美國商業(yè)銀行監(jiān)管變革對我國銀行業(yè)發(fā)展的啟示

南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 于佳琪

1 金融危機(jī)后美國商業(yè)銀行監(jiān)管變革

1.1 危機(jī)后商業(yè)銀行監(jiān)管問題暴露

在次貸危機(jī)前的美國，金融界實行的體制是機(jī)構(gòu)型為框架的雙線多頭監(jiān)管。其中，“雙線”指美國商業(yè)銀行同時受到聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和州機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管，“多頭”指考慮到特殊風(fēng)險專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在，美國商業(yè)銀行實際受到了三個主體，也就是聯(lián)邦政府、州政府和專業(yè)機(jī)構(gòu)的聯(lián)合監(jiān)管,各監(jiān)管主體側(cè)重不同，職責(zé)不同。

但在2008年，次貸危機(jī)的發(fā)生卻為人們敲響了警鐘。此次危機(jī)造成了美國銀行的巨額損失，也引起金融界的廣泛思考，原有體制暴露出了很多的問題。

1.1.1 監(jiān)管覆蓋不全面

多頭的監(jiān)管格局必然會導(dǎo)致商業(yè)銀行監(jiān)管勢力割據(jù)的問題,進(jìn)而使得商業(yè)銀行監(jiān)管的空白和重復(fù)同時存在。同時，次貸危機(jī)也在創(chuàng)新型金融工具的監(jiān)管方面體現(xiàn)出美國現(xiàn)有銀行監(jiān)管體制對于跨市場危機(jī)監(jiān)管還存在疏漏。

1.1.2 監(jiān)管效率低下

聯(lián)邦和州層級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)管也降低了商業(yè)銀行的監(jiān)管效率，各個機(jī)構(gòu)之間在多方面都存在監(jiān)管重復(fù)的問題。在提高監(jiān)管效率方面，現(xiàn)有的監(jiān)管體制不僅不能帶來任何效率上的進(jìn)步，反而會造成監(jiān)管成本的浪費(fèi)和危機(jī)反應(yīng)機(jī)制的失效。

1.1.3 金融危機(jī)滋生

雙線多頭的監(jiān)管體制對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)管存在不足也使得金融危機(jī)得以滋生。危機(jī)前，美國的商業(yè)銀行監(jiān)管體系更多的強(qiáng)調(diào)微觀監(jiān)管，將重點放在對于單個銀行的監(jiān)管，并且認(rèn)為只要將每一個銀行的監(jiān)督都做好，就不會有金融危機(jī)。然而，隨著金融業(yè)務(wù)的多樣化和金融的全球化，金融風(fēng)險的傳染效應(yīng)愈發(fā)凸顯，最終導(dǎo)致的情況可能是單個危機(jī)的發(fā)生最終會波及整體金融體系甚至實體經(jīng)濟(jì)行業(yè)。

1.1.4 監(jiān)管邊界過窄

隨著混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)趨勢也在不斷深化。這雖然增加了金融機(jī)構(gòu)的效益并提高了金融系統(tǒng)運(yùn)行的效率，但也與此隨之而來的是風(fēng)險監(jiān)管越來越復(fù)雜的現(xiàn)實情況?？紤]到市場上大量的混業(yè)金融機(jī)構(gòu)（如金融控股公司）在金融市場上出現(xiàn)，以及越來越多的商業(yè)銀行開始從事混業(yè)經(jīng)營,可以認(rèn)為適度擴(kuò)大銀行監(jiān)管邊界有利于更好地對系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行控制。

1.2 商業(yè)銀行監(jiān)管改革具體舉措

面對著各種各樣的缺陷和問題，2010年，美國國會通過了《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，通過立法的手段確立了新的銀行監(jiān)管改革方案及大致實施計劃。在這之中，有關(guān)于銀行監(jiān)管體制的新規(guī)定主要有以下幾方面。

1.2.1 FSOC的建立

美國政府的一項全新改革就是建立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(Financial Services Oversight Council,FSOC)。該委員會的職責(zé)是通過對市場信息及交易的監(jiān)管降低銀行體系內(nèi)不斷增加的系統(tǒng)性風(fēng)險，直接隸屬美國財政部，其成員包括美國財政部、美聯(lián)儲、國家銀行監(jiān)管局、消費(fèi)者金融保護(hù)局、聯(lián)邦住房金融管理局等機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，同時，美國財政部成立的專家組將在信息和資源的方面為FSOC提供大量支持。

