義務(wù)教育學(xué)校治理的政策分析與思考

◎李楠

在黨的十九大報告中“治理”一詞出現(xiàn)了44次，大到“全球治理” “國家治理”，小到“鄉(xiāng)村治理” “基層治理”，體現(xiàn)出反映多元化訴求的治理理念越來越凸顯。就教育領(lǐng)域而言，中共十八屆三中全會明確將教育治理作為深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容。學(xué)校治理作為教育治理的重要內(nèi)容和關(guān)鍵突破口，也成為現(xiàn)代學(xué)校變革以及現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的重要途徑。

學(xué)校治理的理論內(nèi)涵

關(guān)于“學(xué)校治理”一詞的涵義和特征學(xué)術(shù)界尚未達成共識，但毋庸置疑的是，都離不開“治理”這一核心詞。學(xué)校治理不僅是作為社會組織存在的一種微觀層面的治理形式，同時也是治理在教育和學(xué)校領(lǐng)域的具體應(yīng)用。因此，學(xué)校治理的理論內(nèi)涵源于治理，治理的涵義與特征均適用于學(xué)校治理。

1.治理的涵義與特征

公共治理理論對治理的探討大多是基于其現(xiàn)代涵義，即有別于傳統(tǒng)“統(tǒng)治”的概念，強調(diào)多元主體的協(xié)商和主體間的持續(xù)互動。1995年，聯(lián)合國全球治理委員會給治理作了定義，治理涉及公共機構(gòu)、個人或私人機構(gòu)管理公共事務(wù)的全部內(nèi)容，也是調(diào)和不同矛盾和沖突并通過協(xié)商得以解決的持續(xù)過程[1]。這一概念在學(xué)術(shù)界被廣泛引用，并被收錄到我國《辭海》對“治理”的解釋中。

在借鑒國內(nèi)外學(xué)者已有研究的基礎(chǔ)上，我們將治理的特征總結(jié)為：主體的多元性、過程的互動性、手段的多樣性以及機制的復(fù)雜性。在治理過程中，不再強調(diào)單一主體的權(quán)威性和強制性，而是主張通過民主、協(xié)商與合作的方式解決管理中可能存在的分歧，這就需要復(fù)雜、多樣的激勵和約束機制給予支持。

2.學(xué)校治理的核心內(nèi)容

學(xué)校治理除具備治理的一般涵義和特征外，還需重點回答三個問題：一是學(xué)校治理中的多元主體是什么，學(xué)校內(nèi)部的治理主體（黨組織、校長、校務(wù)委員會及教職工代表大會等）、外部的治理主體（政府、家庭和社會等）分別發(fā)揮何種作用、產(chǎn)生何種影響。二是學(xué)校治理的內(nèi)容是什么，學(xué)校在行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的過程中分別要解決哪些問題。三是學(xué)校治理的手段和運行機制是什么，如何協(xié)調(diào)各方關(guān)系并予以制度保障。

盡管我國對“學(xué)校治理”的用法和研究起步較晚，但其基本理念和思想?yún)s早有體現(xiàn)。伴隨教育體制改革的推進，學(xué)校的管理者和辦學(xué)者逐漸分離，使得政府與學(xué)校之間的關(guān)系開始發(fā)生變化，由最初的單一的、以隸屬性為主要特征的縱向型法律關(guān)系逐漸發(fā)展為一種復(fù)合型法律關(guān)系[2]。從這個角度來看，學(xué)校治理的實踐源于學(xué)校內(nèi)部管理體制改革的探索，并將現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)作為重要抓手，歸根結(jié)底，學(xué)校治理的目的是推進學(xué)校的自治與共治[3]，提高學(xué)校管理的科學(xué)性、民主性和有效性，構(gòu)建政府、學(xué)校與社會間的新型關(guān)系。

