制度

《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》要求，“決策機關(guān)應(yīng)當跟蹤決策執(zhí)行情況和實施效果，根據(jù)實際需要進行重大行政決策后評估”。國務(wù)院《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》要求在項目決策后，政府應(yīng)繼續(xù)公開項目推進和落實情況。該制度的確立是“陽光政務(wù)”的必然要求，政府受黨和人民的委托管理國家，“政績”不是在領(lǐng)導(dǎo)者晉升時才拿出來秀的榜單，而是要時刻接受黨和人民群眾的監(jiān)督，是不是成績要經(jīng)過人民群眾的評判。我國少數(shù)民族地區(qū)地方政府對該制度的規(guī)定大多一筆帶過，使得決策后施行的反饋信息無法及時完整地公開供群眾查詢，決策項目的推進情況、實施效果群眾難以知曉，為決策者提供了掩蓋工作失職、逃避責(zé)任的機會。尤其是對于少數(shù)民族地區(qū)，由于許多民族群體居住地較為偏遠，與外界相對隔離，獲得信息渠道較為單一，因此少數(shù)民族地區(qū)地方政府更應(yīng)當確立專門的高效信息傳遞渠道，確保群眾能夠及時獲得有關(guān)政府決策項目的反饋信息。

三、完善少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度的對策

黨的十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！蔽覈贁?shù)民族地區(qū)人民群眾期待更加優(yōu)質(zhì)的政府公共服務(wù)，期待表達對本民族的發(fā)展愿望，希望能夠參加到民族地區(qū)的管理活動中去，為本地區(qū)的經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境等方面的建設(shè)建言獻策。在加強社會主義民主政治建設(shè)的大環(huán)境下，政府作為決策者，在人民群眾參與、監(jiān)督之下進行依法決策，能夠充分保證少數(shù)民族地區(qū)群眾的發(fā)展利益，因此不斷完善政府依法決策制度，消除影響政府依法決策的障礙，推進少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策勢在必行。

(一)少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度構(gòu)建的原則

原則是制度規(guī)劃與落實過程中堅守的準則。筆者認為，我國少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度的設(shè)計與落實應(yīng)該在一定原則指導(dǎo)下進行。

1.合法性與合理性相結(jié)合原則

在依法治國的國策下，對地方政府行政決策的首要要求就是要依法進行。一方面，制定決策規(guī)則的活動要依法展開，即制定主體、內(nèi)容、程序合法，以法的形式明確界定需要按照行政決策程序開展決策活動的事項范圍，為政府的決策行為提供指引，這是政府依法決策的行為標桿；另一方面，政府行政決策要嚴格依照國家法律法規(guī)及本地區(qū)的行政決策法規(guī)要求進行，使類似的行政管理事項按照同樣的標準經(jīng)歷同樣的決策程序，促進決策事項之間的公平。同時，少數(shù)民族地區(qū)地方政府在制定和落實決策制度的過程中應(yīng)當充分結(jié)合本地區(qū)的實際情況，從本民族發(fā)展利益出發(fā)，在不損害國家、社會整體利益的情況下，設(shè)計出符合當?shù)孛袂榈臎Q策規(guī)則，包括決策內(nèi)容范圍界定合理、程序可操作性強、各項規(guī)則間協(xié)調(diào)性良好、便民等等。決策規(guī)則的設(shè)置只有同時兼顧合法性與合理性，才能確保良好的實施效果。

2.民主與效率兼顧原則

根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》要求，政府決策應(yīng)建立公眾參與、專家論證、集體決策制度，在此情況下參與決策討論的主體呈現(xiàn)多元化特征，為的是弱化單一決策者自身因素對理性決策的干擾，廣泛聽取民眾意見，使決策結(jié)果科學(xué)化，進而保證后續(xù)具體行政行為能夠順利開展并最終取得良好的社會效果。這種模式下的政府決策不僅會對政府傳統(tǒng)的管理觀念習(xí)慣形成挑戰(zhàn)，也會對其管理工作效率產(chǎn)生影響。許多關(guān)系本地區(qū)民生發(fā)展的事項固然需要經(jīng)過嚴密科學(xué)論證與廣泛群體的討論而獲得，但是對于一些突發(fā)性的社會事件，如突發(fā)性大范圍的民族間沖突等，如果也按照同樣的程序才能決策無疑會錯失最佳治理時機。因此，少數(shù)民族地區(qū)地方政府在制定決策規(guī)則時應(yīng)充分考慮決策效率問題，針對突發(fā)事件制定特殊的決策程序規(guī)則。

3.各民族權(quán)益協(xié)調(diào)原則

當前，我國民族自治地區(qū)依然生活著一定比例的漢族和其他少數(shù)民族群眾，大部分地區(qū)呈現(xiàn)多民族雜居的狀態(tài)。因此，在政府決策規(guī)則的程序與實體方面要同時協(xié)調(diào)各民族群眾之間的關(guān)系，保證民族群體間的權(quán)利義務(wù)平等，如此才可促進民族間融合，維持本地區(qū)多民族群眾關(guān)系的和諧可持續(xù)發(fā)展。同時，在非民族自治地區(qū)，地方政府在行政決策的制度設(shè)定和執(zhí)行過程中應(yīng)該關(guān)注到本地區(qū)少數(shù)民族群眾的利益及發(fā)展實際情況，確保少數(shù)民族群眾的權(quán)益在非民族自治地區(qū)的政府決策過程中得到充分的保護。