金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會在本質(zhì)上也可以看作是美國金融體系中專門負(fù)責(zé)管理系統(tǒng)性風(fēng)險的一個專設(shè)部門。FSOC有權(quán)利對大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接監(jiān)控，并隨時掌握其市場行為，借此發(fā)現(xiàn)隱藏在銀行體系內(nèi)部的系統(tǒng)性危險。委員會還有協(xié)助政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職責(zé)，幫助對進(jìn)行機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行界定，協(xié)助管理部分具有系統(tǒng)重要性的大型金融機(jī)構(gòu)。在規(guī)定的某些條件下，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會甚至可以直接拆分對金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅的金融機(jī)構(gòu)。也就是說，F(xiàn)SOC不僅能為政府部門的監(jiān)督管理提供相應(yīng)的指導(dǎo)意見，還提供了一個很好的平臺讓各個監(jiān)管單位解決相互配合之間可能存在的矛盾和爭端。

1.2.2 增強(qiáng)政府干預(yù)的力度和作用

改革法案中進(jìn)一步強(qiáng)化了美聯(lián)儲的權(quán)力和作用，更是賦予其“全面市場穩(wěn)定者”還有“系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管者”兩個職責(zé)，委托美聯(lián)儲負(fù)責(zé)金融體系中系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)控以及管理。

與這一改革緊密相關(guān)的是美聯(lián)儲在金融危機(jī)中發(fā)揮的積極作用。2008年金融危機(jī)發(fā)生時，由于預(yù)警和危機(jī)處理機(jī)制比較不完善，監(jiān)管當(dāng)局面對突如其來的危機(jī)效應(yīng)無計可施，證券公司、商業(yè)銀行在內(nèi)的許多大型金融機(jī)構(gòu)無奈宣告破產(chǎn)。但之后不久，作為美國的中央銀行，美聯(lián)儲實施了大范圍的救助計劃。一系列的舉措都發(fā)揮的一定的作用，比如對市場進(jìn)行大額注資等,讓金融機(jī)構(gòu)一定程度上避免了破產(chǎn)。在大范圍的危機(jī)之中，美聯(lián)儲市場干預(yù)起到了較大的積極作用，這也體現(xiàn)出了政府這一角色在調(diào)節(jié)市場失靈方面上是有必要的。

在強(qiáng)化美聯(lián)儲職能這一方面，方案中還提到，一方面應(yīng)給予美聯(lián)儲監(jiān)管金融業(yè)中具有系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)的權(quán)力；另一方面要提高美聯(lián)儲應(yīng)對危機(jī)時的處置能力。

改革法案的具體舉措為，規(guī)定只要是有一定可能影響金融體系穩(wěn)定性的金融機(jī)構(gòu),都需要由美聯(lián)儲進(jìn)行直接的監(jiān)管；此外，在發(fā)現(xiàn)金融風(fēng)險隱患時，美聯(lián)儲有權(quán)利要求相關(guān)金融機(jī)構(gòu)或金融企業(yè)按照規(guī)定采取必要的措施解決問題，從而維護(hù)金融市場的安全和穩(wěn)定。這樣的改革框架也從側(cè)面上確立了美聯(lián)儲在美國金融監(jiān)管系統(tǒng)中頂級機(jī)構(gòu)的地位。

1.2.3 撤銷OTS儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署

儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管署(Off ce of Thrift Supervision,OTS)，是美國財政部的下設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦儲蓄機(jī)構(gòu)和一些特許機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。OTS在金融危機(jī)發(fā)生前負(fù)責(zé)全面監(jiān)管運(yùn)通、摩根、美林證券等大型證券公司和投資銀行。

此次金融監(jiān)管改革中提出撤銷OTS，將其職能歸并至美國貨幣監(jiān)理署(Off ce of Comptroller of Currency，OCC)，使得美國最高層級的銀行監(jiān)管體系整合為四家機(jī)構(gòu)，也就是美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦存款保險公司和美國信貸聯(lián)合會管理局。這個舉動不僅可以避免存款類金融機(jī)構(gòu)規(guī)避政府監(jiān)管，還能夠在一定程度上降低總體體系的監(jiān)管成本。

