重慶國土資源管理中的土地集約利用

李超儷

摘要：城市土地的集約利用是社會發(fā)展的需要，提高區(qū)域土地集約利用水平隨經(jīng)濟增長更加迫切。目前重慶城市土地集約利用中還存在一定問題，應吸取與借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗教訓，完善城市土地集約利用的方法與措施。政策和管理因素對重慶城市土地集約利用影響最為顯著，因此，應在政府宏觀調(diào)控下引入市場機制配置土地資源，細化土地利用法規(guī)，采用城市成長管理，并突出公眾參與。

關(guān)鍵詞：重慶市；城市土地；集約利用；國土資源管理；評價

土地是不可再生的稀缺資源，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和環(huán)境條件。我國人均耕地僅為世界平均水平的40%，如何實現(xiàn)土地集約利用是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化，完成工業(yè)化、城市化進程必須解決的重大現(xiàn)實問題。城市化是社會發(fā)展的必然趨勢，但我國目前城市化發(fā)展的方式粗放，城市土地利用效益較為低下，加劇了城市對土地需求與土地資源供給有限性之間的矛盾，因此，如何實現(xiàn)土地資源的集約利用，解決土地與城市化之間的供求矛盾顯得十分重要而迫切。

重慶市自1997年成為直轄市以來，社會經(jīng)濟高速發(fā)展，已經(jīng)成為國家中心城市、超大城市、國際大都市，長江上游地區(qū)的經(jīng)濟、金融、科創(chuàng)、航運和商貿(mào)物流中心，西部大開發(fā)重要的戰(zhàn)略支點、“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶重要的聯(lián)結(jié)點以及內(nèi)陸開放高地。作為城市形成和發(fā)展的基礎(chǔ)，城市土地是城市一切社會經(jīng)濟活動的載體，重慶的快速城市化同樣也導致土地資源利用矛盾日益突出，重慶市土地集約利用研究勢在必行。

一、重慶土地集約利用的概況與討論

重慶共轄38個區(qū)、縣（市），2015年全市常住人口3016.55萬，平均人口密度366人/Km2；全市國民生產(chǎn)總值達15717.27億元，2011年至2015年平均增長12.8%，人均GDP52104元；第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別達到7069.37、7497.75億元；三大產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為7.32、44.98、47.70；全社會固定資產(chǎn)投資15480.33億元，其中房地產(chǎn)開發(fā)3751.28億元；城鎮(zhèn)化率為60.9%。與1996年相比，重慶市在短短的20年間經(jīng)濟快速發(fā)展并迅速完成了城鎮(zhèn)化，1996年重慶市人口2875.30萬，國民生產(chǎn)總值為1315.12億元，第二、三產(chǎn)業(yè)比重為43.27、34.87；全社會固定資產(chǎn)投資320.73億元；城鎮(zhèn)化率僅為29.5%。因此，從直轄以來，重慶市城市區(qū)域面積不斷擴大，城市土地用地規(guī)模逐年增加，土地利用強度、土地投入強度也逐年增長，土地效益也呈上升狀態(tài)。

雖然重慶市土地利用強度、土地投入產(chǎn)出的指標，如人口密度、地均GDP、單位面積固定資產(chǎn)投資額等，較全國平均水平為高，在西南地區(qū)也處于前列，但與全國其他地區(qū)比較來看，重慶市土地集約利用仍位于中等水平。與發(fā)達地區(qū)如長三角、珠三角、京津翼相比，重慶市土地集約利用水平差距還很大，還有待進一步提高。另外，需要注意的是，盡管重慶市土地利用程度總體利用不足，但受地理、歷史等因素影響，各區(qū)域發(fā)展明顯不均衡，部分地域也存在利用過度的可能。

城市是全市的交通、通信、文化、科教、金融、商貿(mào)中心，也是土地利用矛盾最為突出的部分。城市是經(jīng)濟增長的中心，由于今后經(jīng)濟每增長一個百分點，需要新增加的建設用地規(guī)模將為原來的2倍左右，并且這一比例還有擴大的趨勢。因此，作為國土資源的重要組成部分，城市土地供應面臨的形勢將更為嚴峻，其集約化利用成為重慶國土資源管理的重大問題，也是關(guān)鍵問題。

