零基預算法在高校預算編制中的應用
——以XX師范大學為例

（西北師范大學財務處 甘肅蘭州730070）

預算制度是現(xiàn)代國家治理體系中的重要組成部分。黨的十九大報告提出，“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。對各高校而言，預算管理工作開展的好壞，直接關系到學校的日常運行和長期戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。而在高校預算編制過程中，預算編制方法的選擇對于建立科學、高效的預算管理體系起著重要的作用。我國高校在當前的預算編制中，一般使用的是傳統(tǒng)的“基數增長”的增量預算法，但這種方法的優(yōu)缺點在預算編制過程中逐步顯現(xiàn)，各學校應根據自身實際情況選擇合理的預算方法。

“零基預算”一詞，起源于美國，理論上最早可追溯到1952年。1979年以后美國聯(lián)邦政府開始全面采用零基預算的方法編制預算，80年代以來，這一新方法在世界各國獲得廣泛應用。我國在1998年財政決算和1999年財政預算方案中也明確提出了要加快零基預算的實施。從2000年起高校財務預算編制開始采用零基預算法。

一、零基預算法與增量預算法的比較

高校預算編制方法按照編制基礎來劃分，可以分為零基預算和增量預算?；鶖捣词窃隽款A算法，是指以基期預算執(zhí)行情況為基礎，考慮預算年度事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及收支增減情況編制預算的方法。作為一種傳統(tǒng)的方法，增量預算法的優(yōu)點在于簡便、易操作，也有利于預算編制的連續(xù)性和系統(tǒng)性；它的不足是注重了資金量的變化，而量的變化又忽略了定額與標準的變化，不利于支出數額與支出結構的調整和優(yōu)化，更不符合公平效率原則。此種方法還會造成某些院系、部門為了維護本部門利益，不切實際地盲目擴張預算，造成預算與實際嚴重脫節(jié)，資金利用率降低，從而導致學校整體利益的受損，嚴重阻礙學校的長期發(fā)展。

零基預算法是指部門或單位在編制年度預算時，不是以上年度的預算安排為依據，而是按照一定的標準重新審查和評價預期安排的各個項目，并根據效率優(yōu)先的原則對項目進行排序，最后結合事業(yè)發(fā)展的需要和財力的可能做出預算決定，以此為基礎編制預算。與傳統(tǒng)的增量預算編制方法比較，零基預算法能合理、有效地進行資源配置，充分利用有限的教育經費，優(yōu)先安排教學和科研的關鍵項目，保證了資金的供給和運轉。

二、零基預算法在高校預算編制中的應用

XX師范大學為XX省人民政府和教育部共同建設的重點大學、國家重點支持的西部地區(qū)十四所大學之一。學校實行“統(tǒng)一領導，分級管理”的財務管理體制，財務處是學校唯一的一級財務機構，統(tǒng)一管理全校的各項財務工作，全面負責預算的編制、執(zhí)行、控制和考核等工作。2015年，學校召開了第七次黨代會，會議明確了學術治校、事權和財權向學院和學科建設傾斜的發(fā)展思路和規(guī)劃，財務處積極調整，做出了“預算為龍頭，與核算并重”的財務管理策略，并于2016年實施了以零基預算法為基礎的預算改革。本文中提到的預算，指學校層面的校級預算。XX師范大學預算流程左下圖所示。

XX師范大學預算改革中的主要做法如下：

（一）全面收入預算

收入預算是學校預算的基礎，是完成事業(yè)計劃的財力保證，它體現(xiàn)了學校經費來源的多元性，匯集了預算年度內學校可能提供的用于開展各項事業(yè)的全部收入，反映了學校多渠道籌措資金的能力和資金來源結構。XX師范大學的收入主要包括財政撥款、事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、其他收入。在進行收入預算時，學校堅持謹慎穩(wěn)妥的原則，將以上各種收入全面納入預算管理體系，并注重實施“全面預算、績效預算、精細預算”。

（二）收回校內各部門以前年度結余資金

由于該校多年來一直采用的是基數預算法，使得校內各部門結余資金龐大，資金使用效率低下。為推進學校預算改革，財務處對各部門的項目進行了逐項核查，對各部門的項目賬進行了清理，對以往多年累積下來的各類項目，做到該保留的繼續(xù)保留，該取消的堅決取消，收回沉淀資金860萬元。自2016年起，對校內各部門實行“零基預算”，根據當年重點工作安排經費，各職能處室的基本運行費、業(yè)務費實行“剛性預算、結余收回”的管理辦法，基本運行費支出范圍包括辦公用品購置費、郵資費、電話費、差旅費、交通費、印刷費及小型辦公設備和家具的更換等，業(yè)務費按預算申報支出范圍嚴格控制。

