新能源汽車補(bǔ)貼退坡政策思考

來向紅

[提要] 當(dāng)前我國新能源汽車推廣過程中的補(bǔ)貼退坡政策存在如下三個關(guān)鍵問題：（1）補(bǔ)貼退坡率過大；（2）補(bǔ)貼政策執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性；（3）補(bǔ)貼政策的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向性不足。為此，新能源汽車補(bǔ)貼政策制定需要科學(xué)決策，應(yīng)該通過加大重大項目立項來調(diào)動核心科研力量，建立科學(xué)、定量模型，深入研究補(bǔ)貼決策問題。進(jìn)而，提出補(bǔ)貼政策優(yōu)化和調(diào)整的具體措施，同時在執(zhí)行過程中要盡量保持補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

關(guān)鍵詞：新能源汽車；補(bǔ)貼退坡；補(bǔ)貼政策；政策優(yōu)化

基金項目：江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目（編號：2014SJB057）資助；江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程資助項目（TAPP）

中圖分類號：F426.471 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年7月16日

新能源汽車是指依靠電或氫氣等清潔能源提供全部或部分動力的交通工具。其顯著特點是節(jié)能環(huán)保，但是因為研發(fā)過程耗資巨大、市場處于起步階段且與傳統(tǒng)燃油車相比售價過高，所以推廣應(yīng)用面臨諸多困難。盡管如此，發(fā)展新能源汽車對于中國而言仍然具有戰(zhàn)略價值。一方面為中國汽車產(chǎn)業(yè)擺脫長期以來大而不強(qiáng)的尷尬境況，實現(xiàn)“彎道超車”提供了一次難得的機(jī)遇；另一方面也是解決日益嚴(yán)重的城市尾氣污染問題（甚至國家能源安全問題）的一條根本途徑。因此，新能源汽車產(chǎn)業(yè)連續(xù)被列入“十二五”和“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國家希望通過相關(guān)政策扶持，助力新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速成長。

目前，從全球范圍來看，新能源汽車產(chǎn)業(yè)還處于由政策驅(qū)動向市場驅(qū)動的轉(zhuǎn)化期。政府補(bǔ)貼是促進(jìn)這種“轉(zhuǎn)化”的重要可選工具，因此包括中國在內(nèi)的世界各主要國家都對本國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入了大量的資源，并取得了可觀的效果。中國各級政府于2009年開始相繼出臺了關(guān)于新能源汽車推廣試點和價格補(bǔ)貼的系列政策。據(jù)中國新能源汽車網(wǎng)統(tǒng)計，截至2017年末中國累計推廣新能源汽車178.1萬輛（其中，2017年全年新能源汽車銷量為77.7萬輛，同比增長53%，而美國同期銷量為47.8萬輛，同比僅增長約7%），占比約為全球新能源汽車同期銷量的30%，無論是累計量還是單年量，中國均排名全球第一。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可見，補(bǔ)貼政策起到了良好的推廣效果。但是，實際上補(bǔ)貼政策在制定和執(zhí)行過程中存在諸多不足，高效的推廣數(shù)據(jù)背后隱含著極大的風(fēng)險。本文將分析目前我國新能源汽車補(bǔ)貼退坡政策存在的關(guān)鍵問題，并給出了一些思考。

一、新能源汽車補(bǔ)貼退坡政策存在的問題

（一）補(bǔ)貼退坡率過大，對新能源汽車市場造成較大沖擊。推廣初期的補(bǔ)貼水平過高，不可持續(xù)，但在隨后推出的補(bǔ)貼退坡政策中，補(bǔ)貼量的調(diào)整過大過快，主要車型的補(bǔ)貼量較退坡前減少40%～50%（中央與地方補(bǔ)貼合計）。在一些重點省市，推廣初期的中央及地補(bǔ)貼合計甚至超過某些新能源汽車零售價格的1/2，同時輔以免費(fèi)牌照和消費(fèi)稅免除等配套優(yōu)惠政策，極大地刺激了市場需求，但也使政府面臨較大的財政壓力。2016年初財政部高管曾警告稱“中國政府堅持將逐步退出針對電動汽車的補(bǔ)貼政策，2021年補(bǔ)貼政策完全退出，一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能依賴補(bǔ)貼”。隨后于2017年初出臺并開始執(zhí)行高退坡率政策。