二、重慶城市土地集約利用中存在的問題

近年來，重慶土地集約利用水平有所提高很大程度上與城鎮(zhèn)化帶來的聚集效應和服務業(yè)的快速發(fā)展有關(guān)。針對以前重慶市主城區(qū)危舊房多、污染企業(yè)多、大中型國有企業(yè)占地量大、行政機關(guān)占用黃金地段、工業(yè)企業(yè)與居民區(qū)混雜等問題，重慶市通過積極引導企業(yè)盤活原有工業(yè)用地，鼓勵工業(yè)企業(yè)“退城進園”，搬遷行政機關(guān)，將原有土地推向市場，以改造提高土地利用率；另外，積極開發(fā)城市地下空間，這些具體的技術(shù)措施都顯著提高了土地集約利用。然而，重慶城市土地集約利用中仍然存在一些問題，需要引起重視。

（一）開發(fā)區(qū)建設：開發(fā)區(qū)作為城市發(fā)展和土地資源利用的重點發(fā)展區(qū)，在促進社會經(jīng)濟高速發(fā)展中具有舉足輕重的作用。但重慶市許多開發(fā)區(qū)土地建成率不高；工業(yè)用地率水平偏低，且許多工業(yè)用地為單層廠房，工業(yè)用地綜合容積率也較低；部分工業(yè)企業(yè)在以較低價格受讓土地使用權(quán)后，使用一部分，閑置一部分，甚至在廠區(qū)內(nèi)搞大面積的綠化，土地利用率極低。因此，開發(fā)區(qū)重規(guī)模輕效率、重擴張輕挖潛等問題急待得到有效解決。

（二）商業(yè)土地開發(fā)：城市商品房空置，實質(zhì)上是城市土地的隱形閑置。與發(fā)達國家相比，我國住房空置率已經(jīng)遠遠偏高。美國住房空置率長期保持在較低水平，即使是在樓市最差的2007-2008年，自有住房空置率最高也只有2.9%。歐洲國家的住房空置率也很低，荷蘭、瑞典一般住房空置率只有2%，法國為6%左右，德國約為8%，即便是老齡化越嚴重的地區(qū)，日本的空置率也僅在13%左右。中國家庭金融調(diào)查與研究中心一項數(shù)據(jù)表明2013年重慶的空置率就已經(jīng)達到25.6%。

三、發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓

在城市化前期，受郊區(qū)廉價土地的誘惑，西方國家的城市盲目向外擴展，占用大量耕地和林地資源，破壞生態(tài)環(huán)境，大量物種消失。城市用地規(guī)模的不合理擴張和城市土地資源的粗放化經(jīng)營，直接引發(fā)了通勤成本高、出行時間長、中心區(qū)衰敗、環(huán)境惡化等一系列城市問題。二戰(zhàn)后，受早期現(xiàn)代建筑與現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的影響，強調(diào)功能分區(qū)、用途單純化和統(tǒng)一的視覺空間秩序，西方國家進行城市更新運動，使歷史街區(qū)和建筑大量毀滅，建筑風格雷同，城市地域文化消失，小規(guī)模的商業(yè)和生產(chǎn)被扼殺，城市失去內(nèi)在活力。19世紀50年代后，英、法、美、德、日等國都開始制定較為系統(tǒng)的城市土地管理法規(guī)，試圖限制城市用地規(guī)模的無限擴張，提高城市土地利用率。

在當代，探討城市土地的利用與城市經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，控制城市用地無序擴展，是世界各國政府所關(guān)注的熱門問題。發(fā)達國家已經(jīng)根據(jù)國情分別制定了一套促進城市土地集約化利用的制度，其中以美國、日本、英國較為典型。美國土地成長管理制度，是運用各種管理手段，結(jié)合土地利用分區(qū)管制，提高土地使用與公共設施的效率，協(xié)調(diào)地方發(fā)展與土地開發(fā)行為之間的矛盾。日本政府制定一系列保護和管理土地資源的制度和行政體制，并制定比較完備的國土法和相關(guān)法規(guī)，主要包括土地用途地域制和土地交易管理制度等。英國則建立了以各種法律為導向的土地用途管制，其城市土地規(guī)劃由完善的法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構(gòu)成，立法系統(tǒng)制定城市土地利用規(guī)劃法案和編制具有法律約束力的開發(fā)規(guī)劃，執(zhí)法系統(tǒng)簽發(fā)規(guī)劃許可控制地區(qū)的土地開發(fā)活動。