（三）改革學院撥款方式，實行撥款總量控制

學校對于學院的經費分配，一直采用的是基數預算法，由職能部門（教務處、學生處、研究生院）來實施二次分配。預算改革后，學校直接分配學院經費，對學院撥款實行總量控制。

1.按學費收入的一定比例，確定學院人才培養(yǎng)經費撥款總量，考慮文理科差異、師范類與非師范類差異、學生人數與學費標準差異、確定調節(jié)系數，考慮學費欠費率與貢獻率一起計算學院經費總額，結合公共課、專業(yè)實習經費、專項培養(yǎng)等因素確定各學院的撥款總額，學院根據實際需要編制二次預算分配方案使用，落實學院辦學主體地位。

教學經費總額=本科應交學費×10%+碩士應交學費×12%+博士應交學費×15%

各學院學費貢獻率=學院應交學費額÷學校應收學費總額×100%

各學院經費=（人才培養(yǎng)經費×80%×學費貢獻率+人才培養(yǎng)經費×20%×調節(jié)系數）×交費率+專業(yè)實習費+公共課補貼+其他

2.將各學院年末培養(yǎng)經費結余進行結轉，轉到各學院的內涵發(fā)展項目中，主要用于學院的內涵建設。此項目的資金使用，需各學院向財務處提交申請，經審批方可使用，兩年后收回余額。

（四）合理分配專項經費

零基預算法下，XX師范大學對各部門申報的預算項目，要求各部門按工作職能分類，因工作事項提出預算申請，在教師發(fā)展中心公開匯報本年度申報項目的立項依據、預期目標、經費預算明細、項目執(zhí)行計劃等，由財經工作委員會的成員及相關專家進行評議，只有論證通過的項目才能按照輕重緩急排序后納入學校預算；年末對應各部門項目匯報完成情況和專項經費使用情況，依據相關財務指標，開展績效研討，進行履職評價，評價結果作為領導班子考核和下年度經費預算的依據。

三、零基預算在實施過程中遇到的問題及解決辦法

（一）對校內各部門、直屬、附屬業(yè)務單位實行“零基預算”，并收回各部門以前年度的結余資金

此項工作直接觸及各部門的自身利益，尤其是某些部門多年以來累積的結余資金較大，對資金收回的問題存在抵觸情緒。針對此問題，財務處成立了多個調研小組，分別去各部門進行實地調研，聽取各部門的意見和建議，并將此次預算的思想及如何保障各部門業(yè)務的運行進行講解、宣傳，加強財務處與各部門的溝通，使預算工作有效開展。

（二）學院人才培養(yǎng)經費實行撥款總量控制，學院需根據撥款總額編制二次預算分配方案

財務處設計的二次預算分配表中，將支出分為八大類，并詳細列明了每一類的使用范圍。此次學院撥款方式的改革大大提高了學院的自主權，但也出現(xiàn)了一些問題。某些學院沒有從學院發(fā)展的角度來對資金進行合理劃分，而是從便于財務報銷的角度，使資金在八大類之間進行理想化的調整。針對此問題，財務處聯(lián)合教務處、學生處、研究生院對各學院的二次預算分配進行了嚴格審核，使資金劃分更加合理、有效。

（三）突擊花錢的問題

實行零基預算后，個別部門存在突擊花錢的現(xiàn)象，以避免年末結余資金被收回。針對這一問題，財務處加強了預算控制，尤其是事前控制。將各類預算責任落實到具體部門和個人，部門主管在審批每項預算指標時都要了解累計預算支出情況，每月及時分析預算執(zhí)行情況，根據部門實際對自己分管的預算指標加以控制，并于年底公開匯報工作完成效果和經費使用情況。

四、高校有效運用零基預算法的幾點建議

（一）增強預算管理意識和預算責任

學校領導對預算管理的重視程度直接決定了預算管理的規(guī)范性和科學性，只有學校領導層對預算管理高度重視，才能不斷提高學校預算管理水平，才能建立科學完善的執(zhí)行、監(jiān)督與考核機制。預算并不僅僅是財務部門的事情，學校各部門應提高預算責任感，預算業(yè)務的具體實施者也要充分意識到參與預算是自身工作的一部分，通過參與預算管理對學校整體財務狀況有所了解，更加科學有效地配置學校經費。

（二）健全預算管理監(jiān)督機制

監(jiān)督是對預算資金使用的一種監(jiān)察與督導，是預算資金使用到位的有力保障，也是管理體系中不可或缺的一個環(huán)節(jié)。健全預算管理監(jiān)督機制，應結合學校內部審計、財經工作委員會、項目責任部門和財務處對預算執(zhí)行進行全過程、全方位的監(jiān)督，運用績效評價方法，采用項目報表、公開評議、第三方評價等方式進行，按照項目效益、經費完成率、外部經費爭取等因素綜合評價。

（三）加強零基預算與績效預算的有機結合

為了克服零基預算法的缺點，使其在高校預算編制中更好地發(fā)揮作用，可將績效預算與其結合，形成以目標為指引，績效為核心的預算模式，完善預算的編制。比如，在項目支出中引入績效預算來確定一攬子決策，制定一系列的績效指標，按照項目性質分門別類對一攬子決策進行相應的績效分析、評價和排序，通過核定每個項目活動的成本與效益，擇優(yōu)將項目列入預算，從而啟動真正意義上的項目支出預算。