由于補(bǔ)貼政策調(diào)整過快、補(bǔ)貼退坡率過大，相關(guān)企業(yè)短期內(nèi)無法完全消化補(bǔ)貼退坡政策的負(fù)面影響，而是將其直接轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，致使消費(fèi)者實際的購買價格大幅上漲。因此，新能源汽車市場迅速掉入冰點，2017年第一季度的銷量同比降低7.8%，給新能源汽車市場造成極大沖擊。未來，如果補(bǔ)貼政策快速退出，那么對于一個快速發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)將是極其危險的。

（二）對事先規(guī)劃好的補(bǔ)貼政策缺乏穩(wěn)定的執(zhí)行。根據(jù)財政部、發(fā)改委、工信部和科技部等四部委于2015年出臺的《關(guān)于2016-2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財政支持政策的通知》，2017～2018年將在2016年補(bǔ)貼基礎(chǔ)上下降20%，但實際上2017年相比2016年下降了40%，2018年又在2017年基礎(chǔ)上做了調(diào)整，提高了企業(yè)獲取補(bǔ)貼的技術(shù)門檻和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，且新能源專用車和客車的補(bǔ)貼量較2017年下降30%～43%。

由于實際補(bǔ)貼率大幅低于預(yù)期（規(guī)劃）補(bǔ)貼率，且未給相關(guān)新能源汽車企業(yè)留足調(diào)整期，導(dǎo)致企業(yè)要么缺乏達(dá)到補(bǔ)貼條件的產(chǎn)品，要么需要承受因補(bǔ)貼下降產(chǎn)生的巨大成本壓力。多數(shù)企業(yè)只能被動應(yīng)對這種政策調(diào)整，疲于開發(fā)適合補(bǔ)貼新政的新產(chǎn)品。整個行業(yè)的正常生產(chǎn)、研發(fā)和產(chǎn)品開發(fā)節(jié)奏都受到?jīng)_擊。部分抗壓能力較弱的企業(yè)在這個過程中出現(xiàn)了巨額虧損，甚至倒閉。

（三）補(bǔ)貼政策的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向性不足。目前，補(bǔ)貼門檻和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置缺乏明確而嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向性。補(bǔ)貼初期，僅僅依據(jù)電動續(xù)航里程設(shè)置補(bǔ)貼等級，盡管后續(xù)政策增加了能效指標(biāo)（千瓦時每百公里）、電池比容量（安時每千克）等技術(shù)指標(biāo)，但是對于電池的安全性、資源和技術(shù)可持續(xù)性（包括廢舊電池的拆解環(huán)保性和補(bǔ)貼退出后的經(jīng)濟(jì)可行性等）均考慮不足。按照補(bǔ)貼準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中對于電池容量的要求，只有三元鋰電池能夠達(dá)標(biāo)，但是三元鋰電池在熱安全性、廢舊電池環(huán)保性、資源可持續(xù)性（鈷為稀有元素且有毒性）等方面存在明顯缺陷。政策應(yīng)該對各項相關(guān)指標(biāo)都做出嚴(yán)格限定，引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)各項指標(biāo)均衡的新技術(shù)或產(chǎn)品，而不能僅僅倚重某幾項指標(biāo)，否則可能會將行業(yè)引向錯誤的發(fā)展路徑。

二、對新能源汽車補(bǔ)貼退坡政策的思考

從上述分析可見，補(bǔ)貼政策存在較大改善空間，尤其是補(bǔ)貼的動態(tài)調(diào)整策略。

（一）新能源汽車推廣過程中的補(bǔ)貼問題需要科學(xué)決策。由于缺乏可供借鑒的先例和理論支持，目前對于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼周期等基本問題的決策主要依賴主觀經(jīng)驗。推廣初期出臺了高補(bǔ)貼率政策，極大地刺激了新能源汽車的銷量，同時也給財政部門帶來了較大的壓力，因此隨后推出了高退坡率政策，但是卻給市場和相關(guān)企業(yè)造成了較大沖擊。這體現(xiàn)出補(bǔ)貼政策具有明顯的實驗特征。然而，應(yīng)該充分認(rèn)識到：過于倚重主觀決策可能會使產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨極大的政策風(fēng)險。

在新能源汽車的補(bǔ)貼政策和發(fā)展戰(zhàn)略上一定要強(qiáng)化理論研究，開展科學(xué)決策。應(yīng)該充分利用近10年來的推廣數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，結(jié)合經(jīng)濟(jì)管理的理論模型和方法，建立科學(xué)的定量模型來研究新能源汽車的補(bǔ)貼決策問題，將理論研究結(jié)果作為相關(guān)決策者的思路指引和重要參考，避免出現(xiàn)“補(bǔ)貼依賴癥”。

