淺議秦嶺地區(qū)建立國(guó)家公園的可行性與必要性

孫健 張波 黃敬

摘要：本文通過(guò)對(duì)國(guó)家公園概念、特點(diǎn)，秦嶺地區(qū)資源管護(hù)和利用現(xiàn)狀等方面進(jìn)行分析，對(duì)秦嶺地區(qū)建立國(guó)家公園的可行性與必要性進(jìn)行論述。

關(guān)鍵詞：秦嶺；國(guó)家公園；必要性

秦嶺是陜西省森林旅游資源空間分布最集中、基本類(lèi)型最豐富、地域組合最完善的區(qū)域。因豐富的野生動(dòng)植物資源、獨(dú)特的山地地貌和氣候環(huán)境，成為倍受周邊地區(qū)社會(huì)大眾青睞的重要森林旅游區(qū)域。2005年5月《中國(guó)國(guó)家地理》雜志提出了“秦嶺一中國(guó)人的中央國(guó)家公園”的概念，引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，近年來(lái)社會(huì)各界對(duì)秦嶺林區(qū)建立國(guó)家公園的呼聲日愈強(qiáng)烈。本文從國(guó)家公園概念和特點(diǎn)、陜西秦嶺地區(qū)資源管護(hù)利用現(xiàn)狀等方面，對(duì)秦嶺地區(qū)建立國(guó)家公園的可行性與必要性進(jìn)行淺要分析。

一、國(guó)家公園的概念、發(fā)展及主要特點(diǎn)

（一）起源與概念

國(guó)家公園（National Park）的概念源自美國(guó)，其定義為：由國(guó)家政府宣布作為公共財(cái)產(chǎn)而劃定的以保護(hù)自然、文化和民眾休閑為目的的區(qū)域。1872年3月1日，美國(guó)建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園一一黃石國(guó)家公園（Yellowstone National Park），國(guó)家公園的理念和發(fā)展模式，逐漸成為自然保護(hù)和利用的一種重要形式，美國(guó)逐步形成了國(guó)家侖園和保護(hù)地管理體系。1916年美國(guó)通過(guò)了《國(guó)家公園管理局組織法（National Park Service Organic Act）》，在內(nèi)務(wù)部下設(shè)國(guó)家公園管理局（National Park Service），同時(shí)明確國(guó)家公園體系的基本目的：“是為了保全風(fēng)景和自然歷史物以及其上的野生物，并提供以該種方式和該種方法的娛樂(lè)，以保證子孫后代的娛樂(lè)品質(zhì)不被降低”。經(jīng)過(guò)100多年的實(shí)踐和發(fā)展，美國(guó)已形成了一個(gè)完整的、具有相應(yīng)的法律法規(guī)和管理體制的國(guó)家公園體系，共建成國(guó)家公園59個(gè)，其中有14處被列人世界遺產(chǎn)。

日本政府于1931年出臺(tái)了《國(guó)家公園法》，在東亞首先建立了國(guó)家公園體系。1957年，日本政府頒布《自然公園法》，明確日本的自然公園體系由國(guó)家公園、國(guó)定公園（也稱(chēng)準(zhǔn)國(guó)家公園）以及都道府縣立自然公園共同構(gòu)成。并把國(guó)家公園定義為“景色美麗和重要生態(tài)系統(tǒng)的地方，值得定為國(guó)家級(jí)的景點(diǎn)或者是日本杰出的生態(tài)系統(tǒng)場(chǎng)所”。截至目前，日本共設(shè)立國(guó)家公園29處，總面積209萬(wàn)公頃，約占國(guó)土總面積的5.5%。

