如何推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管制度改革

林江

2018年全國(guó)人大通過(guò)了政府機(jī)構(gòu)改革方案，內(nèi)容之一就是組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。公眾預(yù)期它能有效解決人們關(guān)切的食品安全、藥品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和產(chǎn)品質(zhì)量等問(wèn)題。這項(xiàng)改革將對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管格局的重構(gòu)和市場(chǎng)環(huán)境的再造產(chǎn)生重要影響。

市場(chǎng)監(jiān)管制度改革的目標(biāo)

眾所周知，市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)象是市場(chǎng)主體，即企業(yè)。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”政策的全面落實(shí)，我國(guó)市場(chǎng)主體快速成長(zhǎng)，總量規(guī)模已超過(guò)1億戶(hù)，并仍有進(jìn)一步增長(zhǎng)的潛力。然而，盡管總量規(guī)模相當(dāng)龐大，但市場(chǎng)主體的密度卻不夠高，千人擁有的市場(chǎng)主體數(shù)量與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距。如何進(jìn)一步消除創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度性障礙，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，將成為市場(chǎng)監(jiān)管者要思考的重要問(wèn)題。

近年來(lái)，我國(guó)致力于商事制度改革，為引導(dǎo)更多創(chuàng)業(yè)者進(jìn)入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，從而為先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的營(yíng)商環(huán)境。然而，目前我國(guó)在世界營(yíng)商環(huán)境的總體排名尚處于中游水平，與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。因此，通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管制度改革釋放經(jīng)濟(jì)的巨大能量和潛力，激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力，就成為市場(chǎng)監(jiān)管制度改革的重要目標(biāo)之一。

市場(chǎng)監(jiān)管制度改革將通過(guò)有效保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益來(lái)激發(fā)消費(fèi)市場(chǎng)的活力。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，拉動(dòng)內(nèi)需已成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Γ鴥?nèi)需的擴(kuò)大離不開(kāi)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保障。當(dāng)前，消費(fèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了空前繁榮和快速變革的時(shí)期：新的消費(fèi)領(lǐng)域、消費(fèi)模式不斷涌現(xiàn)，這既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的閃光點(diǎn)，也給消費(fèi)者維權(quán)帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。例如，隨著網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，共享單車(chē)押金退款難，旅游平臺(tái)“殺熟”，消費(fèi)者網(wǎng)購(gòu)?fù)素涬y，售后服務(wù)缺失等現(xiàn)象比比皆是；一些新的銷(xiāo)售模式通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與非法集資，對(duì)社會(huì)公眾和消費(fèi)者權(quán)益造成危害。如何保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益成為市場(chǎng)監(jiān)管迫在眉睫的問(wèn)題。

市場(chǎng)監(jiān)管制度改革降低市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入門(mén)檻，并不意味著放棄政府部門(mén)對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管，而是監(jiān)管的手段和方式發(fā)生了變化。一方面，市場(chǎng)主體呼吁政府減少各種不合理的優(yōu)惠補(bǔ)貼，讓國(guó)企和民企回到同一起跑線上；另一方面，市場(chǎng)主體希望政府能通過(guò)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境鼓勵(lì)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，依靠市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)新的商機(jī)，培育創(chuàng)新能力。事實(shí)上，只有在公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰的機(jī)制下，才能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，讓市場(chǎng)主體不斷走向成熟。

市場(chǎng)監(jiān)管制度改革意味著我國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)進(jìn)入新階段。知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要支柱。我國(guó)商標(biāo)的有效注冊(cè)量連續(xù)16年居世界首位，專(zhuān)利發(fā)明申請(qǐng)量連續(xù)7年居世界首位。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，市場(chǎng)主體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)意識(shí)、品牌意識(shí)、專(zhuān)利意識(shí)將日漸高漲，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管者能否對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供有效保護(hù)等問(wèn)題提出了更高要求。近年，一些市場(chǎng)主體的商標(biāo)和專(zhuān)利面臨著較高的被仿冒、被侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，如何通過(guò)優(yōu)化監(jiān)管，強(qiáng)化市場(chǎng)主體對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專(zhuān)利保護(hù)的意識(shí)，是擺在市場(chǎng)監(jiān)管者面前亟待解決的重大議題。

市場(chǎng)監(jiān)管制度改革的終極目標(biāo)是建立統(tǒng)一的大市場(chǎng)。2002年，加拿大一位學(xué)者曾對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的分割程度進(jìn)行研究，研究假設(shè)中國(guó)31個(gè)省區(qū)之間的貿(mào)易類(lèi)似于國(guó)家與國(guó)家之間的商品貿(mào)易關(guān)系。研究結(jié)果顯示，省與省之間的貿(mào)易相當(dāng)于面臨著160%的關(guān)稅壁壘。由于關(guān)稅壁壘事實(shí)上并不存在，換言之，省區(qū)之間存在著龐大的行政性非關(guān)稅壁壘。

在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)激烈競(jìng)爭(zhēng)的背景下，國(guó)際貿(mào)易摩擦?xí)r有發(fā)生，我國(guó)急需通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管制度改革破除市場(chǎng)的行政性藩籬，讓龐大的市場(chǎng)潛力作為建立良好國(guó)際貿(mào)易和投資關(guān)系的壓艙石。統(tǒng)一的大市場(chǎng)也將推動(dòng)商品和生產(chǎn)要素暢通無(wú)阻的流動(dòng)，助推新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展。