除此之外，改革意見里雖提出撤銷OTS，但同時也建立了一個新的機(jī)構(gòu)—— 國民銀行監(jiān)管局(National Banking Supervision，NBS)，對聯(lián)邦注冊的存款類金融機(jī)構(gòu)和外資銀行的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。因此可以得出，美國此舉的目標(biāo)主要在于提高金融監(jiān)管的覆蓋度，加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對能力，從整體上來說監(jiān)管成本仍然較高。

2 我國銀行業(yè)監(jiān)管體系發(fā)展及現(xiàn)狀

2.1 我國商業(yè)銀行監(jiān)管體系發(fā)展

在歷史上，我國長期推行計劃經(jīng)濟(jì),導(dǎo)致商品經(jīng)濟(jì)和金融體系的發(fā)展缺乏良好的社會環(huán)境。由此引發(fā)的結(jié)果是，我國較之世界其他國家，現(xiàn)代商業(yè)銀行產(chǎn)生與發(fā)展較晚,現(xiàn)代商業(yè)銀行監(jiān)管體制形成較晚，發(fā)展較慢。新中國成立以來，我國銀行業(yè)監(jiān)管歷史可以被分為四個時期，分別是政府監(jiān)管時期，人民銀行監(jiān)管時期,探索和調(diào)整時期和二元化監(jiān)管時期。

2.1.1 計劃經(jīng)濟(jì)下的政府監(jiān)管時期(1949—1983年)

在這一時期，我國的商業(yè)銀行監(jiān)管主體是政府，實行的是計劃經(jīng)濟(jì)下的單一行政監(jiān)管。在這一階段，銀行結(jié)構(gòu)十分單一，且銀行開展的業(yè)務(wù)只有銀行信用一種信用形式。

2.1.2 中國人民銀行監(jiān)管時期(1983—1993年)

此階段是商業(yè)銀行監(jiān)管初步確立的階段，銀行監(jiān)管主要依靠的是中國人民銀行。期間，國家在1986年頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》明確地對中央銀行、商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)的職能和業(yè)務(wù)范圍等，是我國從法律層面提供金融監(jiān)管職能的初步基礎(chǔ)。

2.1.3 監(jiān)管體制探索與調(diào)整時期(1993—2003年)

1993—2003年是我國銀行監(jiān)管的關(guān)鍵時期，尤其在《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《票據(jù)法》和《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》(簡稱“四法一決定”)相繼推出后，建立了我國的金融監(jiān)管體制，逐步形成了依靠法律基礎(chǔ)的分業(yè)監(jiān)管規(guī)范模式。

此外，在這一時期金融監(jiān)管也被確立為中國人民銀行業(yè)務(wù)的核心部分，重點放在加強(qiáng)銀行的現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)督力度，以此提高銀行監(jiān)管的效率。

2.1.4 二元化監(jiān)管發(fā)展時期(2003年至今)

所謂二元化監(jiān)管，在這里指的是中國人民銀行和銀監(jiān)會的共同監(jiān)管。其中，中國人民銀行側(cè)重的是功能監(jiān)管而銀監(jiān)會進(jìn)行目標(biāo)監(jiān)管，監(jiān)管理念有所不同。

2.2 我國銀行業(yè)監(jiān)管體系現(xiàn)狀

我國的商業(yè)銀行監(jiān)管體制經(jīng)過不斷的摸索和調(diào)整，最終確立了“一行三會”制度，在大的制度框架下，針對于商業(yè)銀行監(jiān)管，我國廣泛采用二元化的體制。

二元化體制中的“二元”分別是指中國人民銀行以及中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。二者在銀行監(jiān)管上各有側(cè)重，銀監(jiān)會的監(jiān)管范疇主要是微觀層面，對市場上的商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)及其行為進(jìn)行監(jiān)管，而中國人民銀行的監(jiān)管更多得面向宏觀層面，主要職責(zé)是經(jīng)濟(jì)政策的制定和宏觀審慎監(jiān)管。另外商業(yè)銀行內(nèi)涉及的跨業(yè)經(jīng)營須由相應(yīng)部門進(jìn)行監(jiān)管。

3 美國銀行業(yè)監(jiān)管變革給我國的啟示

3.1 借鑒的可能性

美國是世界上銀行業(yè)最發(fā)達(dá)的國家之一，而我國的金融業(yè)和銀行業(yè)起步較晚?！八街?，可以攻玉”，美國的銀行監(jiān)管體制可以說是我國監(jiān)管體制改革的重要風(fēng)向標(biāo)。