從1872年至今，國(guó)家公園從美國(guó)起源發(fā)展，逐步發(fā)展到世界上125個(gè)國(guó)家和地區(qū)，從發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸和推廣到發(fā)展中國(guó)家，全世界已建立3800多個(gè)國(guó)家公園。1994年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（World Conservation Union，簡(jiǎn)稱(chēng)：IUCN）出版了《保護(hù)區(qū)管理類(lèi)別指南》，其中將國(guó)家公園定義為：“主要用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及游憩活動(dòng)的天然的陸地或海洋，指定用于：①為當(dāng)代和后代保護(hù)一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的完整性；②排除任何形式的有損于該保護(hù)區(qū)管理目的開(kāi)發(fā)和占有行為；③為民眾提供精神、科學(xué)、教育、娛樂(lè)和游覽的基地，用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及娛樂(lè)活動(dòng)的保護(hù)區(qū)”。

（二）國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)起步較晚，20世紀(jì)80年代國(guó)內(nèi)政府部門(mén)及專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)始關(guān)注美國(guó)國(guó)家公園制度建設(shè)，這一時(shí)期主要關(guān)注其生態(tài)建設(shè)，以及對(duì)自然保護(hù)的意義。2000年以后，隨著中國(guó)地質(zhì)公園建設(shè)的開(kāi)展，我國(guó)開(kāi)始重視美國(guó)國(guó)家公園可持續(xù)性開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)生態(tài)管理和科普教育等公益性有所關(guān)注。2006年8月1日云南普達(dá)措國(guó)家公園正式掛牌成立，成為大陸第一個(gè)國(guó)家公園。2008年6月，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省，要求云南以具備條件的自然保護(hù)區(qū)為依托開(kāi)展國(guó)家公園建設(shè)工作，探索具有中國(guó)特色的國(guó)家公園建設(shè)和發(fā)展思路。截止2014年，全國(guó)共建立了9處國(guó)家公園，其中云南省8處，黑龍江省1處。

云南省作為國(guó)家公園的試點(diǎn)，積極的推動(dòng)國(guó)家公園的建設(shè)理論及實(shí)踐工作，于2008年啟動(dòng)了《云南省國(guó)家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究》，制定了云南省國(guó)家公園的發(fā)展構(gòu)想、法律法規(guī)體系、技術(shù)指標(biāo)體系和管理模式的總體思路。2009年編制了《云南省國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃綱要（2009-2020年）》，指導(dǎo)全省的國(guó)家公園建設(shè)工作穩(wěn)步、規(guī)范的推進(jìn)。并于2010年頒布了《國(guó)家公園基本條件》、《國(guó)家公園資源調(diào)查與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》、《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》、《國(guó)家公園建設(shè)規(guī)范》、《云南省國(guó)家公園管理辦法》等多項(xiàng)國(guó)家公園地方標(biāo)準(zhǔn)。

在研究和探索其他國(guó)家國(guó)家公園建設(shè)理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上，云南省提出了具有中國(guó)特色的國(guó)家公園的定義：“國(guó)家公園是由政府劃定和管理的保護(hù)區(qū)，以保護(hù)具有國(guó)家或國(guó)際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，具有可研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，是實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域”。

（三）特點(diǎn)與成效

從國(guó)內(nèi)外對(duì)國(guó)家公園的概念及實(shí)踐情況，國(guó)家公園主要包括以下特點(diǎn)：建設(shè)目的在于保護(hù)自然、文化遺產(chǎn)，為當(dāng)代民眾提供休閑地，為子孫后代留下永恒的財(cái)富；主要功能有保存自然物種基因庫(kù)、促進(jìn)科研和生態(tài)環(huán)境教育、滿足國(guó)民休閑需求、帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展避免資源破壞；建設(shè)目標(biāo)是保育景觀、自然和歷史遺跡，保護(hù)野生動(dòng)植物，并給公眾及后代子孫提供非消耗性的娛樂(lè)及資源利用。