（二）調(diào)動核心研究力量，加強(qiáng)對“新能源汽車推廣補(bǔ)貼決策問題”的立項研究。新能源汽車作為面向未來的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是我國實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動下的跨越式發(fā)展的重要支柱。國家在新能源汽車核心技術(shù)的研發(fā)方面投入了巨額資源，無論是重大研究項目的立項數(shù)量，還是對相關(guān)企業(yè)技術(shù)開發(fā)的扶持，都可謂“力度空前”。在新能源汽車的市場推廣方面更是不惜代價，僅2016年當(dāng)年中央與地方補(bǔ)貼合計就超過830億元。但是，與之形成鮮明對比的是，補(bǔ)貼的花費(fèi)是否科學(xué)合理？怎樣才能把推廣補(bǔ)貼款都使在刀刃上？對這些問題的研究還不夠重視，相關(guān)研究在國家自然科學(xué)基金委、國家社會科學(xué)規(guī)劃辦和相關(guān)部委的立項數(shù)量都相對較少。相關(guān)部門必須要重視補(bǔ)貼的科學(xué)決策問題，積極調(diào)動核心科研力量，加強(qiáng)對“新能源汽車推廣補(bǔ)貼決策問題”的立項研究。

同時應(yīng)該認(rèn)識到：由于新能源汽車技術(shù)尚不夠成熟，多種可能的技術(shù)路徑并存，其推廣過程可能需要經(jīng)歷多輪的競爭和發(fā)展，歷時較長，不可能一蹴而就，因而要做好長遠(yuǎn)補(bǔ)貼的規(guī)劃，制定穩(wěn)定的補(bǔ)貼政策和財政保障機(jī)制，給企業(yè)留足產(chǎn)品升級和調(diào)整的反應(yīng)期。否則容易對還處于襁褓中的新能源汽車產(chǎn)業(yè)造成政策沖擊，進(jìn)而有可能喪失發(fā)展先機(jī)和當(dāng)前微弱的市場領(lǐng)先優(yōu)勢。因此，對于補(bǔ)貼政策的立項研究宜早不宜遲，并且應(yīng)該常抓不懈。

（三）建立科學(xué)的定量模型來研究新能源汽車推廣的補(bǔ)貼決策問題。盡管對于新能源汽車的補(bǔ)貼問題可以從定性和定量等多個方面、多個領(lǐng)域展開分析，但是極為重要的一個方面是要從定量模型來展開研究，要為決策者提供可靠的決策參考依據(jù)。應(yīng)該收集數(shù)據(jù)、案例和相關(guān)資料，利用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)、決策理論等定量模型和方法，強(qiáng)化對推廣數(shù)據(jù)的預(yù)測、對推廣績效影響因素的分析、對消費(fèi)者購買決策意愿的研究、對電池學(xué)習(xí)曲線和新能源汽車市場容量的預(yù)測。

同時應(yīng)該看到，從本質(zhì)上講，新能源汽車的補(bǔ)貼決策問題是政府、企業(yè)和消費(fèi)者之間的三方策略交互問題。單獨(dú)考慮任何一（兩）方所做出的決策都將是一（兩）廂情愿的，不會達(dá)到預(yù)期的效果，需要在博弈模型的框架下開展研究。同時，由于新能源汽車擴(kuò)散過程歷時較長，補(bǔ)貼政策需要視前一個階段的推廣情況、政府的財政支付能力和新能源汽車的單位成本變化等因素做出動態(tài)調(diào)整，而并非一次性決策，需要采用微分博弈等動態(tài)交互模型才能更好地描述各決策主體之間的策略交互過程，進(jìn)而得出補(bǔ)貼策略的動態(tài)演化規(guī)律。

（四）強(qiáng)化政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和連續(xù)性。補(bǔ)貼政策是國家為了助力新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一項重要制度，本身具有政策引導(dǎo)性。除了應(yīng)該做好科學(xué)、合理的規(guī)劃之外，在執(zhí)行過程中還應(yīng)該盡量保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。因為企業(yè)會根據(jù)國家政策來制定自身的產(chǎn)能建設(shè)、生產(chǎn)、產(chǎn)品開發(fā)等各項工作計劃。一旦國家相關(guān)政策不能給企業(yè)以穩(wěn)定的預(yù)期，企業(yè)將很難適從，這對于企業(yè)保持經(jīng)營穩(wěn)定性、降本增效、提升競爭力都會產(chǎn)生不利影響。因此，要盡量保持政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和連續(xù)性，可以根據(jù)實際執(zhí)行中出現(xiàn)的問題做出有針對性的微調(diào)，但要避免因補(bǔ)貼政策波動給產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成沖擊。

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