義務(wù)教育學(xué)校治理政策演進的特征

改革開放以來，伴隨計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，教育體制改革也在穩(wěn)步推進。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（簡稱《決定》）頒布，標志著我國教育體制改革的正式開啟。該文件明確提出，教育管理體制改革的核心內(nèi)容，必須堅持實行簡政放權(quán)，擴大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，這也是在國家政策文件中第一次提及如何處理好政府與學(xué)校之間的關(guān)系。在學(xué)校管理變革的進程中，國家和地方政府相繼出臺了若干落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、提升學(xué)校治理能力的具體政策。總的來看，義務(wù)教育學(xué)校治理政策演進主要表現(xiàn)出四方面特征：

1.學(xué)校決策與監(jiān)督機制朝多元化方向發(fā)展

學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制與決策方式是學(xué)校內(nèi)部管理的核心內(nèi)容。就義務(wù)教育階段的中小學(xué)而言，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷經(jīng)歷了不斷調(diào)整的過程，總的來說是圍繞著校長負責(zé)制展開的，從探索到正式確立，再到寫入國家法律。當(dāng)前，校長負責(zé)制已成為我國中小學(xué)正在實行的領(lǐng)導(dǎo)體制，涉及學(xué)校管理的相關(guān)事務(wù)，包含學(xué)校重大決策的開展以及民主監(jiān)督機制的運行等都是在該領(lǐng)導(dǎo)體制下進行的，同時校務(wù)委員會和教職工代表大會也在學(xué)校治理的過程中發(fā)揮著重要作用。如南京市專門建立了“一主兩翼”的現(xiàn)代學(xué)校管理體制，即以校長負責(zé)制為主，以教職工代表大會制度、校務(wù)委員會制度為輔，學(xué)校其他工作制度相互配合的新型學(xué)校管理體制[4]。學(xué)校決策與監(jiān)督方式的多元化主要體現(xiàn)在兩個方面：

（1）參與學(xué)校決策的主體更加多元化?！稕Q定》指出，“學(xué)校逐步實行校長負責(zé)制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會，作為審議機構(gòu)?！痹陔S后的幾個政策文件中，對于作為學(xué)校主要決策機構(gòu)的校務(wù)委員會，其參與成員的界定發(fā)生了調(diào)整（見表），從相對單一的組成演變?yōu)榘瑢W(xué)校負責(zé)人、教師、學(xué)生、家長及社區(qū)等各方代表參加。

表 學(xué)校決策機構(gòu)校務(wù)委員會人員組成的演變

（2）民主監(jiān)督的渠道更加多樣化。自《決定》確立將教職工代表大會制度作為學(xué)校民主監(jiān)督的重要手段以來，又先后被寫入《中華人民共和國教師法》和《中華人民共和國教育法》，以法律形式再一次重申該制度在學(xué)校民主管理中發(fā)揮的作用。除了通過教代會制度進行監(jiān)督外，2003年教育部出臺的《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》指出，可通過全面實行校務(wù)公開制度、建立家長委員會、積極推動社區(qū)參與學(xué)校管理等多種形式完善學(xué)校的民主監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，2012年，教育部頒發(fā)的《全面推進依法治校實施綱要》進一步提出，“要積極拓展學(xué)生參與學(xué)校民主管理的渠道”，使得學(xué)校民主監(jiān)督的渠道和形式更加豐富。

2.依法治校、建章立制是推進學(xué)校治理現(xiàn)代化的基本前提

依法治校、自主管理是現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的兩個關(guān)鍵點，同時也是推進學(xué)校治理現(xiàn)代化的兩大保障。依法治校是提升學(xué)校治校能力與效果的重要外部支撐。為此，教育部先后出臺《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》《全面推進依法治校實施綱要》和《依法治教實施綱要（2016-2020年）》等多個文件，明確依法治校的重點任務(wù)和具體措施。