根據(jù)美國(guó)國(guó)家公園管理局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)共接待了2.92億人次的游憩參觀者，游客直接消費(fèi)達(dá)到157億美元，對(duì)于公園層面和其影響地區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大。我國(guó)云南省的國(guó)家公園建設(shè)堅(jiān)持以資源保護(hù)為前提，適度兼顧旅游活動(dòng)，2008-2013年游客總量達(dá)到2165.18萬(wàn)人次，門(mén)票等直接旅游收入達(dá)到22.35億元。云南省國(guó)家公園用于社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和社區(qū)項(xiàng)目扶持的直接資金投入達(dá)2668.61萬(wàn)元。實(shí)踐證明在生態(tài)保護(hù)和自然資源利用矛盾突出的區(qū)域，通過(guò)國(guó)家公園這種保護(hù)與發(fā)展有機(jī)結(jié)合的模式，極大的促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)，同時(shí)也帶動(dòng)了地方旅游業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了資源的可持續(xù)利用。

二、秦嶺地區(qū)資源管護(hù)和利用現(xiàn)狀

（一）資源情況

秦嶺橫亙于我國(guó)中部，是我國(guó)中部生物多樣性最豐富的地區(qū)，也是11個(gè)具有全球意義的陸生生物多樣性保護(hù)關(guān)鍵區(qū)域之一。擁有種子植物3700多種，動(dòng)物1100多種，其中，國(guó)家級(jí)保護(hù)動(dòng)物80多種，國(guó)家級(jí)保護(hù)植物30多種，被譽(yù)為“天然基因庫(kù)”。陜西段秦嶺是指界于渭河中下游與漢江中上游之間，橫亙?cè)陉P(guān)中平原和漢江谷地之間，包括嘉陵江上游（陽(yáng)平關(guān)以上）和南洛河上游（洛南縣境內(nèi)）在內(nèi)的陜西南部的廣袤山地，面積505萬(wàn)公頃，約占陜西省總面積的25%，是中國(guó)秦嶺山系的骨干和精華部分。

陜西秦嶺具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是豐富的生態(tài)旅游資源。秦嶺是我國(guó)建立森林公園最早的區(qū)域之一，1982年樓觀臺(tái)森林公園的建立，標(biāo)志著秦嶺旅游在新時(shí)期的起步和發(fā)展。截至2016年底，陜西秦嶺地區(qū)已經(jīng)建設(shè)形成了以森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和自然保護(hù)區(qū)旅游小區(qū)為主體的旅游體系，共有森林公園55個(gè)（其中國(guó)家級(jí)24個(gè)，省級(jí)31個(gè)）、國(guó)家地質(zhì)公園2個(gè)、風(fēng)景名勝區(qū)16個(gè)（國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)3個(gè)，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)13個(gè)）。太白山、樓觀臺(tái)、驪山、少華山、金絲大峽谷、木王國(guó)家森林公園等一批森林旅游景區(qū)已成為國(guó)內(nèi)外著名的旅游景區(qū)。二是完備的自然保護(hù)區(qū)體系。陜西秦嶺地區(qū)已建立起比較完善的自然保護(hù)體系，對(duì)秦嶺的重要區(qū)域?qū)嵭辛藝?yán)格的保護(hù)，已建成自然保護(hù)區(qū)27個(gè)（其中國(guó)家級(jí)15個(gè)，省級(jí)12個(gè)），太白山、佛坪、長(zhǎng)青和周至等國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在秦嶺區(qū)域大熊貓野外種群保護(hù)方面發(fā)揮了巨大作用。陜西的秦嶺地區(qū)擁有極具代表性的自然資源、適宜性面積和范圍，已具備國(guó)家公園的建設(shè)條件。