此外，和美國的銀行業(yè)監(jiān)管體制的改革趨勢相似，我國的銀行監(jiān)管體制也有過從統(tǒng)一到分業(yè)監(jiān)管，從機(jī)構(gòu)型到功能型監(jiān)管的演變，也同樣在金融自由化浪潮中尋求發(fā)展，這說明在商業(yè)銀行監(jiān)管體制改革上，美國危機(jī)后的改革趨勢對我國具有很好的啟示意義。

3.2 具體啟示及思考

3.2.1 側(cè)重目標(biāo)型的監(jiān)管

在我國的銀行監(jiān)管體制演變的過程中，銀監(jiān)會的成立使得商業(yè)銀行系統(tǒng)的競爭力、經(jīng)營穩(wěn)健性和資產(chǎn)質(zhì)量都有了大幅度提高。但隨著銀行業(yè)務(wù)的多樣化發(fā)展，這一體制中存在的監(jiān)管問題日益顯現(xiàn)，包括各方面溝通配合困難和宏觀審慎監(jiān)管主體缺失等，對我國銀行監(jiān)管體制提出了改革要求。

相比之下，美國危機(jī)后改革開始將重點放在目標(biāo)型監(jiān)管上，以其原有的功能型監(jiān)管為基礎(chǔ)，在此之上新增金融穩(wěn)定監(jiān)管委員，以此應(yīng)對增長的系統(tǒng)性風(fēng)險，也達(dá)到了較好的效果。監(jiān)管目標(biāo)、責(zé)任分配和控制重點較為明確是目標(biāo)性監(jiān)管體制的主要特點，優(yōu)勢在于能夠?qū)暧^方面的審慎監(jiān)管、商業(yè)銀行的具體行為、體系內(nèi)部的系統(tǒng)性風(fēng)險等使用不同的監(jiān)管策略和方式，以最有效的方式實現(xiàn)不同的監(jiān)管目標(biāo)。

3.2.2 兩維度考慮監(jiān)管效率

美國金融監(jiān)管改革中提出將OTS職能并至OCC，主要是為了防止商業(yè)銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)躲避美聯(lián)儲監(jiān)管，同時降低政府在金融市場上的監(jiān)管成本。但是，美國的相關(guān)改革意見同時也提出了建立一個新的機(jī)構(gòu)也就是NBS。由此可見，美國此番改革從整體上來說監(jiān)管成本并沒有實現(xiàn)大幅降低。

監(jiān)管效率永遠(yuǎn)是監(jiān)管體制構(gòu)建過程中要首要考慮的因素，這也意味著監(jiān)管收益和監(jiān)管成本兩個維度都要考慮進(jìn)來。比如一方面，人民銀行和銀監(jiān)會的二元化監(jiān)管主體必然會帶來一定的資源浪費(fèi)；另一方面，對二元化監(jiān)管體制進(jìn)行改革涉及機(jī)構(gòu)人員上的大量調(diào)整，這又會引發(fā)許多額外成本。

3.2.3 強(qiáng)化人民銀行職能

在商業(yè)銀行監(jiān)管改革中，美國的財政部進(jìn)一步強(qiáng)化美聯(lián)儲的權(quán)力，而強(qiáng)有力的央行是抵御系統(tǒng)性風(fēng)險并提高危機(jī)反應(yīng)效率的重要保障。

強(qiáng)化中央銀行監(jiān)管職能后，當(dāng)再有金融危機(jī)發(fā)生時，有效的預(yù)警機(jī)制和危機(jī)處理機(jī)制就可以通過大范圍的救助計劃和大額的注資救市措施發(fā)揮一定作用，這也體現(xiàn)了政府干預(yù)這只看得見的手在調(diào)節(jié)市場失靈的過程中的必要性。

3.2.4 目標(biāo)長期性動態(tài)調(diào)整

美國的商業(yè)銀行監(jiān)管改革不是一蹴而就，而是不斷發(fā)展的。隨著時間的推移,銀行監(jiān)管的多方面內(nèi)容都在不斷變化中,這也使得各國監(jiān)管體制下，改革都是常態(tài)性的動作?？梢哉f，沒有絕對好的體制，最好的體制必然要根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和已有監(jiān)管框架不斷進(jìn)行調(diào)整。

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