建章立制是學(xué)校完善自主管理的重要途徑。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》規(guī)定了學(xué)校具有按照章程自主管理的基本權(quán)利。2003年，教育部《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》明確提出，要將學(xué)校章程作為學(xué)校辦學(xué)活動的重要依據(jù)。2004年國家頒布的《2003-2007年教育振興行動計劃》要求加強學(xué)校制度建設(shè)，逐步形成“自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會監(jiān)督”的機制。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》也提出完善中小學(xué)學(xué)校管理制度的具體要求。2015年，教育部《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》對完善學(xué)校章程和制度建設(shè)進行明確規(guī)定，提出全面形成一校一章程的格局，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機構(gòu)組織規(guī)則及議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范且統(tǒng)一的制度體系。

3.擴大辦學(xué)自主權(quán)，支持第三方開展學(xué)校評價

為切實保障中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實，除了明確校長負責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)管理體制外，還以法治的手段推進。2015年，教育部《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》提出三點重要舉措：一是法律法規(guī)的制定與修訂，需考慮以保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)為前提。二是從政府的角度，加大簡政放權(quán)的力度。三是從學(xué)校的角度，以學(xué)校章程制定為抓手，健全自主權(quán)落實的相關(guān)機制。同時，該文件還明確提出要進一步落實學(xué)校在育人方式、資源配置和人事管理三個領(lǐng)域的自主權(quán)。

推進管辦評分離，是國家整體推進教育體制改革的總體思路。其中，管辦分離就是要推進政校分開，積極落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；而涉及到學(xué)校的評價環(huán)節(jié)，則需要評價主體的多元化，不能局限于由教育行政部門來評，而應(yīng)綜合考慮學(xué)校自評和由社會力量組成的第三方評價的結(jié)果。2014年以來，國家先后出臺多個文件，提出支持社會專業(yè)機構(gòu)或組織開展教育評價，納入政府購買范圍，完善第三方教育評價機制的內(nèi)容。2016年，山東省出臺國內(nèi)首個省級第三方教育評價辦法——《山東省第三方教育評價辦法（試行）》[5]，指出應(yīng)規(guī)范第三方評價的范圍、內(nèi)容和程序，建立健全第三方評價的政策體系和體制機制。

4.建立健全學(xué)校管理標準，提升學(xué)校管理科學(xué)性

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，促進學(xué)校管理標準化、規(guī)范化。為進一步規(guī)范義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)行為、提高管理水平，國家于2014年頒布了《義務(wù)教育學(xué)校管理標準（試行）》，并在北京市海淀區(qū)、江蘇省泰州市等8個地區(qū)開展實驗，在總結(jié)地方實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于2017年正式出臺《義務(wù)教育學(xué)校管理標準》。該標準解決了義務(wù)教育學(xué)校管什么和怎么管的問題，成為義務(wù)教育學(xué)校管理實踐開展的重要指南。

完善學(xué)校治理政策體系的思考

當(dāng)前，在中小學(xué)的學(xué)校治理實踐中，尚存諸多現(xiàn)行政策難以解決或政策落實不到位的問題，如學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)得不到有效落實，學(xué)校內(nèi)部多元主體間的權(quán)責(zé)模糊不清，家長、社會參與學(xué)校治理的積極性和有效性有待提高等。追求教育的管辦評分離，意味著政府應(yīng)從學(xué)校的辦學(xué)和評價主體中分離出來，但并不代表弱化政府在學(xué)校治理中的作用，相反政府層面對學(xué)校治理的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)作用更應(yīng)凸顯，而這主要通過完善學(xué)校治理相關(guān)的法律法規(guī)與政策文件來實現(xiàn)。

1.加快制定“學(xué)校法”，落實學(xué)校治理各主體的權(quán)與責(zé)

在我國現(xiàn)行的教育法律體系中，盡管《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》和《民辦教育促進法》已從不同角度涉及各級各類學(xué)校權(quán)利與義務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，但表述均較為籠統(tǒng)，不具有指導(dǎo)性和可操作性。近年來，伴隨學(xué)校治理現(xiàn)代化進程的推進，迫切需要進一步明確學(xué)校治理各主體的權(quán)、責(zé)、利，而這就需要加快制定更加具體、細化的“學(xué)校法”，從根本上落實學(xué)校的獨立法人地位。