（二）存在的問(wèn)題

自然保護(hù)區(qū)對(duì)資源實(shí)施了有效地保護(hù)，但也導(dǎo)致了與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾和沖突，地方政府對(duì)資源保護(hù)存在一定抵觸情緒。外加眾多的森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等旅游區(qū)傾向于對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)和利用，對(duì)資源監(jiān)管也帶來(lái)了一定影響。主要表現(xiàn)在：一是區(qū)域分割形成生態(tài)孤島。秦嶺地區(qū)行政隸屬關(guān)系復(fù)雜，管理難度大，森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等屬于行業(yè)主導(dǎo)，多頭管理，條塊分割，使自然生態(tài)系統(tǒng)失去了其固有的完整性和系統(tǒng)性，造成生態(tài)資源片段化、孤立化；二是重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)。秦嶺地區(qū)具有旅游功能的單位有數(shù)十家之多，各自發(fā)展目的和投資模式自成體系，交通道路、供水供電等重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，管理、宣傳各自為政，部分急需投資建設(shè)項(xiàng)目卻缺乏投入；三是多頭管理帶來(lái)監(jiān)管缺失。政出多門(mén)的結(jié)果就是涉及公共事務(wù)相互推諉扯皮，上級(jí)主管部門(mén)三令五申要求要加強(qiáng)秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但各區(qū)域、單位的旅游開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)等以各種不同的方式在悄無(wú)聲息地開(kāi)展；四是產(chǎn)品缺乏品牌效應(yīng)。各開(kāi)發(fā)建設(shè)單位遇到的普遍問(wèn)題是資金不足，難以形成理想的投資效果和具有市場(chǎng)影響力的旅游產(chǎn)品，不能形成品牌效應(yīng)，同時(shí)還造成了生態(tài)旅游產(chǎn)品參差不齊、魚(yú)龍混雜的情況。

三、秦嶺區(qū)域建立國(guó)家公園的必要性

（一）建設(shè)生態(tài)文明，推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步

黨的十九大提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。通過(guò)國(guó)家公園建設(shè)，確保生態(tài)紅線，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。

（二）健全管理體系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，成效顯著。但也出現(xiàn)了“多頭管理”等諸多問(wèn)題，各個(gè)部門(mén)間協(xié)調(diào)困難，保護(hù)部門(mén)與地方政府之間矛盾頻發(fā)，給保護(hù)區(qū)的管理和發(fā)展帶來(lái)了很多困難。國(guó)家公園作為保護(hù)區(qū)體系中一種較高階段的保護(hù)區(qū)類(lèi)型，是對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)體系的有力補(bǔ)充，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然資源和生物多樣性最重要和最有效的措施，有利于解決我國(guó)自然保護(hù)領(lǐng)域存在的矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)自然保護(hù)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）規(guī)范旅游開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)

秦嶺地區(qū)是我國(guó)重要的生態(tài)保育區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，對(duì)各類(lèi)工業(yè)企業(yè)的設(shè)立有很多限制。國(guó)家公園作為一種已被證明的能夠合理處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)利用關(guān)系的行之有效的雙贏保護(hù)和管理模式，非常適合生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源利用矛盾尖銳的秦嶺地區(qū)。通過(guò)這種保護(hù)與發(fā)展有機(jī)結(jié)合的模式，不僅可以促進(jìn)秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性的保護(hù)，同時(shí)也將帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和地方旅游業(yè)的發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)脫貧的具體實(shí)踐。

（四）強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)，提升秦嶺形象

在秦嶺地區(qū)建立國(guó)家公園，不僅可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)的管理模式和完善的保護(hù)方式，充分發(fā)揮秦嶺作為我國(guó)生物多樣性寶庫(kù)和綠色生態(tài)安全屏障及重要生態(tài)功能區(qū)的作用。同時(shí)還可以樹(shù)立和提升秦嶺地區(qū)的生態(tài)保護(hù)形象，廣泛爭(zhēng)取社會(huì)大眾對(duì)資源保護(hù)工作的認(rèn)可與支持。

四、結(jié)論

綜上所述，在秦嶺地區(qū)建立國(guó)家公園，通過(guò)理順監(jiān)管體制、強(qiáng)化資源保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然環(huán)境有效保護(hù)和永續(xù)利用，推動(dòng)秦嶺區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。在秦嶺地區(qū)建設(shè)國(guó)家公園，既是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的需要，也是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、與國(guó)際管理體系接軌的需要。

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