關(guān)于城際鐵路投資的若干思考

國家開發(fā)銀行四川省分行 何佳

1 從國家戰(zhàn)略等角度來談城際鐵路建設(shè)的必要性

城際鐵路的建設(shè)是經(jīng)濟高度發(fā)展下的產(chǎn)物，也是我國社會現(xiàn)代化進(jìn)程的一個典型標(biāo)志，在很大程度上反映國家的經(jīng)濟水平和綜合能力。

從國家戰(zhàn)略等角度來看，城際鐵路建設(shè)，交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與配套是推進(jìn)城市化進(jìn)程，保障城市化發(fā)展的客觀條件。在現(xiàn)代化、城市化發(fā)展中，不斷地擴大城際鐵路建設(shè)，提高鐵路技術(shù)水平和服務(wù)品質(zhì)，不僅滿足中國高速經(jīng)濟發(fā)展的需求，而且對于城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，促進(jìn)區(qū)域之間的經(jīng)濟、文化等各個方面資源的有效利用和優(yōu)化配置都具有不可替代的作用。從客觀上來講，城際鐵路作為交通運輸業(yè)的一部分，是城市群發(fā)展的主要驅(qū)動力，一個城市交通業(yè)越發(fā)達(dá)，其資源的流通性也就越強，經(jīng)濟發(fā)展效益和發(fā)展水平也就越高，在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化中，所起到的積極作用也就越明顯。積極發(fā)展城際鐵路，不斷地加強城際鐵路建設(shè)技術(shù)和建設(shè)規(guī)模，不僅符合可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，滿足我國現(xiàn)代化、城市化建設(shè)的基本特征及需求，而且符合我國的基本國情，是我國為提高社會發(fā)展綜合實力，實現(xiàn)社會和諧、文明、可持續(xù)建設(shè)的一個必要決策。

2 城際鐵路投資中存在的問題

目前，我國城際鐵路的建設(shè)已經(jīng)搭建多渠道的籌集渠道，包括：中央預(yù)算的投資、鐵路建設(shè)基金、專項建設(shè)基金、銀行融資、地方政府的出資以及社會資本的投入等，融資體制的不斷改革和發(fā)展，有效地提高了鐵路建設(shè)的資金來源，為城際鐵路的建設(shè)資金支持。但隨著投資建設(shè)需求的增加以及鐵總、地方政府等投資主體籌資資金任務(wù)日益增加，城際鐵路投資中依然存在一些不同忽視的問題，具體體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 項目前期經(jīng)濟效益較差，政府補貼壓力較大

根據(jù)筆者對目前運營以及在建城際鐵路的調(diào)研，城際鐵路普遍存在前期運營量不足，補貼資金缺口較大的問題，比如2015年開通的成綿樂客專，當(dāng)年開通對數(shù)不足20對，與預(yù)期收益差距較大，預(yù)期西成以及成貴鐵路開通后將有所提升。一方面，鐵路的建設(shè)難以實現(xiàn)盈利目標(biāo)，除了京津、滬寧等經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)，人口密度大，資源流動性快的城市，城際鐵路的建設(shè)滿足城市化建設(shè)剛性需求以外，特別對于中西部地區(qū)，客流量難以保證，前期運營量不足，資金籌資效果差，補貼資金缺口較大，難以吸引民間資本，政府補貼壓力較大；另一方面，城際鐵路的商業(yè)價值沒有充分地挖掘出來，對于城際鐵路的建設(shè)更多是滿足在交通運輸層面，更多的是單一的“通過功能”，鐵路的建設(shè)與城市化發(fā)展結(jié)合性不夠，對社會資本的吸引度不夠。

2.2 涉及多方利益主體，缺乏統(tǒng)籌管理機制

目前，我國城際鐵路的建設(shè)主要采取的是鐵總、省級政府以及地方政府合資建設(shè)模式，涉及到多方利益主體，需要合理的協(xié)調(diào)好各主體之間的關(guān)系，處理好各主體內(nèi)、外部利益關(guān)系，構(gòu)建高效的項目協(xié)調(diào)運作機制，保障各主體之間友好合作，才能有效地發(fā)揮各主體之間的促進(jìn)作用，在滿足鐵路建設(shè)投資需求的同時，提高鐵路建設(shè)水平、管理效率、經(jīng)濟效益。但從客觀上來講，我國的鐵路工程項目的管理還處于初步形成階段，發(fā)展機制、管理手段都還不夠成熟，缺乏統(tǒng)籌的管理機制，在實際過程中，還無法切實有效地調(diào)節(jié)好各主體之間的關(guān)系，造成項目建設(shè)過程中，各種矛盾層出不窮，嚴(yán)重地影響城際鐵路的穩(wěn)定建設(shè)。

3 完善城際鐵路投資的建議

城際鐵路投資中存在的問題，涉及到政府和市場的關(guān)系、國家政策、鐵路發(fā)展的總體戰(zhàn)略、城市化建設(shè)、鐵路運輸管理體制等多個方面，筆者主要針對財預(yù)[2017]87號文件對現(xiàn)有政府投融資體制的影響，提出對城際鐵路投資模式的幾點思考建議。