一是“學(xué)校法”應(yīng)明確在學(xué)校管理中政府與學(xué)校兩大主體分別應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利與責(zé)任，特別是要明確學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)限和實施方式，從而為更好實現(xiàn)政校分開提供法律依據(jù)。二是社會在學(xué)校治理中的權(quán)與責(zé)亟須在“學(xué)校法”中加以體現(xiàn)，亟待明確學(xué)校與社會職責(zé)的邊界關(guān)系，為最大限度發(fā)揮社會對學(xué)校治理的貢獻作用提供參考。三是為進一步完善學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，亟須明晰學(xué)校內(nèi)部各決策、執(zhí)行與監(jiān)督主體的職責(zé)，明確學(xué)校與校長、中層管理者、教師及學(xué)生之間的法律關(guān)系，從而有效提高學(xué)校整體的治理能力。

2.推行“清單式”學(xué)校管理制度，讓學(xué)校的辦學(xué)權(quán)更加明晰

充分借鑒地方政府推行管辦評分離改革的成功經(jīng)驗，探索實行學(xué)校管理的“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”。如山東青島在這方面就進行作了很好的探索，不僅將學(xué)校管理的基本權(quán)限、涉及師生切身利益的事項和重大決策事項寫入學(xué)校管理清單，還將副校長及中層干部聘任，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，緊缺人才、特色人才和重點院校優(yōu)秀畢業(yè)生選聘等在學(xué)校依法自主辦學(xué)方面具有關(guān)鍵作用的14項管理權(quán)限下放到學(xué)校[6]。

以落實學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)為目標，推行和完善“清單式”管理制度，建立政府下放給學(xué)校的權(quán)力清單與反映學(xué)校內(nèi)部責(zé)任分工的責(zé)任清單，建立健全清單的標準和實施依據(jù)。同時，對照清單完善校務(wù)公開的制度與程序，通過運用法律、政策、規(guī)劃、標準、經(jīng)費和信息服務(wù)等手段，加強政府與社會對學(xué)校管理的監(jiān)督與評價[7]，推動學(xué)校治理走向更加法治、民主和規(guī)范的道路。

3.建立健全學(xué)校內(nèi)部治理的激勵與約束機制

目前中小學(xué)治理的運行機制尚不完善，特別是缺少鼓勵各主體參與治理積極性的激勵機制以及協(xié)調(diào)各主體間利益沖突或意見分歧的約束機制。在現(xiàn)行的有關(guān)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的政策文件中，大多分開闡述校務(wù)委員會、教職工代表大會或家長委員會在學(xué)校治理中應(yīng)發(fā)揮的作用，而缺少關(guān)于對治理結(jié)構(gòu)整體協(xié)調(diào)的機制和政策保障。在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的總體框架下，完善學(xué)校內(nèi)部管理的運行機制，不僅要暢通學(xué)校內(nèi)部各主體間進行良性互動的途徑，同時也要通過政府層面的監(jiān)督或約束機制，著力提升各主體管理的效度。

4.出臺社會參與學(xué)校治理的辦法與細則

當(dāng)前，國家層面關(guān)于社會參與學(xué)校治理的相關(guān)政策相對比較有限，缺乏統(tǒng)一的、可操作的辦法或細則。應(yīng)著眼于頂層設(shè)計，建立家庭、社區(qū)、企事業(yè)單位以及其他社會組織或機構(gòu)等社會力量參與學(xué)校治理的規(guī)范，使社會參與學(xué)校治理的程序更加公開與科學(xué)。同時，根據(jù)需要建立和完善諸如政府購買服務(wù)、資源共建共享和信息雙向反饋等合作與互助機制，促進政府、學(xué)校與社會間的資源整合，互利互享，促進公共利益的最大化，加快推進學(xué)校善治目標的實現(xiàn)。