(二)對少數(shù)民族地區(qū)政府依法決策制度構(gòu)建的建議

在加強社會主義民主政治建設(shè)的大環(huán)境下，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》要求，評判政府依法決策發(fā)展水平需要通過合法性、民主性、科學(xué)性、公開性和決策追蹤五個方面展開。當前，我國少數(shù)民族地區(qū)地方政府絕大多數(shù)已建立了本地區(qū)的行政決策規(guī)則，但規(guī)則設(shè)置并不完善甚至缺乏，在制度落實方面流于形式，效果較差，亟待完善。在行政決策程序制度的制定和落實方面提出以下建議：

1.省、自治區(qū)一級政府牽頭制定方案

由于基層政府自身的法治水平有限、法制工作人員配備不足、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜屹Y源缺乏，對基層政府依法決策制度的制定及落實造成較大困難，因此建議首先由省、自治區(qū)一級人民政府牽頭，市、州一級政府機關(guān)共同參與，充分征納社會意見，聽取法學(xué)、行政管理等方面專家意見，來制定出本地區(qū)內(nèi)的行政決策制度，并對下級政府行政決策規(guī)則的制定作出指導(dǎo)，賦予基層政府一定的規(guī)則變通空間，基層政府的行政決策規(guī)則要通過合法性審查、履行相關(guān)審批備案手續(xù)后方可執(zhí)行。

2.規(guī)則之間協(xié)調(diào)聯(lián)動

行政決策規(guī)則條文之間的邏輯性、協(xié)調(diào)性直接影響了最終的實施效果。行政決策從廣泛征納意見到最后的落實實施都離不開群眾的參與，聽取公眾意見制度、決策追蹤方面都離不開信息公開，因此政府要明確負責(zé)決策信息公開的職能部門，并對政府決策程序中各個階段的預(yù)公開、意見征集渠道和形式、反饋結(jié)果、落實進度情況等信息應(yīng)包含的內(nèi)容要素、公布時間作出明確規(guī)定，這樣有助于制度本身的落實，提高決策效率，也能在規(guī)則的反復(fù)踐行中幫助本地區(qū)群眾逐漸形成對政府行政決策規(guī)則的共識，使群眾知悉并善于參與到政府決策活動中來，從而切實達到制度設(shè)置的目的。

3.加強經(jīng)濟與環(huán)境風(fēng)險評估

當前，我國大部分少數(shù)民族地區(qū)地處偏遠，經(jīng)濟、文化發(fā)展處于較為落后的狀態(tài)，但環(huán)境資源條件較好，本土人力資源沒有得到充分的調(diào)動，有很大的開發(fā)空間。由于傳統(tǒng)的少數(shù)民族聚集區(qū)人員流動性較弱，與外界信息溝通相對閉塞，加之政府治理能力有限，在迫切追求區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的心態(tài)下，容易被外來投資項目所吸引，而忽略了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化、環(huán)境生態(tài)的平衡和可持續(xù)發(fā)展。而當前我國各地方政府在決策過程中普遍缺乏對經(jīng)濟和環(huán)境風(fēng)險的評估，常常僅依靠對社會風(fēng)險的評估結(jié)果來判斷項目風(fēng)險，這顯然不夠理性，因為群眾的意見往往僅從自身利益出發(fā)而較少從社會各個方面的長期利益和經(jīng)濟風(fēng)險進行考量。因此，少數(shù)民族地區(qū)地方政府在行政決策過程中應(yīng)重視并擔起經(jīng)濟、風(fēng)險評估的責(zé)任，并制定明確的責(zé)任追究機制。

四、結(jié)語

行政決策是政府履行社會管理職能的重要環(huán)節(jié)，它是諸多具體行政行為的上游行為，少數(shù)民族地方政府應(yīng)當在堅持合法性與合理性相結(jié)合、民主與效率相結(jié)合、兼顧多民族群眾權(quán)益的原則下構(gòu)建本地區(qū)的決策制度。在決策程序上要根據(jù)地區(qū)實際情況確立合法性審查制度、聽取公眾意見制度、重大決策風(fēng)險評估制度、重大決策公開制度、事后追蹤與責(zé)任追究制度，并使這些制度之間相互協(xié)調(diào)配合，提高決策可操作性和效率。建議先由省、自治區(qū)一級政府廣泛集合地方政府、群眾、專家資源，制定省級依法決策規(guī)范，對基層政府該項制度的構(gòu)建做出示范，同時賦予基層政府一定限度的規(guī)則變通權(quán)力，并監(jiān)督其制定與實施，從而保證少數(shù)民族地區(qū)基層地方政府決策制度構(gòu)建的質(zhì)量。良好的政府決策制度能使人民群眾與政府在決策活動中形成有機互動，從而促進少數(shù)民族地區(qū)民主政治的發(fā)展，推進少數(shù)民族地區(qū)地方法治政府的建設(shè)。