多元化破解行政爭議
——西鐵兩級法院行政案件上訴情況多維檢視

◎李志堅(jiān)

重大行政決策實(shí)施前進(jìn)行合法性論證，預(yù)防和避免突破法律底線、損害百姓利益的行政行為發(fā)生

西鐵兩級法院實(shí)行跨區(qū)劃集中管轄改革試點(diǎn)以來，受理的行政案件總量連年陡升。兩年多的實(shí)踐證明，跨區(qū)劃集中管轄改革試點(diǎn)工作使人民群眾享有了更多司法獲得感，顯示出越來越強(qiáng)大的生命力。

行政上訴案件的特點(diǎn)

2016年 1月 15日 至 2018年 3月 31日，西鐵兩級法院共受理各類案件11920件，其中一審行政案件6323件，審結(jié)5316件，上訴2026件，上訴率51%（不含調(diào)撤案件）；刑事、民事等其他一審案件3919件，審結(jié)3328件，上訴156件，上訴率9%（不含調(diào)撤案件）。

行政上訴案件的主要特點(diǎn)是行政案件上訴率較高。行政上訴案件逐漸增高，其上訴率比同期審理的其他案件高5倍有余，比全省法院近兩年行政案件平均上訴率高出10個(gè)百分點(diǎn)，今年仍處高位運(yùn)行。

行政上訴案件分布領(lǐng)域相對集中。主要體現(xiàn)在以下領(lǐng)域：資源類占上訴案件比例的27%，城建類占18%，勞動(dòng)和社會(huì)保障類占12%，公安類占11%，工商類占7%。這些領(lǐng)域的案件都與老百姓的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)。

行政相對人上訴率高，占到上訴案件比例的85%。行政相對人對一審裁定不予立案、駁回起訴的上訴比例較高。以2018年一季度中院受理的408件上訴案件為例，其中在一審階段以裁定不予受理方式結(jié)案的26件，以駁回起訴172件，兩項(xiàng)共計(jì)198件，占中院上訴案件受理數(shù)的48.5%。不少行政案件如信息公開、行政復(fù)議等，日益成為原告人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的延伸性救濟(jì)手段，行政相對人認(rèn)為起訴后未進(jìn)入實(shí)體審理被裁定駁回而上訴的較常見。

行政上訴案件的發(fā)改率逐年下降。行政上訴案件的發(fā)改率遠(yuǎn)低于上訴率，反映出兩級法院行政上訴案件的整體質(zhì)量較高。截至2018年一季度，西鐵兩級法院行政上訴案件合計(jì)2026件，上訴率51%，呈上升趨勢。上訴后發(fā)改及指令繼續(xù)審理案件129件，發(fā)改率6.3%，且呈逐年下降趨勢。說明兩級法院雖然上訴案件量大，但案件整體質(zhì)量較高。

行政審判上訴案件持續(xù)走高的原因

行政案件收結(jié)案總量持續(xù)陡升是客觀原因。西鐵兩級法院行政案件2016年 收 案 2204件 ； 2017年 收 案4155件,同比上升88.5%；新收案件同比增幅始終位列全省法院第一。2017年一審行政案件結(jié)案3073件,同比上升72%，比全國法院同年同比上升率46.2%高出25.8個(gè)百分點(diǎn)。

收結(jié)案數(shù)量上升的主要原因，一是修改后的《行政訴訟法》擴(kuò)大了受理案件范圍；二是兩級法院積極落實(shí)立案登記制度，有訴必理，有案必立，充分保障了當(dāng)事人的訴權(quán)；三是兩級法院的審判效果得到越來越多當(dāng)事人的肯定，更多當(dāng)事人選擇到鐵路法院起訴行政案件維護(hù)其合法權(quán)益。

行政執(zhí)法不夠規(guī)范引發(fā)行政上訴案件是重要原因。解析行政上訴案件，行政執(zhí)法工作中存在的未及時(shí)、全面、正確履行法定職責(zé)、超越職權(quán)、不遵循法定程序等薄弱環(huán)節(jié)引發(fā)的上訴案件仍較常見。行政執(zhí)法不規(guī)范的問題在土地房屋征收補(bǔ)償上訴案中表現(xiàn)突出，有的行政征收違背國有土地房屋征收的法定條件和程序；有的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不統(tǒng)一，如同一個(gè)拆遷范圍，相同的拆遷條件卻給予不同的補(bǔ)償；有的行政機(jī)關(guān)不注重汲取敗訴教訓(xùn)，不及時(shí)查漏補(bǔ)缺，個(gè)別單位同類違法問題在不同的上訴案中反復(fù)出現(xiàn)。

行政相對人不當(dāng)行使訴權(quán)等也是上訴案件增多的原因。行政相對人上訴原因多樣，一部分上訴人對高層級的司法權(quán)有更多的尊重和期盼，更信任上一級司法權(quán)對行政權(quán)的審查裁判力度。一部分上訴人明知原審裁判沒問題，只是希望通過上訴、申訴不斷給行政機(jī)關(guān)施加壓力，以此獲得相關(guān)利益。還有相互攀比、類案跟風(fēng)上訴的，還有一些對證據(jù)規(guī)則、訴訟時(shí)效等法律程序不理解不重視，一旦有不利事實(shí)，不容易接受敗訴結(jié)果。

主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的新變化

行政上訴案件的增加，顯示出新時(shí)代人民群眾不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高的要求，而且在民主法治、公平正義等方面的要求日益增長，顯示出新時(shí)代老百姓更加期待權(quán)利有保障、權(quán)力受制約、更加重視知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。人民群眾的要求，蘊(yùn)含著對法治的期盼。人民法院必須始終堅(jiān)守公正司法，充分保障人民群眾各項(xiàng)合法權(quán)益，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。西鐵兩級法院必須從內(nèi)部管理入手，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，對案件質(zhì)量嚴(yán)管理嚴(yán)考核，最大限度減少上訴案件，回應(yīng)老百姓對公平正義的期待。

提升預(yù)防和化解行政爭議的意識。行政機(jī)關(guān)應(yīng)注重運(yùn)用法治思維和法治方式平衡涉民生領(lǐng)域改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，努力以法律規(guī)則規(guī)范執(zhí)法行為，在法律框架內(nèi)解決問題。重點(diǎn)要從源頭上預(yù)防，重大行政決策實(shí)施前進(jìn)行合法性論證，預(yù)防和避免突破法律底線，損害百姓利益的行政行為發(fā)生。同時(shí)還要暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障的法制化渠道，積極將矛盾糾紛化解在行政執(zhí)法、行政復(fù)議程序和行政訴訟之中。

繼續(xù)深化司法與行政的良性互動(dòng)。隨著西鐵兩級法院受理的行政案件井噴式增長，案件較集中的政府部門也經(jīng)常性與法院召開聯(lián)席會(huì)議，座談研判行政訴訟中反映出的行政執(zhí)法不規(guī)范等問題。行政機(jī)關(guān)主動(dòng)按照權(quán)力清單、責(zé)任清單行使權(quán)力，細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，并將行政應(yīng)訴工作納入考核指標(biāo)體系，司法環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，形成了共同建設(shè)規(guī)則之治社會(huì)體系的合力。

推動(dòng)多元化化解行政爭議機(jī)制的運(yùn)行。行政爭議涉及的社會(huì)關(guān)系廣泛，矛盾利益較為突出，行政爭議的解決不能單靠一個(gè)部門、一種方式，需要不斷建立和完善多方面、多層次、多元化的解決機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)多方力量加大行政糾紛的協(xié)調(diào)力度，推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決。