3.1 整合區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源，搭建大型投資主體進(jìn)行融資建設(shè)

根據(jù)財預(yù)[2017]87號等文件精神，目前政府正全面收緊債務(wù)規(guī)模，規(guī)范財政預(yù)算支出，依靠以往財政資金補貼的簡單粗暴的融資模式將無以為繼，尋找有效的現(xiàn)金流和提高資源運作效率將是未來項目投融資的方向。因此，有效整合區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源，通過搭建大型投融資主體，如鐵路投資集團(tuán)、省級投資平臺等集團(tuán)化的主體，以及注入盈利性資源，如已運營成熟具有盈余的鐵路等資產(chǎn)，提高投資主體自身綜合實力，通過自身經(jīng)營管理能力彌補前期投入和運營虧損，做到豐欠互補，也有效提高了現(xiàn)有存量資源的利用效率。

3.2 完善政府投資機制，保障城際鐵路正常運營和可持續(xù)發(fā)展

根據(jù)2017年國務(wù)院法制辦發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》等文件精神，政府和社會資本合作模式將是未來政府投資項目的主要模式，城際鐵路同樣可以采用該模式，既有效提高項目效益評估能力，篩選合格投資主體，也能在前期合理評估地方建設(shè)項目的能力，避免過大的建設(shè)投資以及過大的補貼缺口給政府帶來后期財政支出壓力。除此之外，有關(guān)部門可在政策規(guī)范下，進(jìn)一步加大對鐵路建設(shè)的資金支持力度，發(fā)行鐵路建設(shè)債券，成立專項建設(shè)資金，以保障城際鐵路的正常運營和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 完善社會資本投資機制，開放鐵路投資運營市場

一是完善社會資本投資的實施機制。對于社會資本來講，關(guān)于鐵路資本的投入主要是從社會效益和經(jīng)濟效益兩個方面著重考慮的，其根本目的是為了實現(xiàn)自身利益的發(fā)展。首先，除了在政策上鼓勵和支持社會資本投資建設(shè)鐵路，實施開放性政策。其次，全面深化和落實鐵路投融資體制改革，維護(hù)各個主體之間的利益，保障投融資的安全性和利潤性。如：做好項目遴選和公布，幫助社會資本更好的規(guī)劃和了解項目；公開透明選擇投資主體，選擇最優(yōu)的投資主體，保障投資過程中的公開性、透明性，投資方案的合理性、科學(xué)性。最后，建立健全、完善的風(fēng)險評估機制和監(jiān)督機制，及時對項目可能存在的風(fēng)險進(jìn)行評估、分析，以進(jìn)一步的優(yōu)化內(nèi)外環(huán)境，保障投融資的安全性，提升城際鐵路融資的穩(wěn)定性。

二是全面開放鐵路投資與運營市場。城際鐵路的建設(shè)與社會經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展遠(yuǎn)景都是密切相關(guān)的，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，關(guān)于城際鐵路投資方面，也需要堅持與時俱進(jìn)的觀念，積極鼓勵社會資本參與到鐵路建設(shè)中，全面推進(jìn)城際鐵路融資渠道和融資方式，進(jìn)一步開放鐵路建設(shè)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)，以吸引更多的社會資源投入和參與到鐵路建設(shè)中，增強投資回報率和經(jīng)濟效益，利用多樣化的融資方式，保障鐵路建設(shè)投資的穩(wěn)定。

3.4 合理規(guī)劃配套土地，通過土地綜合開發(fā)收益補貼缺口

城際鐵路的建設(shè)不僅是鐵路網(wǎng)的發(fā)展規(guī)劃部分，也是城市建設(shè)的一部分，在實際建設(shè)中，應(yīng)優(yōu)化鐵路建設(shè)與城市發(fā)展之間的關(guān)系，合理的規(guī)劃配套土地，結(jié)合城市建設(shè)發(fā)展需求，協(xié)調(diào)好城市樞紐的土地預(yù)留與其他運輸方式的銜接關(guān)系。一是支持盤活鐵路站點土地，實施對鐵路各站點的綜合開發(fā)，統(tǒng)籌好土地開發(fā)與經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域發(fā)展之間的關(guān)系，以配套土地綜合開發(fā)收益彌補鐵路投資運營缺口，提高鐵路建設(shè)項目綜合收益。二是創(chuàng)新金融服務(wù)，支持利用土地綜合開發(fā)收益進(jìn)行鐵路建設(shè)貸款以及質(zhì)押貸款，擴大投融資渠道，保障城際鐵路項目建設(shè)的穩(wěn)定性、長期性和效益性。

4 結(jié)語

總之，關(guān)于城際鐵路的投資，應(yīng)樹立統(tǒng)籌的觀念，綜合考慮城際鐵路建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、城市發(fā)展、國家發(fā)展之間的關(guān)系，在滿足需求和可能的前提上，合理的規(guī)劃城際鐵路的投融資問題，建立完善的投融資體系，創(chuàng)新探索投融資模式，滿足城際鐵路建設(shè)發(fā)展需求。

參考文獻(xiàn)

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