監(jiān)管職能的實(shí)質(zhì)改變是關(guān)鍵

那么，該如何穩(wěn)步推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管制度改革？首先，我認(rèn)為這并不是依靠單一的政府監(jiān)管部門(mén)努力就可以實(shí)現(xiàn)的，而是需要多個(gè)部門(mén)、多維度的執(zhí)法才能奏效。即使這一輪機(jī)構(gòu)改革整合了多個(gè)監(jiān)管部門(mén)，組建了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，但原本屬于不同執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)的職能在新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)中能否各司其職的同時(shí)又做到無(wú)縫對(duì)接和協(xié)同，尚有待觀察。

例如，要有效打擊醫(yī)藥購(gòu)銷(xiāo)領(lǐng)域內(nèi)的商業(yè)賄賂行為，就涉及醫(yī)改政策調(diào)整、藥品招標(biāo)采購(gòu)、藥品推廣等，同時(shí)還涉及紀(jì)檢監(jiān)察、行政調(diào)查、刑事處罰等多個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)，需要跨部門(mén)、多維度的執(zhí)法與合作。如何把社會(huì)信用體系的不斷完善與新版《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的實(shí)施以及國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，倒逼市場(chǎng)主體建立合規(guī)管理體系，實(shí)現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該成為市場(chǎng)監(jiān)管制度改革的著力點(diǎn)。

其次，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局把工商、質(zhì)檢、食藥的全部職能以及發(fā)改、商務(wù)部的部分職能予以合并，似乎是遵循大部制的思路推進(jìn)改革，有其合理內(nèi)涵，因?yàn)榘讯喾N內(nèi)容有關(guān)聯(lián)的監(jiān)管事務(wù)交由一個(gè)部門(mén)管轄，可以最大限度避免監(jiān)管職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理的弊端，提高監(jiān)管和行政效率。

然而，回顧大部制改革經(jīng)驗(yàn)，有些改革是成功的，有些改革卻不見(jiàn)得順利，有的甚至從大部制退回原形?？梢?jiàn)，大部制改革的關(guān)鍵主要不在于設(shè)立了什么部門(mén)，撤銷(xiāo)了什么部門(mén)，而是監(jiān)管職能有了怎樣實(shí)質(zhì)的改變，這樣的改變是否有利于建立有效、問(wèn)責(zé)的服務(wù)型政府。換個(gè)角度看，整合市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的工作相當(dāng)繁重和復(fù)雜，整合后的機(jī)構(gòu)職能要能實(shí)現(xiàn)科學(xué)設(shè)置，還需要一個(gè)較長(zhǎng)的磨合期。例如，原國(guó)家工商總局已有一套信用體系，原質(zhì)檢總局也已建立了一套信息化系統(tǒng)，原食藥監(jiān)總局自身也有一套信息化系統(tǒng)，如何在大市場(chǎng)監(jiān)管體系和框架下進(jìn)行系統(tǒng)集成和整合，建立數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享？事實(shí)上，如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享，大數(shù)據(jù)就失去意義。

再者，隨著市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)從線下轉(zhuǎn)為線上，監(jiān)管對(duì)象也要從企業(yè)轉(zhuǎn)為行為，對(duì)新業(yè)態(tài)的監(jiān)管方式也應(yīng)有別于對(duì)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的監(jiān)管，因?yàn)槭袌?chǎng)秩序在線上線下的表現(xiàn)是完全不同的。例如，傳統(tǒng)業(yè)態(tài)對(duì)消費(fèi)者利益的損害主要表現(xiàn)在不正當(dāng)?shù)膬r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)上，而在新業(yè)態(tài)中，市場(chǎng)的混亂現(xiàn)象則主要體現(xiàn)在對(duì)用戶(hù)資源的競(jìng)爭(zhēng)上——企業(yè)為了獲取更多的用戶(hù)資源，寧愿采取免費(fèi)甚至補(bǔ)貼的做法，從而衍生不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為。如果監(jiān)管部門(mén)依然用傳統(tǒng)思路去監(jiān)管新業(yè)態(tài)，是行不通的。

最后，新的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)誕生后，還需要更符合當(dāng)前國(guó)情下《反壟斷法》的特色和功能。過(guò)去我們喜歡講某個(gè)市場(chǎng)有哪些壟斷者，市場(chǎng)份額是多少，可是在互聯(lián)網(wǎng)世界里，企業(yè)往往跨界經(jīng)營(yíng)，單講一個(gè)市場(chǎng)，其份額并不大，但如果把跨界的業(yè)務(wù)加總起來(lái)，市場(chǎng)可以相當(dāng)龐大。故要判斷一家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)是否壟斷，防止企業(yè)濫用市場(chǎng)支配地位來(lái)?yè)p害消費(fèi)者利益，監(jiān)管者必須要有新思維和新觀念。必要時(shí)，甚至應(yīng)該對(duì)2008年8月1日生效的《反壟斷法》進(jìn)行修訂，以體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。

（作者系中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)系教授、博導(dǎo)）