四、重慶城市土地集約利用的方法與措施

為提高重慶城市土地的集約利用，有一些方面應引起重視。

在土地利用政策方面，政府應加強宏觀調(diào)控，并引入市場機制配置土地資源。市場是資源配置的基本方式，根據(jù)地租、地價理論，土地總是分配給出價最高者，因此利用土地使用者自主選擇是實現(xiàn)土地集約化最簡捷的途徑，政府也應尊重經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。但由于市場本身并無法產(chǎn)生一個合理的、有效的土地使用機制，無法做到既能在短期內(nèi)解決對空間合理的要求，又能滿足未來發(fā)展的長期需要，政府還應加強宏觀調(diào)控，制止土地投機行為，避免土地空置、閑置等，強化存量調(diào)節(jié)。

在土地利用法規(guī)方面，應更加細化和根據(jù)實際情況變化及時補充條例。在土地管理上，明確未利用土地的分類；在土地使用上，禁止閑置浪費；在土地處分上，禁止投機交易、限制租賃期、自由轉(zhuǎn)租等；在土地可持續(xù)發(fā)展上，完善環(huán)境保護法，有效保護自然生態(tài)環(huán)境。

在土地利用管理方法方面，應借鑒發(fā)達國家的城市成長管理，具體包括1）總量管制。在一定時期內(nèi)，地方政府通過對建筑許可總量的配置，限制建設用地的開發(fā)。2）分期分區(qū)發(fā)展。通過規(guī)劃，地方政府對未來土地開發(fā)行為規(guī)定區(qū)位和時間順序，并適當和有效率的提供公共設施。3）劃定城市增長線。在城市增長邊界線以內(nèi)允許土地開發(fā)，以外則限制開發(fā)。允許開發(fā)的地區(qū)，詳細規(guī)定土地用途、建筑密度和建筑高度、綠化率和容積率等。4）公共設施配套。要求土地開發(fā)項目進行公共設施的配套，并針對不同的地區(qū)設定不同的標準，只有該地區(qū)的公共設施滿足發(fā)展的需要，政府才能審批開發(fā)許可證，以達到限制或鼓勵某些地區(qū)發(fā)展的管理目標。

在土地利用評價方面，應強調(diào)公眾參與。在規(guī)劃的編制過程中，必須有公眾參與的階段，讓公眾了解規(guī)劃的詳細內(nèi)容，促使規(guī)劃考慮絕大多數(shù)市民的利益；在土地利用過程中，容許公眾對地方政府在執(zhí)法過程中進行強化監(jiān)督，其形式可以包括公眾評議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見等

五、結(jié)語

一個城市對于土地資源的利用是否合理，直接影響城市的興衰與區(qū)域的發(fā)展。我國城市用地規(guī)模上總量失控、擴展過快，用地結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)值低，城市用地的綜合容積率低是比較普遍的問題。充分發(fā)揮政府在土地資源配置中的作用，通過有效的制度措施促進土地使用者的用地行為，實現(xiàn)土地的集約利用十分重要未來城市發(fā)展對土地的需求不能依賴用地規(guī)模的無限擴張來滿足，集約化利用是我國城市國土資源管理的必然選擇。

由于目前城市土地集約利用的內(nèi)涵還沒有統(tǒng)一認識，也缺乏確切的評價標準和評價方法，因此城市土地集約利用的量化分析還存在困難，但在布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的條件下，提高土地使用強度和效率，實現(xiàn)土地利用經(jīng)濟效益、環(huán)境效益與社會效益相統(tǒng)一，滿足土地可持續(xù)利用是土地集約利用的目的。

參考文獻：

[1]陳書榮，曾華.論城市土地集約利用[J].城鄉(xiāng)建設，2001（8）：28-29.